中越在南海法理上的比較和分析

沈世順 陸煜穎

中越在南海法理上的比較和分析

沈世順 陸煜穎

2013年1月1日，我國海南省修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》和越南第十三屆國會第三次會議通過的《越南海洋法》同日生效，引發(fā)外界廣泛關(guān)注。文章從出臺背景、主要內(nèi)容、法律效力和效力層級等方面對兩法作出法理分析和比較，并對解決爭端提出了相關(guān)對策建議。

中國；越南；法理；比較；對策建議

2013年1月1日，我國海南省修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》（以下簡稱邊防條例）和越南第十三屆國會第三次會議通過的《越南海洋法》（以下稱越南新海洋法）同日生效。邊防條例因規(guī)定“海南省公安邊防機關(guān)將對非法進(jìn)入海南省管轄海域的外國船舶采取檢查、扣押、驅(qū)逐等措施”，受到廣泛關(guān)注。越南新海洋法則因非法將西沙群島和南沙群島納入越南的“主權(quán)”和“管轄”范圍，引發(fā)輿論嘩然，我國對此表示強烈抗議和堅決反對。

一、邊防條例與越南新海洋法之比較

（一）出臺背景比較

1.越南新海洋法出臺背景

第一，越南制定海洋法的構(gòu)想醞釀已久。早在1994年6月23日越南國會批準(zhǔn)簽署《海洋法公約》后，制定《越南海洋法》的工作就已經(jīng)開始。2007年，越南政府根據(jù)《2020年海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》簽署了政府27號決議，提出在2020年前實現(xiàn)海洋強國的目標(biāo)。其中，在新形勢下落實海洋戰(zhàn)略、實現(xiàn)海洋強國目標(biāo)的一個重要工具就是盡快頒布《越南海洋法》。《越南海洋法》預(yù)案曾被納入第十一屆越南國會（2002—2007）法律法令制定章程、2009年法律法令制定章程的決議以及第十二屆國會（2007—2011）法律法令制定的規(guī)章中。雖然該法案已準(zhǔn)備多年，由于內(nèi)部意見不一，時機不成熟，該法案直至2012年越南第十三屆國會第三次會議才獲得通過。

第二，越南妄圖通過立法鞏固其既得利益。從1974年開始，越南逐步控制了白虎、大熊、白犀牛、青龍和東方等油田；從1986年開始擺脫了石油不能自給的局面，并逐漸成為世界范圍內(nèi)較大的石油出口國。在嘗到開發(fā)南海資源的甜頭后，越南一直在圍繞諸如“如何獲得更多的海洋和海洋資源”等方面采取措施。從1975年越南統(tǒng)一到1991年中越關(guān)系正?；?，越南在南海共占領(lǐng)26個島礁，中越關(guān)系正常化之后，越南又于1993和1998年分別占領(lǐng)了人駿灘、金盾暗沙、奧南暗沙三個島礁。1977年，越南先后兩次公布直線基線，宣稱其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架從其直線算起向外延伸200海里，該區(qū)域進(jìn)入中國傳統(tǒng)海疆線內(nèi)達(dá)100多萬平方公里；在劃界的同時，越南一直加緊在南沙海域進(jìn)行石油資源的勘探開采活動，越南將占據(jù)的南沙海域劃定為180多個區(qū)塊，并以此在國際范圍內(nèi)招標(biāo)。通過立法維護(hù)其既得利益則成為越南重要的侵權(quán)工具。

第三，越南企圖在通過立法對所占島礁進(jìn)行有效控制。國際法中的有效控制規(guī)則以管理行為強弱作為判斷有爭議領(lǐng)土歸屬主要依據(jù)，其構(gòu)成要素主要包括：主觀要素——作為主權(quán)者而行為的意圖，客觀要素——實施有效的管理行為。國際法院已多次適用有效控制規(guī)則判決爭議領(lǐng)土的主權(quán)歸屬，從既往判例中可以看出，國際法院認(rèn)為一國關(guān)于爭議領(lǐng)土的國內(nèi)立法行為可以視為國家實施有效的管理行為。越南出臺新海洋法意在通過立法對所占島嶼實行有效控制，以爭奪西沙和南沙群島的主權(quán)。但有效控制規(guī)則并不能適用于西沙群島和南沙群島問題，因為有效控制規(guī)則僅適用于無法確定爭議領(lǐng)土所有者的情況，而中國根據(jù)國際法中的先占取得規(guī)則，早已取得西沙群島和南沙群島的主權(quán)。從法理角度看，中國對西沙群島和南沙群島的領(lǐng)土主張完全符合國際法關(guān)于領(lǐng)土取得、時際法、歷史性權(quán)利等原則和規(guī)則。

2.邊防條例出臺背景

第一，舊的管理條例已不適應(yīng)形勢的需要。海南省人大常委會于1999年制定的《海南省沿海邊防治安管理條例》，對維護(hù)沿海地區(qū)和海上安全秩序，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起到了重要作用。但該條例適用對象不夠完善，其主要對中國船舶及船員的出入境做出規(guī)定，對違反沿海邊防治安管理的外國船舶及人員缺乏規(guī)制；與后制定的上位法存在一定沖突，無法滿足根據(jù)海南的實際情況貫徹執(zhí)行《中華人民共和國治安管理處罰法》的需要；缺乏海南亟待開發(fā)的郵輪、游艇業(yè)的相關(guān)管理規(guī)定和便民服務(wù)措施的相關(guān)規(guī)定，無法順應(yīng)時代發(fā)展，難以為地方經(jīng)濟(jì)繁榮提供足夠的法律支持和制度輔助等。

第二，為了更好地維護(hù)我國在南海的領(lǐng)海主權(quán)。近年來，海南省沿海海上走私、搶劫、強買強賣、違規(guī)作業(yè)等違法活動不斷增多，也有一些外國船舶及人員頻繁非法進(jìn)入海南省管轄的領(lǐng)海，甚至出現(xiàn)從事炸魚、毒魚、無故下錨停泊尋釁滋事、聚集堵塞航道等違反邊防治安管理的行為，上述現(xiàn)象嚴(yán)重擾亂了海南省沿海邊防治安管理秩序，影響了沿海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定，從客觀需要的角度提出了修訂條例的要求。新管理條例的出臺，為更好和更有效地維護(hù)我國在南海的主權(quán)提供了法理依據(jù)。

（二）主要內(nèi)容比較

1.兩法的框架結(jié)構(gòu)之比較

越南國會2012年6月21日通過的《越南海洋法》，由總則、越南海域、越南海域內(nèi)的活動、海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)、海上巡邏監(jiān)管、違法行為處分和執(zhí)行條款共七章五十五個條款組成。海南省四屆人大常委會2012年11月27日新修訂的《海南省沿海邊防治安管理條例》，由總則、出海邊防證件管理、出海船舶和人員管理、服務(wù)和監(jiān)督、法律責(zé)任和附則共六章五十二個條款組成。

2.兩法的關(guān)鍵條款之比較

對國際社會共同關(guān)注的關(guān)鍵法條——對外國船舶及其人員的管理規(guī)定。越南新海洋法規(guī)定，外國船舶在越南領(lǐng)海內(nèi)航行時不許進(jìn)行的活動具體包括：對越南的獨立、主權(quán)、領(lǐng)土完整進(jìn)行任何武力威脅或使用武力；對其他國家的獨立、主權(quán)、領(lǐng)土完整進(jìn)行任何武力威脅或使用武力；實行違反《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的國際法律的基本原則的行為；以任何種類的武器在任何形式下進(jìn)行訓(xùn)練或演習(xí)；收集情報信息使越南的國防、安全受損害；妨害越南國防、安全的任何宣傳行為；在船上起落或接載任何飛機；在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置；違反越南海關(guān)、稅務(wù)、衛(wèi)生或出入境的法律和規(guī)章，裝卸任何商品、貨幣或接送人員；任何故意和嚴(yán)重污染海洋環(huán)境的行為，任何非法捕魚活動；進(jìn)行非法的研究、調(diào)查、勘探等活動。外國船舶要遵守有關(guān)航海安全，保護(hù)航海設(shè)備及航海保障體系、海底電纜、海洋資源、海洋環(huán)境等的越南法律規(guī)定。

邊防條例規(guī)定，外國船舶及其人員進(jìn)入海南省管轄海域，應(yīng)當(dāng)遵守我國法律、法規(guī)，不得有下列違反沿海邊防治安管理的行為：通過本省管轄領(lǐng)海海域時非法停船或者下錨，尋釁滋事；未經(jīng)查驗準(zhǔn)許擅自出境入境或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變出境入境口岸；非法登上本省管轄島礁；破壞本省管轄島礁上的海防設(shè)施或者生產(chǎn)生活設(shè)施；實施侵犯國家主權(quán)或者危害國家安全的宣傳活動；其他法律、法規(guī)規(guī)定違反沿海邊防治安管理的行為。

從上述內(nèi)容可以看出，邊防條例與越南新海洋法縱然一定程度上存在交集，但主要內(nèi)容和側(cè)重點皆有很大差異。就法條對外國船舶及其人員的管理規(guī)定而言，《邊防條例》主要對外國船舶及其人員的重大違法犯罪行為做了規(guī)定，內(nèi)容相對更為寬和、包容。

（三）法律效力和效力層級比較

邊防條例與越南新海洋法還存在以下主要區(qū)別：第一，西沙群島和南沙群島是中國領(lǐng)土，越南新海洋法將其納入越南的“主權(quán)”和“管轄”范圍，違反了《聯(lián)合國憲章》第二條“聯(lián)合國各會員國不得侵害任何其他會員國或國家之領(lǐng)土完整”的規(guī)定，違背了不采取單方行動的有關(guān)國家承諾，與我國領(lǐng)土相關(guān)條款應(yīng)無效。邊防條例在通過之初，雖曾引來美國和菲律賓的外交交涉（美國要求中方澄清細(xì)節(jié)，并表達(dá)對南海自由航行權(quán)受影響的擔(dān)憂，菲律賓外交部則指責(zé)“中方此舉令南海緊張局勢升級”），但未收到關(guān)于法條效力的異議；第二，越南新海洋法，屬于國家層面的立法，邊防條例是海南省制定的地方性法規(guī)等。

就法條整體而言，如果說越南新海洋法似攻擊性較強的矛，邊防條例更像守護(hù)國家沿海邊防安全的盾牌。兩者在同日生效，或?qū)偾珊?，如果確如部分專家所說，系中越在法權(quán)上的較量，也絕非壞事。周邊國家不斷加大主權(quán)爭奪力度，以國內(nèi)立法的方式侵犯我國領(lǐng)土主權(quán)已非第一次。2009年2月17日，菲律賓就曾通過《領(lǐng)海基線法案》，將我國黃巖島和南沙群島的部分島礁劃入菲律賓領(lǐng)土，我國采取了提出嚴(yán)正抗議等措施。

二、新形勢下解決中越海洋爭端的對策建議

（一）加強針對性研究且充分運用其成果

維護(hù)海洋權(quán)益，理論研究應(yīng)先行。理論研究的側(cè)重點至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是史料研究。通過收集相關(guān)史料，印證西沙群島和南沙群島是我國領(lǐng)土，為我國充分運用國際法中的先占規(guī)則提供證據(jù)支持；二是法律研究。首先，如許多沿海國家早已做到的，加強對《聯(lián)合國海洋法》的研究，找出對我國有利的理解和解釋，其次，加強對沿海國家國內(nèi)法（尤其是中越兩國法律法規(guī)）的研究，不斷完善我國海洋立法、執(zhí)法和司法；三是對越大政方針研究；四是機制和體制研究。我國現(xiàn)行海洋管理機制和體制研究還比較薄弱，現(xiàn)實中有關(guān)機制和體制也存在許多問題，欲事半功倍、增加效能，必須加強相關(guān)研究；五是他國先進(jìn)做法研究。

（二）重視宣傳且注意輿論導(dǎo)向

輿論宣傳是海洋維權(quán)必不可少的一項重要工作。它的任務(wù)包括：一是要向國際社會公布我國的海洋戰(zhàn)略和海洋政策，宣傳我國制定并實施的海洋法律法規(guī)，表明我國在維護(hù)海洋權(quán)益領(lǐng)域的立場和態(tài)度；二是要向國際社會對我國海洋維權(quán)領(lǐng)域不理解或存疑的地方進(jìn)行說明和解釋，以解除不必要的誤會和矛盾；三是對某些居心叵測的人對我國海洋維權(quán)的惡毒攻擊和故意歪曲事實予以有力的反擊；四是通過輿論宣傳正確引導(dǎo)國民統(tǒng)一認(rèn)識，齊心協(xié)力，提高海洋維權(quán)意識和認(rèn)知水平。

在加大宣傳力度的同時，也要做到善于宣傳，要注意輿論導(dǎo)向。此外，宣傳應(yīng)建立在充分拓展宣傳渠道和暢通宣傳渠道的基礎(chǔ)之上。

（三）強化有效控制且不斷擠壓外國所占地盤

越南企圖運用國際法中的有效控制規(guī)則博弈我國主張的先占取得規(guī)則，而且國際法院在某些情況下會根據(jù)有效控制規(guī)則，來解決國家對爭議領(lǐng)土的主權(quán)歸屬問題。鑒于此，我國也必須不斷強化對西沙群島和南沙群島及周邊我屬海域的有效控制。國際法院認(rèn)為，可以證明國家有效控制的主權(quán)活動體現(xiàn)為：對有關(guān)領(lǐng)土的立法和行政控制行為；在有關(guān)領(lǐng)土上適用和執(zhí)行刑事法律和民事法律的行為；對有關(guān)領(lǐng)土移民的管理；對捕魚行為的管理；海軍巡邏；石油開采行為；建造公共建設(shè)工程的行為等。

我國已經(jīng)采取很多較好的措施，例如，針對越南公然通過海洋法，同日，我國宣布設(shè)立三沙市為海南省第三個地級市，下轄西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域；《海南省沿海邊防治安管理條例》第六條和第七條明確規(guī)定，公安邊防機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強三沙市公安邊防派出所的建設(shè)，依法實行全線邊防管理。公安邊防機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強三沙市所屬島礁及其海域的治安巡邏，維護(hù)邊防治安秩序；協(xié)同配合南海海上聯(lián)合執(zhí)法，維護(hù)國家主權(quán)，保護(hù)南海資源。公安邊防機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向在三沙市所屬島礁及其海域作業(yè)的人員通報治安動態(tài)，加強安全防范；中國海監(jiān)依法加大了南海我管轄海域的維權(quán)執(zhí)法力度，中國海監(jiān)第十支隊、三沙海監(jiān)支隊和三沙海洋環(huán)境監(jiān)測中心站相應(yīng)建立等。未來我國只需繼續(xù)針對性地采取措施強化對我國傳統(tǒng)“九段線”內(nèi)領(lǐng)海主權(quán)的有效控制且及時、全面地保留和公開證據(jù)即可。

（四）適時使用外交手段且注意并用經(jīng)濟(jì)措施

外交手段曾在解決中越海洋爭議過程中起到非常大的作用。例如，越南制定海洋法的構(gòu)想醞釀已久。2009年形成草案后，越南政府和國會常委會多次提出修改意見并試圖強行通過該法案，在我外交工作的努力下，越南長期未能如愿。2012年9月20日，習(xí)近平在會見越南總理阮晉勇時明確指出，南海問題不是中越關(guān)系的全部，但處理不當(dāng)會影響兩國關(guān)系全局。兩國領(lǐng)導(dǎo)人在南海問題上達(dá)成過許多重要共識，雙方應(yīng)認(rèn)真落實。這對順利推進(jìn)兩國各領(lǐng)域務(wù)實合作也至關(guān)重要。阮晉勇當(dāng)即表示，越中山水相連，傳統(tǒng)友誼深厚。越南黨和政府永遠(yuǎn)銘記和感謝中方長期以來向越方提供的大量真誠寶貴的援助。對華合作是越南外交的頭等優(yōu)先方向。越方愿竭盡全力，精心培育和維護(hù)越中友好關(guān)系。越中在南海問題上存在不同觀點，雙方應(yīng)認(rèn)真落實兩國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的共識，從戰(zhàn)略高度，本著同志加兄弟的精神，通過談判協(xié)商，妥善解決彼此的分歧，不使其影響兩國關(guān)系大局。

經(jīng)濟(jì)貿(mào)易手段無法成為安全問題的主要解決途徑，但是其可以成為一項重要的輔助措施。積極運用經(jīng)濟(jì)措施，不斷維護(hù)和健全地區(qū)合作共贏機制，不失為解決國家領(lǐng)土爭議的良策。必要時，采用“與之以罰”的經(jīng)濟(jì)措施可能更為有效。

（五）重視法律維權(quán)且注意規(guī)避程序陷阱

我國與海洋相關(guān)的法律和行政法規(guī)有很多，例如《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《中華人民共和國涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》、《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》和《中華人民共和國國際海運條例》等，相關(guān)的部門規(guī)章和地方性法規(guī)也不少。充分利用現(xiàn)有法律加強執(zhí)法，找出相關(guān)法律法規(guī)中有沖突和不完善之處，加以理順和補足，是當(dāng)前海洋法律維權(quán)的重點。

在實體法方面要“積極”，在程序方面不妨“消極”。我國曾在2006年根據(jù)《聯(lián)合國海洋公約》第298條的規(guī)定，明確有關(guān)中國領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界的爭議和基于歷史的主權(quán)訴求不受公約爭端解決機制的管轄。從“近期菲律賓向國際法庭申請通過仲裁解決南海問題”可以看出，我國此舉非常有先見之明。任何一個對爭議領(lǐng)土擁有合法主權(quán)的國家，都不會在無法確定“必然”獲得有利的實質(zhì)性判決的情況下，申請國際仲裁。菲律賓此舉輕則可以評價為不負(fù)責(zé)任，重則有渾水摸魚之嫌。為了避免陷入他國挖好的程序陷阱，關(guān)于程序法的研究應(yīng)該保持“積極”。

（六）加快南海油氣資源開發(fā)力度且制止越南等國對我海域資源的掠奪式開發(fā)

越南是占領(lǐng)我國島礁最多的國家，也是對我國海上資源掠奪最厲害的國家。單是石油一項就舉足輕重，從2008年起，石油生產(chǎn)已經(jīng)占到越南GDP的30%多，而石油生產(chǎn)主要來自南海。事實上，南海石油產(chǎn)業(yè)是越南第一大國民經(jīng)濟(jì)支柱。我國有必要通過執(zhí)法等多種手段，利用和創(chuàng)造機會逐步收復(fù)被越侵占的島礁，但當(dāng)務(wù)之急是阻止越南對我國資源的掠奪式開發(fā)。

與此同時，我國應(yīng)加大對南海資源的開發(fā)力度。開發(fā)南海油氣，可以為海南和珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就近提供能源，徹底改變其長期依賴西北煤電的格局，不僅節(jié)省成本，也減輕內(nèi)地緊張的運輸壓力。同時也可以加速南海其他資源的開發(fā)，如漁業(yè)捕撈、加工，旅游觀光等。海南宜以油氣開發(fā)為龍頭，在南海建立起大型的綜合基地，利用南海國際航道的戰(zhàn)略地位，為本國和世界商船提供綜合服務(wù)。

南海大型綜合基地的建立，則可成為我國世界遠(yuǎn)洋基地的起點。一個由海洋漁業(yè)、海洋生化業(yè)、海洋油氣業(yè)、運輸業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等構(gòu)成的，規(guī)模大、科技含量和產(chǎn)品附加值高的海洋產(chǎn)業(yè)鏈一旦形成，事實上將為海南和國家形成一個巨大的新經(jīng)濟(jì)增長點。

（七）增強軍備實力但不主動付諸武力

我國的行政部門或軍事部隊有權(quán)為我國公民及組織護(hù)漁、護(hù)航和為合法的南海資源的勘探和開發(fā)等行為提供保護(hù)，有權(quán)保護(hù)我國公民免受“任何國家的非法驅(qū)逐、逮捕、綁架、搶奪、傷害、殺害等行為”和“實施撞船、用高壓水槍噴射等其他可能對我國公民人身民主權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利造成威脅和傷害的行為”傷害，但不宜主動付諸武力解決爭議。

（八）用好談判機制，有效管控分歧，促進(jìn)共同開發(fā)

用好相關(guān)談判和對話機制，有效管控和妥善處理南海分歧，加強海上合作，努力把分歧轉(zhuǎn)化為開展合作的機遇，這是符合兩國人民的根本和長遠(yuǎn)利益的。具體做法如，敦促越南遵守《南海各方行為宣言》；中越在開發(fā)海洋資源、防止破壞性開發(fā)海洋資源和積極開發(fā)可燃冰、潮汐、溫差、海流等新的海洋能源等諸多方面可以加強合作；主動承擔(dān)救助海洋事故、沉船打撈和氣象預(yù)報等國際責(zé)任。

[1]孔志國.中國爭議海域背后：一個《公約》引發(fā)的中國海權(quán)危機[EB/OL].[2013-05-26].http：//finance.ifeng.com/roll /20110124/3278817.shtm l.

[2]鞏建華.中國南海海洋政治戰(zhàn)略研究—論南海爭端中的中國作為[EB/OL].[2013-05-26].http：//www.qstheory.cn/ zz/yjzy/201205/t20120523_159392.htm.

[3][越]阮洪韜.越南海洋法：新形勢下落實海洋戰(zhàn)略的重要工具[J].楊橋光，譯.南洋問題研究，2012，（1）.

[4]時永明.南海問題與中越關(guān)系[J].和平與發(fā)展，2011，（6）.

[5]黃瑤，凌嘉銘.從國際司法裁決看有效控制規(guī)則的適用——兼論南沙群島主權(quán)歸屬[J].中山大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011，（4）.

[責(zé)任編輯：楊彧]

D908；D815.3

A

1673-8616（2013）05-0066-05

2013-06-27

沈世順，中國國際問題研究基金會亞太研究中心研究員、?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院東盟研究所所長、教授（海南?？冢?70203）；陸煜穎，?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院東盟研究所研究員、?？诮?jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院副教授（海南?？冢?70203）。