住房公積金制度的發(fā)展與完善——基于新型城鎮(zhèn)化背景下

盧海 許珂

（1、江蘇省常州市住房公積金管理中心 江蘇 常州 2130182、常州工學院 江蘇 常州 213002）

唐代大詩人杜甫有句著名的詩詞“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”?？梢?，“居者有其屋”是自古以來的人類理想之一。我國的住房制度改革歷史也正是不斷探索解決居民住房問題方式的過程，從計劃經(jīng)濟時代的福利分房，到社會主義市場經(jīng)濟條件下的住房市場化，再到目前的政府保障與市場化相結(jié)合。在這一歷史過程中產(chǎn)生了我國的住房公積金制度，并且隨著住房制度改革進程的推進，住房公積金制度也不斷完善和發(fā)展。在福利分房時代公積金制度最大的作用是發(fā)放建房貸款；住房市場化成為過去十年城鎮(zhèn)化的重要推動力，此階段公積金制度的重點是發(fā)放個人住房貸款；在目前推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，我國住房制度改革轉(zhuǎn)入政府保障與市場化相結(jié)合的發(fā)展階段，住房公積金制度也需要與時俱進，進一步的發(fā)展與完善。

一、新型城鎮(zhèn)化進程與住房市場的發(fā)展

我國目前的城鎮(zhèn)化率還比較低。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2011年我國按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率為51.3%，其中包括了規(guī)模達1.59億在城市居住半年以上，但是戶籍仍然在農(nóng)村的農(nóng)民工及隨遷人口。不包括這部分“半城鎮(zhèn)居民”，按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。

當前和今后一個時期我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要任務是促進農(nóng)民工市民化。要使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口不僅能在城鎮(zhèn)就業(yè)，而且能在城鎮(zhèn)定居，平等地享有所在城鎮(zhèn)居民享有的社會保障和公共服務成為真正意義上的城市居民。

新型城鎮(zhèn)化進程中房地產(chǎn)將繼續(xù)快速發(fā)展。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化“S”型曲線發(fā)展軌跡來看，我國目前的城鎮(zhèn)化率處于30%～70%的城鎮(zhèn)化中期階段，發(fā)展速度較快。未來城市中需要住房安置的人口基數(shù)巨大。住房供應和需求的空間依然很大。

新型城鎮(zhèn)化過程中住房市場從住房需求者類別的角度可以劃分為兩塊，一塊是城市戶籍人口的住房需求，另一塊是農(nóng)村戶籍人口市民化產(chǎn)生的住房需求。住房公積金制度在新型城鎮(zhèn)化背景下的住房市場發(fā)展過程中，將主要發(fā)揮助力保障性住房建設和提高居民住房消費能力的雙重作用。

二、住房公積金制度面臨的發(fā)展瓶頸

我國的住房公積金制度建立20多年來，制度規(guī)模不斷擴大。特別是最近10年來，在2002年《住房公積金管理條例》發(fā)布后，住房公積金管理體制、監(jiān)管體系、運行規(guī)則進一步統(tǒng)一和規(guī)范，業(yè)務發(fā)展取得了顯著的成績。首先，管理體制進一步完善。按照“三個1/3”原則成立管委會，貫徹“統(tǒng)一原則、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算”的原則，設區(qū)市一般只設立一個中心。在設區(qū)市層面基本改變了過去管理分散、政策不一致的局面。其次，監(jiān)管體系進一步加強。初步形成由建設主管部門、財政部門、人民銀行和審計部門組成的監(jiān)管體系。監(jiān)管制度不斷完善，監(jiān)管手段不斷進步，2012年住建部完成全國100個主要城市住房公積金賬戶的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控，從而打破住房公積金賬戶僅由屬地政府監(jiān)管的傳統(tǒng)格局。再次，管理進一步規(guī)范。各地根據(jù)《住房公積金管理條例》、《住房公積金財務管理辦法》等，結(jié)合當?shù)貙嶋H制定住房公積金歸集、提取、使用和核算等環(huán)節(jié)的管理制度和管理辦法，規(guī)范住房公積金管理和使用的業(yè)務流程。2012年末全國統(tǒng)一住房公積金服務熱線12329，另外目前住建部也在開展全國統(tǒng)一的住房公積金貸款等操作規(guī)范的制定工作。

雖然我國住房公積金制度的發(fā)展取得了很大的成績，但是從助力新型城鎮(zhèn)化背景下住房市場發(fā)展進程這一新時期制度目標定位的角度來看，制度設計和管理過程中仍然存在一些問題，其中核心問題就是如何增強制度吸引力，擴大制度覆蓋面。

《住房公積金管理》條例：規(guī)定國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體（以下統(tǒng)稱單位）都應為其在職職工繳存住房公積金，但是實際上目前國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位等是住房公積金繳存單位的主體。在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民工進城務工的主要領域是城鎮(zhèn)集體企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)等，恰恰這部分單位往往少繳或不繳住房公積金。要助力進城農(nóng)民工在工作城市購房落戶，完成農(nóng)民工市民化進程，只有將這些農(nóng)民工工作的單位都納入住房公積金制度的實際覆蓋面，才能發(fā)揮制度的效用。

那是什么原因阻礙了住房公積金制度覆蓋城鎮(zhèn)集體企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)等領域呢？一個是政府推動制度擴面的認識不到位。養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋面大于住房公積金制度覆蓋面的一個重要原因是政府推動力度大。人人都要養(yǎng)老，人人都可能生病，沒有養(yǎng)老金沒有醫(yī)保，就會導致人民無法安定生活，就會危害社會穩(wěn)定，而住房問題相對就不那么緊迫了。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，目前全國累積的存量住房約179億平方米、2.2億套。按照當年常住人口家庭來算，戶均約1.02套住房。因此，針對不是緊迫需要解決的問題，地方政府推動住房公積金擴大制度覆蓋面的動力就相對弱化了。二是制度設計的吸引力不足。住房公積金制度的利率原則是“低存低貸”，使用受到限制，限于“住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”。這樣的制度設計在運作過程中帶來兩個問題，一個是“窮幫富”，另一個是“繳存收益損失”。按同等的繳存比例，收入低的職工住房公積金繳存資金少。根據(jù)繳存余額掛鉤貸款額的原則，住房公積金繳存余額少的職工可申請的住房公積金貸款額度低。那么低收入的住房公積金繳存職工往往因為繳存余額不足以支持理想的貸款額而被迫將自己的公積金閑置在賬戶中，一邊在幫助別的繳存職工貸款購房的同時，一邊因為繳存資金存款利率低的原因較同期銀行存款收益比較遭受利息損失。進城務工的農(nóng)民工群體整體收入水平不高，由于上述兩個制度設計帶來的問題，這部分群體要求繳存公積金的主觀積極性也受到影響。

三、關于完善住房公積金制度的建議

本文圍繞助力新型城鎮(zhèn)化背景下住房市場發(fā)展進程這一制度目標，針對擴大制度覆蓋面這一核心問題，提出完善住房公積金制度的建議。

第一，擴大住房公積金使用范圍。首先是總結(jié)住房公積金試點公共租賃住房項目建設貸款經(jīng)驗，從明確試點貸款建設的公共租賃住房優(yōu)先租賃給繳存住房公積金的職工入手，逐步調(diào)整為不再上繳增值收益用于廉租住房建設補充資金，改由住房公積金直接建設產(chǎn)權(quán)歸屬住房公積金管理中心的公共租賃住房，平時運作管理可交由專門的城市公共住房管理部門代為管理。這樣首先解決了目前受到質(zhì)疑的增值收益被用于補貼制度外職工的問題，使住房公積金資金始終處于體制內(nèi)循環(huán)；其次有利于增強制度吸引力，一方面通過建設資金投入量的增長緩解政府保障房建設資金壓力，能夠吸引政府加大推動政府公積金制度覆蓋面的力度，并且有利于中心獲得制度擴面行政執(zhí)法權(quán)，另一方面通過繳存職工使用住房公積金租房或貸款購房，吸引職工繳存住房公積金。以進城務工人員為例，如果其建繳住房公積金，就能獲得一套住房公積金資金建設的公共租賃住房的租賃權(quán)，并且每月繳存的住房公積金還能用于支付租金，將來收入提高了，還可以退出公共租賃住房，使用住房公積金貸款購房商品住房。那么通過住房公積金制度就能解決其進城初期的“住房落腳”問題，及未來的“住房落戶”問題。

第二，完善住房公積金利率制度。將“低存低貸原則”完善為“有管理的低存低貸原則”。首先，針對職工的繳存余額沉淀資金（不存在未還清的住房公積金貸款或），在每年結(jié)息日按當日一年期商業(yè)銀行存款利率結(jié)息。對有未還清的住房公積金貸款的職工公積金賬戶余額按現(xiàn)行公積金存款結(jié)息原則計息。減少繳存職工相對商業(yè)銀行存款的利息收益損失。其次，將目前的差別化信貸政策固定化。在保持相對商業(yè)性住房貸款利率優(yōu)勢的情況下，對首次、二次及以上使用住房公積金貸款的職工設定差異化的貸款利率政策，貸款利率設計向首次置業(yè)的職工傾斜。

第三，改革住房公積金管理體制。新型城鎮(zhèn)化要求加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革，逐步實現(xiàn)人口的自由流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。與這一趨勢相統(tǒng)一，住房公積金的管理體制應該朝著全國一體化的方向發(fā)展，改變目前地市中心各自獨立，政策統(tǒng)一性差，資金地域封閉的局面。通過建立中央—省—市三級垂直管理體系，實現(xiàn)管理模式統(tǒng)一，政策統(tǒng)一，資金全國流通。

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