論城市最低生活保障工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)

漆娜　陳紅霞

摘 要：城市最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱低保）制度作為我國(guó)社會(huì)救助體系中最基本和最核心的制度，旨在提供最基本的生活保障并且有利于促進(jìn)就業(yè)。目前低保制度中對(duì)于低保工作的投入—產(chǎn)出的評(píng)估以及產(chǎn)生的社會(huì)效益尚缺乏有效的評(píng)估機(jī)制。旨在通過(guò)選取投入指標(biāo)、效率指標(biāo)、效果指標(biāo)等一級(jí)績(jī)效指標(biāo)及其下屬二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)來(lái)建構(gòu)一套城市最低生活保障工作績(jī)效指標(biāo)體系對(duì)低保工作進(jìn)行評(píng)估，為低保制度政策實(shí)施結(jié)果提供檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)低保制度的不斷完善發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市最低生活保障；績(jī)效評(píng)估；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）03-0046-03

導(dǎo)言

我國(guó)城市最低生活保障制度自1993年在上海試點(diǎn)以來(lái)，經(jīng)歷了一個(gè)從地方性的試驗(yàn)與探索、再到中央主導(dǎo)和推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)普及、直到目前的逐漸城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程。在穩(wěn)步推進(jìn)低保制度全面發(fā)展的同時(shí)，建立一個(gè)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系日益受到重視。2011年年底，全國(guó)共有城市低保對(duì)象1145.7萬(wàn)戶、2276.8萬(wàn)人。全年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金659.9億元，比2010年增長(zhǎng)25.8%，比2009年增長(zhǎng)36.9%，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金502.0億元，占總支出的76.1%[1]。政府在不斷加大投入的同時(shí)，也越來(lái)越關(guān)注相關(guān)投入是否產(chǎn)生了積極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，“好鋼”是否用在了“刀刃”上？開(kāi)展低保工作績(jī)效評(píng)估研究，科學(xué)制定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和方案，及時(shí)評(píng)價(jià)低保財(cái)政投入的成本-效益以及總結(jié)存在的問(wèn)題，可以合理界定低保工作各相關(guān)部門的角色，提高低保工作的行政效率與質(zhì)量。

一、城市低保工作績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵分析

（一）績(jī)效評(píng)估、政府績(jī)效評(píng)估、低保工作績(jī)效評(píng)估

績(jī)效評(píng)估是反映一個(gè)組織試圖達(dá)成某種目標(biāo)，如何達(dá)成以及是否達(dá)成目標(biāo)的系統(tǒng)化過(guò)程[2]。政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷，對(duì)政府公共部門管理過(guò)程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)[3]。因此低保工作的績(jī)效評(píng)估也可以從效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等角度來(lái)考察。

（二）城市低保工作的績(jī)效評(píng)估目標(biāo)

最低生活保障制度是社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)性制度，是人民生活安全的第一道保護(hù)網(wǎng)，基本的宗旨是保障貧困居民的基本生活，符合我國(guó)對(duì)民生需求的重視和以人為本的執(zhí)政理念的要求。同時(shí)，為了不至于使低保制度成為新的貧困陷阱，防止享受低保的人群形成低保福利依賴，通過(guò)分類施救、加強(qiáng)對(duì)就業(yè)激勵(lì)機(jī)制的重視，以及結(jié)合反貧困領(lǐng)域其他制度與政策，建構(gòu)了低保制度的“安貧、抗貧、脫貧”三個(gè)層次的政策目標(biāo)。城市低保工作績(jī)效的評(píng)估既是低保政策實(shí)施結(jié)果的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，也是低保制度發(fā)展的推動(dòng)力，將不斷促進(jìn)低保制度完善與發(fā)展。

（三）城市低保工作績(jī)效評(píng)估的要素結(jié)構(gòu)

作為一項(xiàng)以民生為本的公共服務(wù)，城市低保工作績(jī)效評(píng)估內(nèi)容涵蓋了傳統(tǒng)公共意義上的三個(gè)基本方面要素：即經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness），新公共管理運(yùn)動(dòng)中提出的公平、責(zé)任、回應(yīng)等指標(biāo)要素也應(yīng)納入評(píng)估內(nèi)容。

將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)用到低保評(píng)估指標(biāo)體系主要是要解決低保資金投入問(wèn)題，保證資金投入及時(shí)到位及其規(guī)范使用。將效率指標(biāo)引入低保評(píng)估指標(biāo)可以有效檢測(cè)低保工作所達(dá)到的業(yè)績(jī)目標(biāo)，包括低保保障的幅度、工作執(zhí)行方式的有效性與規(guī)范性等等問(wèn)題。將效果指標(biāo)應(yīng)用于低保評(píng)估指標(biāo)體系可以衡量其社會(huì)效益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，如是否改善了貧困人群價(jià)值觀念、低保人群的福利狀況改變程度、對(duì)低保服務(wù)的滿意程度以及就業(yè)激勵(lì)手段對(duì)于低保人群脫貧狀況的影響等等。

公平指標(biāo)主要關(guān)心的是社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人是否公平享受了公共部門生產(chǎn)或提供的公共物品和公共服務(wù)，低保制度中的底線救助、分類施救和救助漸退政策都體現(xiàn)了社會(huì)公平。責(zé)任性指標(biāo)是指公共部門及其人員是否就其擔(dān)當(dāng)?shù)墓猜氊?zé)或公共事務(wù)對(duì)人民負(fù)責(zé)，每一項(xiàng)工作都有責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；貞?yīng)性指標(biāo)是指公共部門及其人員是否對(duì)公民的需求、偏好與期望采取了行動(dòng)，以及行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在多大程度上真實(shí)地反映了公民的要求[4]。

二、城市低保工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系層級(jí)分析

一般來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系可以分為三個(gè)層級(jí)架構(gòu)，或者稱為三級(jí)指標(biāo)體系[5]。一級(jí)指標(biāo)即評(píng)估緯度，評(píng)估緯度關(guān)注評(píng)估的戰(zhàn)略思路和戰(zhàn)略理念；二級(jí)指標(biāo)也叫作基本指標(biāo)，是在評(píng)估緯度之下的一種較為具體化的形式，整體上還不觸及量化手段，側(cè)重評(píng)估的策略目標(biāo)，關(guān)注組織內(nèi)的職能結(jié)構(gòu)；而三級(jí)指標(biāo)通常也稱為具體指標(biāo)，是二級(jí)指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化，是目標(biāo)的支持系統(tǒng)。

城市低保工作績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系共分三層，由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、6個(gè)二級(jí)指標(biāo)和15個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。根據(jù)績(jī)效評(píng)估中經(jīng)濟(jì)、效率、效果指標(biāo)這三個(gè)基本要素的劃分，低保工作績(jī)效評(píng)估體系中一級(jí)指標(biāo)可以劃分為投入目標(biāo)、效率目標(biāo)、效果目標(biāo)三個(gè)，再結(jié)合公平、回應(yīng)、責(zé)任等指標(biāo)要素，確定二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)。（見(jiàn)表1）

（一）投入目標(biāo)及其子指標(biāo)

投入指標(biāo)是衡量為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而消耗的人力、物力、財(cái)力等指標(biāo)，因此劃分為資金籌措、機(jī)構(gòu)人員兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)一級(jí)指標(biāo)中的投入目標(biāo)。

1.資金籌措

資金籌措包括資金預(yù)算、低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定以及資金的合理使用等方面，因此下設(shè)三個(gè)三級(jí)指標(biāo)與之相對(duì)應(yīng)。

指標(biāo)1.1.1足額預(yù)算，列入專戶。根據(jù)最低生活保障條例（以下簡(jiǎn)稱《低保條例》），城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，專款專用。另外，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助；所提供的捐贈(zèng)資助，也全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金。資金的保障是低保人群獲得基本生活水平保障的基礎(chǔ)和后盾，應(yīng)該確保各級(jí)財(cái)政的及時(shí)、足額劃撥發(fā)放。該指標(biāo)的操作途徑可以采取查看預(yù)算計(jì)劃的方式進(jìn)行。

指標(biāo)1.1.2科學(xué)預(yù)算，動(dòng)態(tài)調(diào)整。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定由市級(jí)民政部會(huì)同財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布執(zhí)行，縣級(jí)市則需報(bào)上級(jí)人民政府備案后公布執(zhí)行。條例規(guī)定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定方法比較模糊和籠統(tǒng)，科學(xué)的最低保障標(biāo)準(zhǔn)的制定與調(diào)整應(yīng)綜合采用市場(chǎng)菜籃子法、恩格爾系數(shù)法、生活形態(tài)法、收入比例法、基數(shù)法、社會(huì)認(rèn)同法等通常采用的方法（原則上應(yīng)采取三種以上辦法測(cè)算）后，參考當(dāng)?shù)厝司鶎?shí)際生活水平、維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剿匦璧馁M(fèi)用、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力等因素，綜合家庭規(guī)模和人口構(gòu)成設(shè)定相對(duì)應(yīng)的調(diào)整系數(shù)確定。

指標(biāo)1.1.3合理預(yù)算，規(guī)范使用。低保資金的使用必須做到合理規(guī)范，預(yù)算可以控制在5%以內(nèi)，財(cái)務(wù)審計(jì)合格。為了防止資金的閑置浪費(fèi)和不合理的利用分配，年度預(yù)算支出執(zhí)行應(yīng)達(dá)95%以上，規(guī)范使用要以審計(jì)部門出具的報(bào)告為準(zhǔn)。財(cái)政部與民政部建立管理資金雙向通報(bào)制度，加強(qiáng)和規(guī)范低保資金的管理，不斷提高資金使用效率。

2.機(jī)構(gòu)人員的設(shè)置

低保工作機(jī)構(gòu)人員的投入包括了專職人員配備與人員工作規(guī)范及其法律責(zé)任等內(nèi)容。

指標(biāo)1.2.1專職人員的配備。目前居委會(huì)在整個(gè)低保制度實(shí)施中承擔(dān)了大部分基層工作的實(shí)施，在條例中也規(guī)定“居民管理委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城市居民最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作”。但是在倚重居委會(huì)的同時(shí)，由于居委會(huì)工作人員往往對(duì)低保制度及政策的認(rèn)識(shí)與理解粗淺，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)技能和工作倫理規(guī)范，帶來(lái)很多弊端[6]。因此，在居委會(huì)安排經(jīng)過(guò)專業(yè)的低保政策法規(guī)、理論知識(shí)和工作倫理規(guī)范培訓(xùn)的社工人員負(fù)責(zé)相關(guān)的低保工作，社工與社區(qū)低保人數(shù)以一定的比例設(shè)置。

指標(biāo)1.2.2工作規(guī)范與法律責(zé)任設(shè)置。條例規(guī)定了低保工作人員的法律責(zé)任問(wèn)題，而績(jī)效評(píng)估的責(zé)任性指標(biāo)要素也要求公共部門及其人員就其擔(dān)當(dāng)?shù)墓猜氊?zé)對(duì)人民負(fù)責(zé)，各項(xiàng)工作要權(quán)責(zé)明確，每一項(xiàng)工作都有責(zé)任主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。因此，低保工作每個(gè)程序和規(guī)范都應(yīng)該設(shè)置清晰。

（二）效率目標(biāo)及其子指標(biāo)

效率目標(biāo)包括保障力度、規(guī)范化管理兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)一級(jí)指標(biāo)中的業(yè)績(jī)目標(biāo)。

1.保障力度

保障力度主要是指低保水平所達(dá)到的程度，包括應(yīng)保盡保與應(yīng)退盡退兩個(gè)方面內(nèi)容。

指標(biāo)2.1.1應(yīng)保盡保。指的是將符合低保條例規(guī)定的低收入人群全部納入到保障范圍來(lái)。這個(gè)指標(biāo)操作途徑可以采取抽樣調(diào)查，通過(guò)多部門聯(lián)合核對(duì)該家庭收入來(lái)確定是否符合受助資格，應(yīng)用漏保率和錯(cuò)保率來(lái)計(jì)算。

指標(biāo)2.1.2應(yīng)退盡退。檢測(cè)的是低保人群中不符合條件的人群仍然停留在低保制度范圍內(nèi)的情況。因此，負(fù)責(zé)低保家庭收入調(diào)查的有關(guān)部門要定期進(jìn)行排查，建立低保家庭收入抽查機(jī)制，每年抽查的數(shù)量應(yīng)分別不少于新申請(qǐng)低保家庭總數(shù)和已有低保家庭總數(shù)的20%。

2.規(guī)范化管理

低保工作的規(guī)范化管理就包括了工作程序的規(guī)范化和低保對(duì)象一戶一檔以及保證臺(tái)賬的規(guī)范化等內(nèi)容。

指標(biāo)2.2.1工作程序規(guī)范化。首先，實(shí)現(xiàn)低保資金100%社會(huì)化發(fā)放，由財(cái)政部門將最低保障金直接撥付到約定的委托金融機(jī)構(gòu)（如銀行、郵局等），由金融機(jī)構(gòu)按月打卡發(fā)放，提高最低生活保障工作管理水平。其次，低保的審批和低保標(biāo)準(zhǔn)的制定都必須按照規(guī)范的操作程序進(jìn)行，避免出現(xiàn)“人情?！?、“關(guān)系?！薄ⅰ盁o(wú)賴?！钡确且?guī)范情況。審批工作須按照居民申請(qǐng)、社區(qū)居委會(huì)調(diào)查、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）審核、縣（市、區(qū)）民政局批準(zhǔn)的步驟實(shí)施，落實(shí)初榜、再榜的“二榜”公示制度，有條件的地方可以將聽(tīng)證程序納入低保審批環(huán)節(jié)，審批工作自申請(qǐng)人提出申請(qǐng)之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)審批手續(xù)。

指標(biāo)2.2.2低保家庭建檔。建立健全保障戶的電子檔案信息庫(kù)，所有的資料都應(yīng)錄入登記和進(jìn)行信息數(shù)據(jù)的備份與管理。包括保障戶的信息資料如申請(qǐng)報(bào)告、收入證明、相關(guān)證件復(fù)印件、審批表、減發(fā)（停發(fā)）保障金通知書(shū)等，以及低保資金的使用與發(fā)放記錄，公益性勞動(dòng)等備案記錄等等，做到一戶一檔。該指標(biāo)的測(cè)量可以采用現(xiàn)場(chǎng)查看或者內(nèi)網(wǎng)監(jiān)察的調(diào)查方式進(jìn)行。

指標(biāo)2.2.3臺(tái)賬規(guī)范。臺(tái)賬要進(jìn)行規(guī)范化管理，做好臺(tái)賬資料的分類歸檔管理。該指標(biāo)也可以采取現(xiàn)場(chǎng)查看或者內(nèi)網(wǎng)監(jiān)察的調(diào)查方式進(jìn)行測(cè)量。

（三）效果目標(biāo)及其子指標(biāo)

利用效果指標(biāo)衡量在性質(zhì)上很難界定或者很難量化的公共產(chǎn)品或者服務(wù)。低保工作是一項(xiàng)以民為本的公共服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)保證最基本的底線救助的同時(shí)又要進(jìn)行就業(yè)激勵(lì)。而且不僅要在物質(zhì)上對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行救助，在精神生活上也要關(guān)注貧困文化對(duì)其造成的影響，阻斷貧困文化的代際傳遞?？梢栽O(shè)置社會(huì)滿意和社會(huì)激勵(lì)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)一級(jí)指標(biāo)中的效果目標(biāo)。

1.社會(huì)滿意

社會(huì)滿意可以從投訴舉報(bào)率和滿意度兩個(gè)方面進(jìn)行三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定。

指標(biāo)3.1.1投訴、舉報(bào)率。主要是針對(duì)低保人群或者其他社會(huì)公眾對(duì)于低保工作人員的違法違規(guī)行為進(jìn)行投訴，如申請(qǐng)人符合救助條件但未享受救助者的投訴經(jīng)查屬實(shí)的，或者群眾投訴低保不符合救助條件經(jīng)查屬實(shí)的，都要進(jìn)行分值扣減。設(shè)立低保資金使用和低保工作的舉報(bào)、投訴信箱、公開(kāi)舉報(bào)電話和網(wǎng)上電子郵箱，依法查處舉報(bào)和投訴反映的違反低保資金使用政策的行為，有效監(jiān)督人情低保、關(guān)系低保等違規(guī)低?，F(xiàn)象。

指標(biāo)3.1.2滿意度。對(duì)低保工作滿意度的評(píng)估應(yīng)該包括兩個(gè)方面，首先是低保對(duì)象對(duì)低保工作人員服務(wù)的滿意度，其次是社會(huì)其他成員對(duì)低保政策、保障力度、低保實(shí)施公開(kāi)度透明度等有關(guān)方面的滿意度。該指標(biāo)可以采取對(duì)低保家庭進(jìn)行抽樣調(diào)查的方法進(jìn)行。

2.社會(huì)激勵(lì)

社會(huì)激勵(lì)指標(biāo)可以從就業(yè)促進(jìn)、脫貧人數(shù)以及貧困價(jià)值觀的改變?nèi)齻€(gè)角度進(jìn)行衡量。

指標(biāo)3.2.1就業(yè)促進(jìn)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2009年底，我國(guó)2345.6萬(wàn)城市低保對(duì)象中：在職人員79.0萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的3.4%；靈活就業(yè)人員432.2萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的18.4%；登記失業(yè)人員510.2萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的21.8%；未登記失業(yè)人員410.9萬(wàn)人，占總?cè)藬?shù)的17.5%[7]。也就是說(shuō)，有勞動(dòng)能力的低收入人群占低保人群總數(shù)的61.1%。促進(jìn)低保人員通過(guò)自食其力擺脫貧困的境況，脫離政府的救助才是低保制度的終極目的。因此低保制度與就業(yè)必須是具有聯(lián)動(dòng)機(jī)制的，積極的就業(yè)促進(jìn)應(yīng)該成為低保制度的重要組成部分之一。

指標(biāo)3.2.2脫貧人數(shù)。測(cè)量的是每年由于家庭收入的提高或者低保人群中就業(yè)行為的增加而逐漸退出低保范圍的人數(shù)。該指標(biāo)也是檢驗(yàn)低保中就業(yè)促進(jìn)措施是否起到積極作用的一種方式。

指標(biāo)3.2.3貧困價(jià)值觀的改變。奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”可以用來(lái)解釋城市貧困人口消極的生活態(tài)度是如何限制他們擺脫貧困的，即：窮人由于長(zhǎng)期生活在貧困之中，結(jié)果形成了一套固定的生活方式、行為規(guī)范和價(jià)值觀念，這種亞文化持續(xù)蔓延，使得貧困在其保護(hù)下得以維持和繁衍[7]。因此，要加強(qiáng)以權(quán)利為基礎(chǔ)的最低生活保障制度的發(fā)展，完成扶貧由道義性到制度性的轉(zhuǎn)變，在低保工作過(guò)程中加強(qiáng)低保工作人員的工作倫理規(guī)范，努力探索能更好地維護(hù)貧困人群尊嚴(yán)的低保工作程序規(guī)范。該指標(biāo)可以通過(guò)問(wèn)卷或者走訪調(diào)查方式進(jìn)行操作。

三、結(jié)語(yǔ)

要科學(xué)地進(jìn)行低保工作制度的成本—收益分析，需要一系列制度的配套完善，如探索建立有效的獨(dú)立于低保管理審批機(jī)構(gòu)之外的家計(jì)調(diào)查中心能更好地對(duì)應(yīng)保盡保與應(yīng)退盡退等指標(biāo)進(jìn)行測(cè)量；如配備專職的低保工作人員，使經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的社工深入社區(qū)居委會(huì)，與低收入人群建立配對(duì)關(guān)系，不僅有助于全面掌握低保家庭信息，有效實(shí)施低保政策，還可以更加便利地對(duì)低保家庭進(jìn)行積極文化價(jià)值觀的灌輸，阻隔貧困文化的代際傳遞。低保制度的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，由于客觀經(jīng)濟(jì)條件的限制等等原因，可能暫時(shí)還不能達(dá)到滿意的效果。因此我們?cè)谥贫ǖ捅９ぷ骺?jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該遵守“踮起腳尖能夠得著”的原則，否則太脫離實(shí)際，指標(biāo)體系也就缺乏實(shí)用意義了。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：姚麗）