奧巴馬政府的對緬政策與美緬關系的改善

劉德會

(內江師范學院 四川內江641112)

從1988年9月緬甸軍政府上臺到2009年1月奧巴馬執(zhí)政前，美國一直以緬甸存在民主、人權、毒品等問題為由，對緬甸實行嚴厲的孤立、制裁政策，致使美緬關系長期處于緊張狀態(tài)。奧巴馬執(zhí)政后，美國打著“變革”的旗號，在“巧實力”外交理念指導下，對緬態(tài)度發(fā)生180度大轉彎，并實行務實接觸政策，使美緬關系出現了久違的緩和。本文將在近幾年學界研究的基礎上，根據奧巴馬政府3年多來對緬政策的實踐，分析美緬關系的改善及其未來發(fā)展。

一 奧巴馬政府的對緬政策

奧巴馬上臺后，隨著國際國內形勢的變化，美國戰(zhàn)略重心東移，并高調提出“重返東南亞”戰(zhàn)略。在這一大背景下，考慮到美國之前的對緬政策的失敗、東盟作用、中國在東盟日益增長的影響力及緬甸領導層有意與美接觸等因素［1］，奧巴馬政府在對美國過去對緬政策進行了7個月的認真評估后，提出新的對緬政策，即務實接觸政策。所謂務實接觸政策，就是用合作和建設性方式發(fā)展與緬甸關系的政策。具體講，就是用一定程度的對話平衡制裁政策，以行動換行動，對緬甸政府施加影響，促使其支持人權，釋放昂山素季和其他政治犯，推進民主改革等，從而使緬甸向美國希望的方向轉變，最終實現美國在緬甸的戰(zhàn)略利益。這一政策實質上是“大棒加胡蘿卜”政策，以“制裁”這一大棒為后盾，以“與緬官方接觸、開展直接對話”這一“胡蘿卜”先行的手段來實現美國的目標。因此，該政策的目標與之前的孤立、制裁政策仍然一樣，都試圖在緬甸建立美式民主政治。美國助理國務卿坎貝爾在2009年11月訪緬后發(fā)表的談話中講到，“我們對緬甸戰(zhàn)略目標依然不變:我們希望看到一個與其人民和鄰邦和平相處，更加繁榮、民主的緬甸”，只是實現目標的手段變了而已［2］?？梢哉f，務實接觸政策是奧巴馬在美國全球戰(zhàn)略大調整的背景下運用“巧實力”外交的一個典型，它充分體現了奧巴馬大選時所強調的“變革”。與其前任相比，奧巴馬政府的對緬政策有以下新變化:

第一，對緬政策從單純的外交孤立、經濟制裁轉為經濟制裁與接觸并舉。冷戰(zhàn)后，隨著國際政治經濟結構的變化，經濟制裁備受美國青睞，并逐漸成為美國外交政策的核心。所謂經濟制裁，是一種強制性外交政策，是有意識地采取某種政策來限制或剝奪某一國家的利益，以迫使該國改變其某一對外政策或行為，以達到某種目的［3］。自1988年緬甸軍方掌權后，美國為實現在緬甸建立美式民主的目標，一直對緬甸實施經濟制裁，特別是當美國認為這一目標在實現過程中受阻時，經濟制裁基本上就是美國的對緬政策，尤其是在小布什執(zhí)政時期。小布什執(zhí)政時，美國先后在2003年、2007年、2008年三次加大對緬甸的制裁力度，還在2005年將緬甸劃為“暴政前哨國”。然而，制裁和孤立不但沒取得成效，反使緬軍方統(tǒng)治更加牢固，并與中國、俄羅斯、朝鮮等地區(qū)國家越走越近。對此，坎貝爾曾說，制裁對緬甸軍政府來說，僅是“適度的不方便”，卻增強了緬甸軍方解決外部壓力的能力，也更堅定了他們主導緬甸未來的決心;同時，制裁政策反而使以美國為首的西方國家遠離緬甸，放棄了對緬甸的影響力，也無法介入緬甸國內事務［4］。因此，奧巴馬在2009年就職演講時提出要向之前被稱作“暴政前哨”的國家打開接觸大門［5］，后來希拉里在東亞之行時又多次公開表達美國愿與緬甸接觸，改善兩國關系?？藏悹栐?009年11月初訪緬后又說，務實接觸是促進實現一個“統(tǒng)一、和平、繁榮和民主”緬甸的最好方式［6］。自參議院外交委員會亞太小組主席韋布2009年8月訪緬后，美緬官方接觸逐漸開展，美國除了直接與緬甸軍政府接觸外，還與反對派領導人昂山素季、少數民族領袖及其他政黨領導人、普通民眾等緬甸社會各階層接觸，從各方面加強對緬甸的了解和影響。就目前看，盡管其并未使美緬關系出現根本性轉變，但確實增強了美國對緬甸政策的有效性，打破了兩國關系的僵局，為雙方關系的改善帶來良好開端;也使美國進一步了解并介入緬甸民主改革進程，并在美緬關系變化上更占主動［7］。

第二，從奉行單邊主義到多邊主義，注重中、印、東盟等在緬甸問題上的作用。在國際關系中，單邊主義即指一國側重單獨憑借自己強大的經濟政治軍事實力按照自己的原則而不受他國和國際機構影響、不建立和依靠聯(lián)盟處理國際事務;而多邊主義則指一國更注重通過與大多數國家和國際組織合作來解決問題［8］。小布什執(zhí)政期間，憑借美國強大的國力，奉行單邊主義，為使緬甸就范，一味地加大對緬甸的制裁和孤立，卻未實現對緬甸政策的目標。2008年金融危機后美國實力的削弱、小布什政府對緬政策成效的不彰及美國全球戰(zhàn)略重心的東移，使奧巴馬政府認識到“讓一國或一些人凌駕于他人之上”的國際秩序已不可能再成功，若再對緬甸強硬，將造成美國無法挽回的損失，從而影響美國在緬甸的戰(zhàn)略利益和重返東南亞戰(zhàn)略的實施。奧巴馬上臺后，一改小布什我行我素的行事風格，主張通過合作的方式、外交的手段解決緬甸問題。緬甸連接三亞，與東亞的的中國，南亞的印度、孟加拉國和東南亞的泰國、老撾相接壤，具有重要的戰(zhàn)略地位;同時具有豐富的自然資源，在東南亞甚至亞太地區(qū)有著重要的地緣政治經濟地位;中國、印度等大國和東盟都是在緬利益攸關方。因此，在處理緬甸問題時，美國也非常注重各利益攸關方的態(tài)度，希望得到中國、東盟及印度的支持和配合。然而，奧巴馬政府從其前任的單邊主義政策轉為多邊主義政策并非是為了地區(qū)和平，而是為了確立美國在解決緬甸問題中的主導地位，最終達到美國的戰(zhàn)略意圖。

第三，從意識形態(tài)濃厚到淡化意識形態(tài)，強調現實性。由于緬軍方牢控政局，小布什執(zhí)政時，從意識形態(tài)出發(fā)，視緬甸軍政府為非法政府，一直不與其主要領導人進行雙邊會晤，不允許其領導人參與美國、歐盟和東盟之間的多邊會議，并呼吁聯(lián)合國和西方其他國家孤立緬甸軍政府。自2003年緬甸提出七點民主路線圖后，緬甸軍政府就著手改革，到2010年，通過制憲、新的大選，緬甸基本完成了軍人政權向民選政權的過渡。盡管新的民選政權仍是軍方占主導，但這的確是緬甸政局的一大變化。考慮到緬甸當前的政治形勢及東南亞地區(qū)形勢的變化和美國的戰(zhàn)略利益，奧巴馬政府清楚地認識到，若仍堅持不與緬甸軍方打交道，就有完全失去緬甸的可能;況且，緬甸政局目前的變化比不變好。美國國務卿希拉里·克林頓曾說，外交政策必須基于原則與現實的結合，而非僵硬的意識形態(tài);必須基于事實和證據，而非情緒或偏見［9］。同時，東南亞國家也希望美國借助緬甸國內出現的新形勢調整對緬政策。因此，在對緬甸問題上，奧巴馬政府將現實需求和原則結合起來，采取制裁和接觸并舉的方式，試圖借助緬甸改革，通過加強與緬甸政府的直接對話，對其產生潛移默化的影響，從而推進緬甸政治發(fā)展進程，實現自己的戰(zhàn)略目標。

上述新變化明顯體現出奧巴馬政府對緬甸政策與其前任的不同，但只是表層和策略性的，純屬行為方式的變化，因為戰(zhàn)略目標仍未變。盡管如此，但這一政策的踐行，著實使美緬關系出現了令世人驚訝的改變，有利于美國影響力在緬甸的提升。

二 美緬關系的改善

美國對緬甸的務實接觸政策一直得到緬甸政府的積極回應，3年來，在不斷的接觸、對話和互動中，美緬關系得到了很大改善，出現了過去20多年來未有的良好發(fā)展態(tài)勢，表現為四個階段:

第一階段:2009年初—2009年7月，兩國互釋和解信號，嘗試接觸，尚在觀望。早在2008年11月，奧巴馬當選美國總統(tǒng)后，緬軍政府最高領導人丹瑞就給他發(fā)去賀電，希望他能改變美國對緬甸的強硬態(tài)度并取消制裁。奧巴馬政府一上臺后，就不斷向緬甸發(fā)出和解善意。2009年初，奧巴馬在就職演說中講到，“對那些通過腐敗、欺騙、壓制異議保住權力的人，只要你們愿意松開你們的拳頭，我們就會伸出一只手。”［10］2月，希拉里在訪問日本、印尼時公開表示，美國對緬甸的制裁不起作用，美國正在評估對緬政策，有可能采取更靈活的方式;2月底，美國駐東盟大使考特·馬歇爾出席東盟峰會也表示，美國正在考慮更為有效的對緬政策;3月24日，美國國務院亞太司負責東南亞大陸國家事務的處長斯蒂芬·布萊克訪緬，與緬甸外長吳年溫等官員會見。盡管布萊克的級別不高，但外媒大多認為，從他此行可看出奧巴馬很可能重新審視對緬政策。美國向緬甸發(fā)出和解信號的同時，加大了對緬甸的人道主義援助力度，并通過聯(lián)合國、東盟等組織加強與緬甸的接觸。作為對美國釋放和解信號的回應，緬甸從2月底大赦6000余名犯人。然而，正當雙方互釋和解信號時，5月，耶托事件的發(fā)生使美國懷疑緬甸政府的接觸誠意，并將本已在7月28日到期的嚴厲制裁緬甸的法案又延長3年。在接下來的3個月，緬甸因耶托事件引起的對昂山素季的審判成為美國關注緬甸形勢的唯一焦點，雙方良好的互釋和解信號氛圍暫時被打破，美國轉而觀望。

第二階段:2009年8月—2010年10月，美緬兩國繼續(xù)互釋和解信號，謹慎開展高層對話，互探接觸誠意。耶托事件雖使美緬互釋和解信號的良好氛圍一時被打破，卻使奧巴馬政府深刻認識到，只有介入緬甸事務，才能提高美國在緬甸的戰(zhàn)略利益［11］。于是，奧巴馬政府繼續(xù)向緬甸釋放和解信號，主動與緬甸直接接觸，并逐步放松對緬軍政府的政治制裁。2009年8月中旬，韋布訪緬給雙方帶來轉機。因為韋布訪緬期間，受到丹瑞接見，還被允許與昂山素季見面，并救走了耶托。韋布成為最近10年來首次訪緬并會晤緬政府領導人級別最高的美國政要。8月底，果敢事件發(fā)生，美國并未像以前一樣，嚴厲譴責緬甸政府，只是在8月31日發(fā)表了一個聲明，指出該事件將影響到地區(qū)安全與緬甸國內和解進程。為向美國證實正在改善人權狀況，9月17日，緬軍政府再次大赦7000多名犯人。美國隨即放寬對緬高層的政治制裁:18日，允許緬甸外長赴華盛頓;26日，又允許緬甸總理到紐約出席聯(lián)合國大會。28日，坎貝爾公布對緬甸政策評估結果，指出美國對緬甸政策基本目標仍是:支持一個統(tǒng)一、和平、繁榮和民主及尊重公民權利的緬甸;鑒于緬甸已表現出與美國接觸的興趣，美國打算與之開展持續(xù)性互動，以改善雙方關系，這標志著奧巴馬政府對緬政策基本成型。29日，坎貝爾在紐約會見緬甸科技部長及緬甸常駐聯(lián)合國代表等高官，探討改善兩國關系，成為美緬官員10多年來舉行的最高級別會晤。10月初，坎貝爾宣布美國打算開始與緬軍政府展開直接對話。為迎合美國，緬甸隨即放松對昂山素季的控制，僅10月就多次允許她離開被軟禁的住所會見美、澳、歐盟等多國外交官，并在東盟系列峰會時稱，若昂山素季表現良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國家和解中發(fā)揮作用。11月初，坎貝爾率領14年來首個高級別代表團訪緬，得到緬甸官方高規(guī)格的接待。期間，他會見了緬甸總理等政要及包括民盟在內的多個政黨成員及少數民族領導人，并多次指出，奧巴馬政府希望“改善美緬關系”及改變以往美國政府對緬甸的“孤立”政策，但須以緬甸政府作出實質性和互動性努力為基礎。坎貝爾之行，使美緬雙方有了進一步的直接了解。事后，緬甸國家電視臺罕見地播放了他與吳登盛和昂山素季會晤的畫面;CNN、《華爾街日報》等美國部分媒體對緬甸的稱呼也由舊稱“Burma”，改為緬甸政府使用的“Myanmar”。這表明美緬對對方的態(tài)度確實有了變化。11月15日，奧巴馬在與東盟領導人會晤時，會見了吳登盛，成為美緬領導人43年來的首次會面。這次會晤再次確認了美國對緬政策的轉變，為雙方的進一步接觸奠定了基礎。

第三階段:2010年11月－2011年12月，美緬雙方官方高規(guī)格直接接觸加強，互動頻頻，關系回暖。2010年11月，緬甸大選如期舉行，雖是由軍人發(fā)起的緬聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨獲勝，被西方媒體稱為“換湯不換藥”，但它的舉行標志著緬甸向民主政治邁開了重要一步。為彌補大選結果給美國等西方國家?guī)淼氖C明新政府與軍政府確有不同，緬甸政府于大選后的第二天就無條件地釋放了昂山素季;2011年3月，緬甸新政府上臺后，更是積極開展了一系列驚人的政治改革:大赦政治犯，主動尋求與少數民族武裝組織和談，派遣聯(lián)邦部長吳昂基先后多次與昂山素季對話，修改《政黨注冊法》為民盟參政鋪平道路，允許和平集會，放松出版審查等。這些改革得到了美國的贊揚和鼓勵。8月，奧巴馬任命美國國防部亞洲與太平洋安全事務首席副助理部長德里克·米歇爾為美國駐緬甸特使及政策協(xié)調員。11月底12月初，希拉里對緬甸進行了為期3天的訪問。期間，她會見了緬甸總統(tǒng)、外長等政界要員，還與昂山素季進行了長達2個小時的單獨會談，并接觸到緬甸少數民族領袖及社會代表。吳登盛向她詳細介紹了緬甸的改革計劃;她則向緬甸明確傳達了美國關心的有關緬朝軍事合作和核問題，所有政黨參與選舉等政治改革措施，終止少數民族人權鎮(zhèn)壓，釋放政治犯，集會、結社自由和言論自由等五大事項，并稱緬甸若在這些方面取得進展，美方將采取改善關系的新措施。她同時承諾將對國際金融機構在緬甸的評估活動予以支持，作為“對正在緬甸進行的改革之鼓勵”，并向緬甸提供120萬美元支持其改革。希拉里和吳登盛的會談，使雙方對各自下一步的行動有了明確的方向。希拉里成為10多年來美國訪緬的最高級別官員，將美緬自2009年以來的接觸推向頂峰，標志著兩國關系明顯回暖，被緬甸總理吳登盛稱作是“兩國歷史的新篇章”，開啟了兩國關系正?；倪M程。

第四階段:2012年1月至今，美緬雙方繼續(xù)互動，關系逐漸升溫，雙方關系開始邁向正?；?。希拉里訪緬后，美緬開展多方直接對話，互動加強。為爭取美國解除制裁，實現雙方關系正?；挼槔^續(xù)積極推進政治改革:批準民盟注冊為合法政黨、再次大赦包括著名政治異見分子在內的600多名犯人、批準昂山素季參加4月舉行的議會補缺選舉、放寬對外國非政府組織在緬甸從事人道主義活動的限制等，這些舉措被美國視為是積極和實質性的，美國隨即做出了回應，并加大了對緬甸的鼓勵力度。1月13日，希拉里表示，美國已做好提升與緬甸外交關系的準備，將從現有代辦級恢復至大使級;隨后，美國開始了對緬甸的全面考察，先后派負責緬甸事務的特別代表和政策協(xié)調員德里克·米歇爾和華盛頓負責打擊人口販賣的特使路易斯·西德巴卡、美國負責國際安全和不擴散事務的助理國務卿馬斯·康特里曼及包括參議院少數黨領袖米奇·麥康奈爾在內的5名美國國會議員訪緬，這表明美國已將其與緬甸關系正常化提上議事日程。當然這一切得以緬方的實質性行動為前提，如康奈爾所說，“全面恢復與緬的正常外交關系是美國政府完全恰當的決定，但是，吳登盛政府需要進一步解釋緬軍方與朝鮮的關系、需要進一步解釋與自由和公正選舉相關的疑問。”［12］2月6日，美國國務院宣布了一項禁止國際金融機構對與緬合作的豁免令，放松了美國長達20余年的對緬制裁，允許國際組織等向緬甸提供援助。4月1日，緬甸議會補選成功，在45個議會議席補選中，民盟共贏得43個各級議會議席，民盟主席昂山素季當選聯(lián)邦議會人民院議員，這一結果大受美國歡迎，被美國看作是緬甸民主改革“具有歷史性的重要一步”。作為對緬甸議會補選積極結果的回應，希拉里4日宣布美國將放松對緬甸的投資限制，允許緬甸部分官員入境美國并向緬甸派遣大使。但是，至于具體措施和時間表，美國官員仍在考慮。當然，美國考慮的是緬甸民主改革的下一步會如何走，這在希拉里的答記者問中體現出來。她說，緬甸前方道路依舊漫長，前途“尚未明朗和確定”，但“我們充分認可和支持 (緬甸)所獲進展，將繼續(xù)致力于推行政策，鼓勵這些努力”［13］。為鼓勵緬甸繼續(xù)推進改革，不走回頭路，5月17日，奧巴馬宣布正式提名美國駐緬特使及政策協(xié)調員德里克·米歇爾出任22年來美國首位駐緬甸大使，被美國媒體視為美國全面恢復與緬甸外交關系的最重要步驟。奧巴馬在一份聲明中稱，“今天 (17日)是美國和緬甸關系掀開新一章的起點”。至此，美緬關系完全正?；坪踔溉湛纱?/p>

三 美緬關系改善的前景

務實接觸政策實施3年多來，美緬關系發(fā)生了巨大變化，由原來的僵局狀態(tài)發(fā)展到現在的如此熱絡，雙方關系完全正?；欠裰溉湛纱?美國是否會取消所有對緬制裁?筆者看來這一切還受制于諸多因素。

首先，美緬改善雙方關系的最終目標不一致。美國改善與緬甸關系，旨在通過對緬甸的影響，使緬成為一個聽命于美國的民主國家，成為其實施東南亞戰(zhàn)略的重要棋子。而緬甸改善與美國的關系，其目標在于以美國為首的西方國家能取消對緬制裁，打破國際孤立，維護政權穩(wěn)定，促進社會經濟發(fā)展，實現現代化。美國改善與緬甸的關系是以緬甸政府作出釋放昂山素季和其他政治犯，舉行議會補選并給予昂山素季一定的政治地位、推進國內和解進程等實質性和互動性努力為基礎的。自2011年3月上臺后，緬甸新政府一直都在積極地將這些實質性努力付諸實踐，被美國看作是正朝著美國所希望的方向發(fā)展。與此同時，緬甸政府的目標也在逐步實現，如獲得了美國等西方國家的有限放松制裁和前所未有的寬松國際環(huán)境。但就目前看，雙方實現的只是各自階段性目標，并不能代表各自最終目標一定會實現，因為雙方最終目標有著質的不同。這將意味著美緬還會繼續(xù)博弈。

其次，美國是否會完全取消對緬甸的制裁，這不僅需要時間，而且這一做法還受多方面的牽制。第一，2012年是美國大選年，各種情緒化個案往往會被政治化，同時仍有一些美國議員對緬甸政府改革的“持久性和真誠性”持懷疑態(tài)度［14］，甚至還有部分共和黨人士和社會團體公開反對奧巴馬調整對緬政策，也就是美國國內對緬甸問題還存在爭議，這可能會影響到國會修改制裁文件的進程和美國對緬政策的走向;第二，緬甸是否會按照美國的要求繼續(xù)改革。目前雖然美國等西方國家已陸續(xù)宣布暫緩或放松或解除對緬甸的多種制裁，但若緬甸未向美國希望的方向繼續(xù)推進改革甚至逆轉的話，美國等國可能隨時恢復和延長制裁，也可能進行限制性制裁，即僅對那些破壞改革進程或踐踏人權或導致民族沖突或與朝鮮進行軍事貿易者實施制裁［15］。第三，目前美國對緬甸制裁的相關法律文件主要有5部法案和4份總統(tǒng)令，要解除制裁的話，還需要美國國會來修改這些法律文件。而國會修改這些文件要經過調查、提交報告、舉辦聽證會、兩院的提案、辯論等一系列國會立法過程，在正常情況下，完成這一過程至少需要一年以上的時間;要是出現前兩種情況，那時間就無法確定。所以，美國在短期內是很難取消所有對緬制裁的。

第三，緬甸是否會與朝鮮斷絕關系。緬甸與朝鮮于1961年建立領事級外交關系，于1975年建立大使級外交關系。在1983年10月之前，兩國交往密切。1983年10月，因韓國總統(tǒng)全斗煥一行訪緬時遭炸彈襲擊，緬甸政府認為是朝鮮特工所做，11月便宣布與朝鮮斷絕外交關系，直到2007年兩國才恢復外交關系。由于兩國是在雙方都處于比較艱難的國際環(huán)境下恢復的外交關系，因此不論兩國在軍事交往與核合作方面有無真實憑據，都受到了以美國為首的西方國家的密切關注。自2009年美緬接觸以來，奧巴馬政府就多次強調“緬朝或許存在核武方面的合作”，擔憂這將對美國安全構成威脅，并在公開和私下場合持續(xù)不斷且直接地向緬甸表達了這一憂慮，希望緬甸能消除這一顧慮。2009年7月，希拉里在參加東盟地區(qū)論壇時公開表示，美國嚴重關切緬朝之間可能存在的軍事聯(lián)系，對此所帶來的安全威脅的擔憂正在升級。2009年坎貝爾在紐約會見緬甸代表團時，在談到緬朝間可能存在軍事合作問題時，緬方作了模糊的回應:緬甸政府同意遵守安理會1718號和1874號決議，不過，緬甸政府有責任維持和保護國家權力［16］。為盡快使緬甸處理好緬朝的軍事合作問題，10月，坎貝爾表示，美國將把朝緬之間的軍事合作納入今后與緬甸政府的對話內容，同時敦促緬甸要嚴格遵守安理會決議。2011年12月希拉里訪緬期間，在與吳登盛會談時，明確提出改善美緬關系的首要課題是緬甸斷絕與朝鮮的軍事合作關系;對此，緬甸政府一直沒有實質性表現，令美國非常著急。不過，2012年5月，吳登盛在韓緬首腦會談中表示，承諾遵守聯(lián)合國安理會決議，停止向朝鮮購買常規(guī)武器。但仍無實質行動。6月27日，美國再次明確提出將緬甸與朝鮮斷絕軍事關系作為雙方關系正?；南葲Q條件。德里克·米歇爾在當天說，除非緬甸“一勞永逸地切斷”在美國看來屬于與朝鮮的全部“非法聯(lián)系”并令美國完全滿意，“我們兩國的雙邊關系才會完全正常化”。顯然，緬甸對其與朝鮮的軍事關系的處理是美緬關系完全正?；年P鍵。不過，緬甸對此沒有立即表態(tài)。

第四，緬甸是否會按美國的意圖繼續(xù)推進改革。緬甸政府推進國內改革的目標在于建設一個和平、發(fā)展、繁榮的國家。為實現這一目標，緬甸政府把政治改革作為第一步戰(zhàn)略改革，并在2012年5月11日提出，政治改革基本達到政府預期，即將進入第二步戰(zhàn)略改革，即經濟改革。緬甸政府強調經濟改革以人民為中心，以發(fā)展為目標;在進行經濟改革的同時，仍將繼續(xù)推動國家和解、和平、穩(wěn)定、法治以及公共安全等。而美國，對緬甸接下來的改革將更加關注緬甸封閉的政治體系及其如何對待少數民族和仍在押的政治犯、緬朝關系、緬甸投資環(huán)境的透明度及軍人在經濟發(fā)展中的角色等［17］，并希望緬甸在這些方面加大改革。在第一步戰(zhàn)略改革中，緬甸的改革舉措基本上達到了美國的要求。那在第二步戰(zhàn)略改革中，緬甸是否會像在第一步戰(zhàn)略改革中那樣一味地去滿足美國的要求呢?這具有很大的不確定性，猶如希拉里所說，緬甸前方道路依舊漫長，前途“尚未明朗和確定”。同時，有人認為緬甸目前進行的改革不是真正意義上的改革。民盟創(chuàng)始人之一溫丁在2012年1月初的一次會談中說到，目前在緬甸發(fā)生的“改革”是緬甸獨裁者為迷惑外國政府和中立派昂山素季而耍的一種花招。另外，根據緬甸2008年憲法，緬甸是不可能很快變成一個民主國家的，在將來發(fā)生任何“突發(fā)事件”的情況下，緬甸人現在正享受的有限的新自由，也可能通過憲法手段而非槍管被剝奪［18］。這樣一來，緬甸現在著手的改革也有可能發(fā)生逆轉。因此，緬甸今后的改革何去何從，還需時間來驗證。而這作為美緬以行動換行動的一大關鍵條件，必將對美國是否完全取消對緬制裁產生影響。

綜上所述，當前美緬關系最終能否完全正?；P鍵點取決于緬甸如何處理與朝鮮之間的軍事關系;而美國是否完全取消對緬制裁，由于受主客觀因素牽制，還有待進一步觀察。

【注 釋】

［1］劉阿明:《美國對緬政策的調整及其前景》，《現代國際關系》2010年第2期。

［2］美國助理國務卿坎貝爾訪問緬甸后發(fā)表談話，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2010/05/20100510170532eaifas0.7195355.html#axzz1mSYOpGUf，2012年1月15日。

［3］肖剛、黃國華:《冷戰(zhàn)后美國經濟外交中的單邊經濟制裁》，《國家經貿探索》2006年第3期。

［4］Andrew Selth，“Burma:Obama's pragmatic engagement”， http://www.lowyinterpreter.org/post/2009/11/18/Burma－Obamas－pragmatic－engagement.aspx，2012年2月18日。

［5］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.411．

［6］《美國助理國務卿坎貝爾訪問緬甸后發(fā)表談話》，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2010/

05/20100510170532eaifas0.7195355.html#axzz1mSYOpGUf，2012年1月15日。

［7］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.418．

［8］葉江:《單邊主義與多邊主義的相互轉換》，《美國研究》2004年第4期。

［9］《奧巴馬謀劃務實外交》，新華網，http://news.xinhuanet.com/world/2009－01/20/content_10686258.htm，2012年4月12日。

［10］IAN HOLLIDAY，“Extending a Hand in Myanmar”，POLITICS ABROAD，Dissent Spring 2011:Dissent，rev.qxd 3/1/2011，p.17．

［11］PRISCILLA CLAPP，“Prospects for Rapprochement Between the United States and Myanmar”，Contemporary Southeast Asia，Vol.32，Aio.3，2010，p.410．

［12］《美國有意全面恢復與緬甸大使級外交關系》，新華網，http://news.xinhuanet.com/world/2012－01/15/c_122587809.htm，2012年5月3日。

［13］《美國放松對緬甸制裁》，新華網，http://news.xinhuanet.com/mil/2012－04/06/c_122935356.htm，2012年5月25日。

［14］徐利平:《緬甸改革:從民主到民生》，《小康》2012年5月。

［15］“Statement by the President on the Easing of Sanctions on Burma”，July 11，2012，http://www.whitehouse.gov/the－pressoffice/2012/07/11/statement－president－easing－sanctions－burma，July 13，2012．

［16］DAVID I.STEINBERG，“The United States and Myanmar:a‘boutique issue’”，International Affairs，86:1，2010．

［17］“Statement by the President on Burma”，May 17，2012，http://www.whitehouse.gov/the－ press－office/2012/05/17/statement－president－burma，June 30，2012．

［18］Bertil Lintner，“The limits of reform in Myanmar”，Jan 18，2012，http://www.atimes.com/atimes/Southeast_A-sia/18Ae03.html，June 12，2012．