美洲三國城市建設拾零與聯(lián)想

吳立群

（杭州市七格污水處理廠工程建設指揮部，浙江杭州 310006）

0 前言

隨著杭州城市化進程加快，如何進一步解決好城市水處理特別是污水處理、污泥處置，推進生態(tài)型城市建設，共建共享“東方品質之城”，是擺在城建工作者面前的一項重要課題。在浙江省重點建設項目——杭州市七格污水處理廠三期基本完成之際，應邀赴美國、巴西、秘魯三國與有關城市政府部門、行業(yè)協(xié)會，就城市水處理、污泥處置，以及城建城管等方面進行了友好交流和實地考察，收獲匪淺。

1 美洲三國城市水處理和工程建設各有千秋

美國和巴西分別是北美和南美的兩個大國，水資源相對豐富，秘魯則是水資源缺乏的國家。在水處理工程建設管理上，美國起步早，管理系統(tǒng)較為先進；巴西正處于工業(yè)化進程中，不少情況與我國比較相似；而秘魯在水資源利用上有其特殊性，但仍有可借鑒之處。

1.1 城市污水污泥處置——依法治理，確保公共污水處理系統(tǒng)正常運轉

美國是當今世界市場經(jīng)濟機制運作最發(fā)達、城市化水平最高的國家。但在環(huán)境保護上，美國不是靠市場本身，而是靠國家法規(guī)、政府政策和技術標準。美國的環(huán)境保護管理由環(huán)境法規(guī)、技術政策及環(huán)境標準三部分組成，城市污水處理也是基于此框架下依法治理。

在環(huán)境管理法規(guī)方面，美國早在20世紀中葉就先后出臺《國家環(huán)境質量法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《安全飲用水法》、《噪聲控制法》、《資源保護回收法案》等一系列環(huán)境保護法規(guī)。其中，1970年頒布實施的《國家環(huán)境質量法》，主要從維護生態(tài)環(huán)境平衡的角度，對包括水生態(tài)環(huán)境在內(nèi)的環(huán)境質量保護，作出了具體規(guī)定。這些規(guī)定，促使許多城市將提高污水處理率作為一項重要任務來實施。1972年美國國會頒布了全國第一個比較全面的《清潔水法》(the C leanW aterAaterAct-CWA)，這是為防范污水排放干擾公共污水處理系統(tǒng)的正常運轉，而制定的關于城鎮(zhèn)污水處理的一項專門法律。該法明確提出了將全國自然水體的水質，維持在能夠養(yǎng)殖魚類和進行游泳活動的安全水平的要求，規(guī)定了所有排水必須遵守的基本準則，包括污水處理達標后的排放時間、排放量、排放方式等。還規(guī)定了推動城鎮(zhèn)污水處理設施建設和普及的措施，向公共污水處理系統(tǒng)引入不能處理或干擾其正常運行的污染物制定預處理標準，要求城鎮(zhèn)污水處理廠的排水水質都必須達到二級處理標準（包括除磷脫氮）。同時，該法指出：任何違反預處理標準的污染源操作行為屬于違法行為。1987年出于消除公眾對水污染日益蔓延的嚴重憂慮，美國國會又通過了對非點源污染控制的《清潔水法》（修正案)。1991年美參議院又提出了關于水污染防治和控制的《清潔水法》復議案。至此，《清潔水法》成為美國完整的城鎮(zhèn)污水處理的法律，又為聯(lián)邦政府制定城鎮(zhèn)污水預處理技術標準、公共污水處理系統(tǒng)實施標準提供法律支撐。

隨后出臺的《預處理條例》確立了聯(lián)邦政府、州政府和工業(yè)（生產(chǎn)）企業(yè)、公眾在預處理方面的責任，規(guī)定符合要求的公共污水處理系統(tǒng)必須制定預處理計劃，待該預處理計劃獲得批準（即排污許可證制度）后，受控的工業(yè)（生產(chǎn)）企業(yè)才被賦予排放的權利。作為預處理法規(guī)的重要組成部分，《行業(yè)預處理標準》由美國環(huán)保局（USEPA）制定，適用于行業(yè)工業(yè)用戶（共32個行業(yè)），其目的是基于處理技術上，對可能導致干擾的非常規(guī)污染物和有毒有害污染物的排放進行限制；《地方預處理標準》則由公共污水處理系統(tǒng)或被授權的州政府制定，根據(jù)制定限值的方法適用于所有工業(yè)用戶或重點工業(yè)用戶。

在污水處理技術標準和管理措施方面，如為了減少城市地區(qū)的非點源污染,美國環(huán)保局于2005年出版了城市地區(qū)控制非點源污染的國家管理措施,提供給各州、地方、部落和公眾,用于指導從城市活動中減少非點源污染的管理。又如，為滿足遠離市政集中處理設施地區(qū)對污水管理的需求，2000年美國環(huán)保局發(fā)布了分散式污水處理系統(tǒng)管理指南,介紹了相關的管理工具,并且提供了很多管理指導方針,具體提出了逐步增強的管理模式。由于美國聯(lián)邦政府允許州和地方政府保留相應的立法和執(zhí)法權，故城鎮(zhèn)污水排放標準一般是由美國環(huán)保局制定出既靈活又可行的管理指導性原則，再由各州EPA制定出有地方特色的管理辦法和標準。以處理后污水出水糞大腸菌群控制指標為例。美國大部分州對經(jīng)過二級生化處理后的污水出水消毒指標為糞大腸菌群不超過 200個/100 mL。而我國的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB l8918-2002）規(guī)定，二級標準和一級B類標準的污水處理廠糞大腸菌群最高允許排放濃度不超過 10000個/L（即1000個／100 mL）。在廢水再生處理方面，美國大部分州采用加利福尼亞第22號條例的消毒標準，該標準對非限制性使用的回用水的消毒標準為總大腸菌群不超過2.2個/100 mL。而我國對再生水的消毒標準為總大腸菌群不超過50個/100 mL。在污泥處置方面，美國也制定了不少污泥管理政策和規(guī)范。如1989年初，對生活污水廠污泥處理和利用提出法則，規(guī)定其土地利用、填地、場地表面處理、焚燒四種處置方法。1991年12月31日起全面禁止了污泥海洋投棄。1993年，公布了聯(lián)邦法規(guī)全書卷“503污水污泥規(guī)則”。據(jù)了解，2005年美國干污泥處理量達到760萬t，2010年達到820萬t。自“503污泥規(guī)則”實施以來，污泥金屬含量處理逐年降低，污水污泥處理質量逐年改善，效果顯著。

由此可見，美國的立法治污在改善環(huán)境、保護人體健康方面無疑是嚴謹?shù)模錁藴手贫ǚ矫嬉彩菄栏竦??？傊?，許多經(jīng)驗值得我們借鑒。

1.2 城市水處理工程建設——政府主導統(tǒng)籌安排，利用市場化機制運行管理

巴西的里約州、秘魯?shù)睦R市的自來水工程、污水處理工程（包括管網(wǎng)）均由州、市政府統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一組織建設，建成后由政府控股的專業(yè)公司負責運行，州、市下屬的市（相當于縣）、區(qū)均不負責自來水工程、污水處理工程（包括管網(wǎng)）的建設、運行。這樣有利于工程統(tǒng)籌安排，節(jié)約建設資金，統(tǒng)一處理標準，提高運行管理水平；有利于協(xié)調(diào)區(qū)域之間的關系，平衡市與區(qū)、區(qū)與區(qū)之間的利益。

在巴西里約看到，為迎接2014年世界杯足球賽及2016年奧運會，該州對92個市的水處理設施進行大規(guī)模的擴容和提標改造，使污水處理率達到96%。這些工作均由聯(lián)邦政府投資、州政府控制的CEDAE公司來完成。

而在秘魯利馬，這個有八百多萬人口、占全國人口30%還多的城市，是個極度干旱、缺水的城市，年降水量只有9 mm。為了解決城市飲水問題，政府建設了大量的水處理設施，從300 km外海拔4000 m高的雪山引水，2006年—2010年新建大型主干管16 km，使100萬人受益?，F(xiàn)有兩個自來水廠供水量約為172.8萬t/d，服務面積約為4萬hm2，服務人口占利馬總人口的92%。污水處理率在利馬只有15%，處于低水平的階段，這當然和利馬位于海邊有關。但現(xiàn)在利馬市政府已意識到污水處理的重要性，正在利馬的南部和北部興建兩個污水處理廠。這些水處理工程的建設，以及利馬自來水廠、污水廠的運行、管理均由政府控制的SEDAPAL公司負責。

1.3 城市建設管理——處處體現(xiàn)實用、夠用、安全為主

俗語說：“外行看熱鬧，內(nèi)行看門道”。穿梭在美洲三國中心城市，那些繁華都市的熱鬧情形沒有引起人們的興趣，倒是映入眼簾的工程建設管理一個個不同點引人注目，耐人尋味。

所到的這些城市，雖說城市化率比較高，城市藍天白云，高樓林立，綠茵蔥蔥，市區(qū)川流不息的車輛和熙熙攘攘的人群交織在一起，一派國際化大都市的景象。然而，這些城市交通擁堵問題也越來越突出。他們主要是通過建設城市快速路、快速公交來緩解城市交通擁堵。這一思路與我國的作法基本吻合。如利馬去年底剛完成了一條橫貫市區(qū)、連接新、老城區(qū)的城市快速路，城市快速路全線采用下沉式，與周邊道路沒有交叉，快速公交設有快速公交專用道，與其它行車道隔離開，快速公交站與人行天橋銜接，使乘客上下快速公交十分方便。經(jīng)過一段時間的試運行，效果十分明顯。

建設工地在這些城市也隨處可見。從指路牌、道路側石、各種護欄、工地圍檔，可以發(fā)現(xiàn)他們處處體現(xiàn)以實用、夠用、安全為主的思想，不追求奢華。在紐約，看到街頭有木質電桿，在華盛頓白宮前，看到正在使用簡易的木質圍欄。工地圍檔多為鐵制柵欄，十分實用、簡潔，可多次重復使用。在利馬，正在建設的大型高架快速路工程，工地封閉式圍護整整齊齊，沒有口號、沒有標語，工程管理人員對施工安全十分重視，現(xiàn)場作業(yè)人員勞動保護和安全文明意識較強，統(tǒng)一著裝并頭戴安全帽，腰系安全繩，部分工種的操作人員還配備防護鏡。

2 美洲三國水處理工程建設管理啟示

“他山之石，可以攻玉”。美州三國之行盡管時間短暫，但所見所思，對在我國強化水處理工程建設管理，推進生態(tài)型城市建設有許多的啟示。

2.1 必須更加重視法制管理

美國水處理的經(jīng)驗，主要還是政府依法管理。一方面，不斷地強化法制作用；另一方面，則不斷地弱化行政及職能部門在權責上的利益之爭。杭州市近年來先后出臺《杭州市市政設施管理條例》、《杭州市城市排水管理辦法》及《杭州市城市地下管線建設管理條例》等，對加強杭州市水處理建設管理發(fā)揮了不可替代的作用。然而，從多年的實踐看，有些《條例》與《辦法》之間內(nèi)容有交叉沖突，有些條文已不太適應新的形勢發(fā)展，水處理工程建設“重廠輕網(wǎng)、重水輕泥、重量輕質”的問題還是存在的。因此，從杭州市水處理建設管理的實際出發(fā)，研究制定新的水處理建設管理條例等管理法規(guī)，如城市排水管理條例、城市污水系統(tǒng)建設管理辦法等顯得更加重要和迫切。要把政府對水處理的建設管理更多地引入到依法有序管理上，在健全法規(guī)體系的基礎上逐步強化市一級的統(tǒng)籌建設管理職能，有效地提高對水處理建設管理的權威性，以及管理效率。

2.2 必須更加重視污水防治

在大氣污染、噪聲污染及水污染中，水污染對人類生存環(huán)境的破壞是最嚴重的。因此，防治工作必須走在水處理工程建設的前列。美國、巴西也是在眾多的水污染事件中汲取教訓，不斷重視和加強水污染的防治力度，以確保飲用水和公共用水的安全。美國對水污染的防治，一是制定法律導則規(guī)范；二是實行兩級污水處理，即首先按照“誰污染、誰治理”的原則，規(guī)定排污企業(yè)的污水排放必須達到政府規(guī)定的治理標準，然后再由政府公共事業(yè)單位對經(jīng)過企業(yè)處理的污水進行二次凈化，最后達到公共用水標準。這種兩級治理的方法是較為先進和可借鑒的，尤其是控制污水排放企業(yè)確實達到規(guī)定排放標準這一條，很值得我國學習。要高度重視水源污染防范問題。如果在污水源的控制措施上不到位，不但污染后果嚴重，而且會給社會公共污水處理企業(yè)帶來無法承擔的負擔。飲水安全直接體現(xiàn)以人為本的思想，也關系最廣大人民群眾的根本利益。這幾年，杭州市政府花大力氣基本解決了居民的飲水問題，但與此同時，仍然要把群眾的飲水安全放在更加突出的位置，從行政、技術、工程，以至法律上來保證飲用水源的安全。比如地表水源如何預防污水排入，地下水源如何預防和杜絕人為破壞，以及飲用水源污染的應急處置等。這些工作，在我國雖然在不同程度地進行著，但遠不如美國那樣重視和抓得具體。

2.3 必須更加重視對外交流與合作

人們知道，水資源是人類共同的資源，管好、用好水資源也是人類共同的責任。水處理工程建設管理得好，就是對水資源管理好的重要貢獻。在水處理工程建設管理上，世界上不少國家早已開展了各種形式的技術合作。尤其一些發(fā)達國家的水處理工程建設管理經(jīng)驗，如美國的“生態(tài)系統(tǒng)方法”，以及巴西的污水預防與治理經(jīng)驗，很值得大家學習借鑒，避其不成功的教訓。對于污泥的處置，應該借鑒美國模式，按照市場經(jīng)濟規(guī)律將污泥集中、規(guī)模化處置，即城市污水處理廠穩(wěn)定化處理后的污泥，由污水處理廠出資，國家資助，交專業(yè)污泥處置公司承包產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，由專業(yè)化公司加工處置，以降低處理成本、提高處理水平、減少對環(huán)境的影響。