異地高考制度改革需要多方協(xié)同推進(jìn)

○ 李名峰

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷加快，人口跨區(qū)域流動(dòng)的規(guī)模日益擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前進(jìn)城務(wù)工人員已達(dá)到2.45億人，隨遷子女有2000多萬(wàn)人，其中相當(dāng)一部分隨遷子女在遷入地接受完義務(wù)教育后，遇到了不能在遷入地參加高考的問(wèn)題，當(dāng)前，這一問(wèn)題已成為社會(huì)各界的普遍關(guān)注。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告做出了積極回應(yīng)，明確提出“積極推動(dòng)農(nóng)民工子女平等接受教育”。與十七大報(bào)告“保障進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”的表述相比，少了“義務(wù)”的限定之后，推動(dòng)教育公平的范圍延展到了高中教育和高等教育階段；對(duì)于政策的執(zhí)行力度要求，也從以前的“保障”變成了“積極推動(dòng)”，這充分彰顯了中央決策層著力實(shí)現(xiàn)更廣泛教育公平的堅(jiān)定決心，也為各地實(shí)施異地高考改革提供了有力的政策支持。

一、異地高考制度改革的進(jìn)展概況

2012年8月底，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等四大部委關(guān)于異地高考的工作的意見(jiàn)，要求各省（市、區(qū)）在2012年底前，因地制宜地出臺(tái)異地高考的具體政策。截至2012年11月底，黑龍江、安徽和江西已公布異地高考的具體條件；山東、福建、江蘇三省已明確了實(shí)施異地高考時(shí)間表；海南、浙江、湖北等十幾個(gè)省市均稱會(huì)在年底前出臺(tái)方案。但流動(dòng)人口數(shù)量最多的北京、上海、廣東三地則還沒(méi)有對(duì)如何實(shí)施異地高考作出明確表態(tài)。

已出臺(tái)異地高考政策的省份中，江西、黑龍江和安徽屬人口凈流出省份，外來(lái)人口相對(duì)較少，開(kāi)放異地高考后，對(duì)當(dāng)?shù)馗呖间浫〉挠绊戄^小。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江開(kāi)放異地高考后，僅有189名符合條件的考生報(bào)名；安徽省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該省的外省籍高中學(xué)生約有2000人，預(yù)計(jì)其中僅有幾百人參加安徽省2013年高考，對(duì)于黑龍江和安徽的幾十萬(wàn)考生而言，外省籍考生的影響幾乎可以忽略不計(jì)。

已明確異地高考時(shí)間表的山東和福建雖然屬于外來(lái)人口凈流入省份，但其本地高考生源呈逐年減少的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東參加高考的考生已從2008年的78萬(wàn)人，下降到了2011年的57萬(wàn)人，預(yù)計(jì)2014年的高考報(bào)名人數(shù)將進(jìn)一步下降到40萬(wàn)多人左右。與山東的情況類似，福建的高考生源也由2008年的32.7萬(wàn)人，下降到了2012年的25萬(wàn)人左右。另外，與北京、上海等高教資源豐富的地區(qū)相比，山東和福建的報(bào)考一本高校的考生競(jìng)爭(zhēng)較為激烈，對(duì)高考移民的吸引力不大。逐年減少的本地高考生源和較低的一本高校錄取比例為山東和福建的推進(jìn)異地高考改革創(chuàng)造了有利條件。

異地高考改革最受關(guān)注的焦點(diǎn)地區(qū)無(wú)疑是北京、上海和廣東三個(gè)流動(dòng)人口規(guī)模最大的?。ㄊ校?，這三個(gè)地區(qū)的異地高考改革也面臨著本地居民強(qiáng)烈反對(duì)。從這三個(gè)地區(qū)2013年普通高等學(xué)校招生的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，異地高考均未被提及。對(duì)于北京而言，一旦全面放開(kāi)異地高考，受豐富的優(yōu)質(zhì)高教資源和較高的一本院校錄取比例吸引，大量外地戶籍學(xué)生將涌入北京就讀，這不僅將使北京本地考生面臨更為激烈的高考競(jìng)爭(zhēng)，還將給北京的交通、社會(huì)管理、公共服務(wù)等帶來(lái)沉重的壓力。因此北京在制定異地高考政策時(shí)態(tài)度謹(jǐn)慎。上海的異地高考制度改革起步較早，2006年就規(guī)定有6類非滬籍考生可以在上海參加全國(guó)高考，2013年進(jìn)一步擴(kuò)大到了9類。雖然上海市政府表示有意放開(kāi)《居住證》A證人員的子女在上海參加中考、高考，但由于居住證申領(lǐng)方案尚未定稿，“異地高考”真正試行至少也要等到2014年以后。廣東異地高考制度改革的主要障礙在于高校招生指標(biāo)的緊張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年廣東省一本院校的高考錄取率約為6%，低于全國(guó)8.5%的平均水平，更遠(yuǎn)低于北京、上海25%左右的一本院校錄取比例，一旦放開(kāi)異地高考，將使廣東省籍考生更難考入重點(diǎn)大學(xué)。面對(duì)本地居民的反對(duì)呼聲，廣東省教育部門負(fù)責(zé)人表示：廣東不可能全面放開(kāi)異地高考，只能逐步放開(kāi)，這樣才有利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

二、異地高考制度改革需要多方協(xié)同推進(jìn)

流動(dòng)人口子女異地高考制度改革涉及很多方面的問(wèn)題，不只是教育問(wèn)題，也涉及我國(guó)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中社會(huì)管理和公共服務(wù)體制問(wèn)題，涉及城市管理、社會(huì)保障、外來(lái)人口與本地居民教育資源配置問(wèn)題和戶籍制度改革等，情況十分復(fù)雜，需要多方協(xié)同推進(jìn)。

（一）制度設(shè)計(jì)需要中央和地方協(xié)同推進(jìn)

國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部等部門的文件要求各地“因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策”，對(duì)中央政府的責(zé)任卻著墨不多。不少專家認(rèn)為缺乏頂層設(shè)計(jì)的異地高考制度改革難以取得成功。這是因?yàn)?，我?guó)長(zhǎng)期實(shí)行的戶籍制度給一些地區(qū)的居民附加了特定的福利待遇。對(duì)于處于“高考洼地”的居民而言，大量隨遷子女就地參加高考，勢(shì)必要分享當(dāng)?shù)氐慕逃Y源，推高當(dāng)?shù)氐母呖间浫》謹(jǐn)?shù)線，進(jìn)而影響到當(dāng)?shù)貞艏忌匿浫”壤?，并可能影響到他們的就業(yè)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。可見(jiàn)，異地高考制度改革不可避免地會(huì)遭到一些地方本地戶籍居民的強(qiáng)烈反對(duì)。如果離開(kāi)中央政府的頂層設(shè)計(jì)，而僅僅靠地方自我改革，其改革結(jié)果不容樂(lè)觀。在地方保護(hù)主義的干擾下，各地可能設(shè)定苛刻條件，高筑異地高考門檻；或有意拖延改革的時(shí)間，用“時(shí)間換空間”，最終就可能使異地高考制度改革被地方架空。

黨的十八大報(bào)告明確指出，“公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求”。而實(shí)現(xiàn)受教育機(jī)會(huì)的均等，本身就是中央政府的維護(hù)社會(huì)公平正義的責(zé)任。歷史告訴我們，推行促進(jìn)社會(huì)公平正義的各項(xiàng)方針政策，往往需要中央政府展現(xiàn)出強(qiáng)有力的意志和堅(jiān)強(qiáng)的決心。筆者建議，中央政府把異地高考改革的推進(jìn)進(jìn)度納入到地方政府官員的政績(jī)考核指標(biāo)體系之中，以此增強(qiáng)地方政府官員推進(jìn)異地高考的責(zé)任心和緊迫感。同時(shí)，中央政府還應(yīng)積極從國(guó)家的宏觀層面給予異地高考改革阻力較大的地區(qū)必要的政策支持。例如，對(duì)于外來(lái)人口眾多且一本錄取指標(biāo)較少的廣東省，國(guó)家應(yīng)在重點(diǎn)院校招生指標(biāo)和高等教育資源建設(shè)等方面給予大力支持。只有中央政府和地方政府上下聯(lián)動(dòng)，才能確保異地高考改革能夠較快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（二）高校錄取制度改革需要教育部和高等院校共同努力

造成高考考生向“高考洼地”流動(dòng)的根本原因在于高等教育資源地域分布不均衡和高校招生實(shí)行分省分配招生名額的做法。中央部委直屬重點(diǎn)大學(xué)在招生錄取時(shí)本應(yīng)給予全國(guó)所有考生平等待遇。但是，由于中央財(cái)政投入不足和地方政府控制土地等地方資源，這些中央部委直屬重點(diǎn)大學(xué)不得不長(zhǎng)期依靠地方政府給予的財(cái)政支持和住房福利等政策支持，作為回報(bào)這些高校每年把大量招生指標(biāo)分配給了學(xué)校所在地的考生。為了順利推進(jìn)異地高考制度改革，必須著力解決中央部委直屬重點(diǎn)大學(xué)“屬地化”的問(wèn)題。首先，國(guó)家應(yīng)該想方設(shè)法在財(cái)政撥款和住房政策等方面，加大對(duì)部（委）屬大學(xué)的支持力度。同時(shí)，出臺(tái)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)這些學(xué)校的校友用各種方式回饋母校，并引導(dǎo)關(guān)心中國(guó)高等教育的有識(shí)之士和有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)捐資助學(xué)。只有讓部（委）屬大學(xué)在經(jīng)濟(jì)上能夠獨(dú)立于地方政府，才能在辦學(xué)時(shí)減少對(duì)地方政府的依賴，享有更大的招生自主權(quán)。其次，中央部委直屬重點(diǎn)大學(xué)也要貫徹黨的十八“推進(jìn)教育公平”的會(huì)議精神，積極探索彰顯教育公平的新型招生模式。我們欣喜的看到一些大學(xué)在招生改革方面已走在了前面，例如：中國(guó)政法大學(xué)實(shí)行按地區(qū)人口比例分配招生名額，南方科技大學(xué)采用高考成績(jī)占60%，南科大復(fù)試成績(jī)占30%，高中平時(shí)成績(jī)占10%的綜合評(píng)價(jià)錄取等。

（三）國(guó)家、考生戶籍所在地和就讀地的教育主管部門需要加強(qiáng)制度銜接

由于我國(guó)的異地高考采取了各省（市、區(qū)）“單兵推進(jìn)”的改革模式。在改革的進(jìn)程中，國(guó)家與地方之間，不同地區(qū)之間的高考制度難免會(huì)出現(xiàn)互不銜接的問(wèn)題。例如：國(guó)務(wù)院要求各地在2012年12月底前拿出“異地高考”具體政策，而我國(guó)的各地高考報(bào)名多在12月上旬已告結(jié)束，僅有極少數(shù)省份在高考報(bào)名截至日期之前出臺(tái)了異地高考政策，這讓大量希望在就讀地參加高考的考生在報(bào)名時(shí)無(wú)所適從，最終在戶籍地和就讀地都無(wú)法報(bào)名。筆者認(rèn)為，由于政府部門的制度銜接不善導(dǎo)致考生未能報(bào)考的后果不應(yīng)由無(wú)過(guò)錯(cuò)的考生承擔(dān)。各省（市、區(qū)）的教育主管部門應(yīng)直面制度設(shè)計(jì)中客觀存在的問(wèn)題，加強(qiáng)地區(qū)間的溝通協(xié)調(diào)，為那些因等待政策出臺(tái)而錯(cuò)過(guò)高考報(bào)名的考生辦理補(bǔ)充報(bào)考或借考手續(xù)。另外，近年來(lái)先后已有西班牙、法國(guó)、意大利、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的高校宣布在錄取時(shí)認(rèn)可中國(guó)的高考成績(jī)，這為一些家庭條件較好而又不能參加異地高考的考生提供了一個(gè)國(guó)內(nèi)高校以外的升學(xué)途徑。這些已確定出國(guó)留學(xué)的高中畢業(yè)生在就讀地參加高考，并不會(huì)給就讀地的高考錄取帶來(lái)負(fù)面影響，且他們出國(guó)留學(xué)能有效緩解就讀地異地高考改革的錄取壓力。因此，各地教育主管部門應(yīng)本著“以人為本”的原則，允許他們?cè)诰妥x地參加高考，并為這類考生辦理出國(guó)留學(xué)手續(xù)提供必要的便利。