后稅費時代鄉(xiāng)村關(guān)系的特征及均衡發(fā)展的路徑

○吳道珍 吳 祁

鄉(xiāng)村關(guān)系始終是關(guān)系到農(nóng)村基層治理成效的重要問題。2006年國家全面取消了農(nóng)業(yè)稅，意味著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺鄉(xiāng)村”新時代的到來。在新的歷史時期，鄉(xiāng)村兩級組織得以從巨大的體制型壓力下解放出來，為鄉(xiāng)村關(guān)系的重塑提供了契機，鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出新的面貌。

一、稅費改革后鄉(xiāng)村關(guān)系的新特征

稅費改革之前鄉(xiāng)村之間一直維持著強控制型關(guān)系。這是因為，國家長期對農(nóng)村實行“取多予少”的政策，在壓力型體制下，計生、收費任務(wù)完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實績的主要標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然加強對村委會的控制以轉(zhuǎn)嫁壓力。取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村兩級組織的行為邏輯受到了深刻影響，鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生了重大變化。

（一）鄉(xiāng)村兩級組織面臨職能轉(zhuǎn)變

在稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將主要時間和精力用于“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”，其管理職能替代了服務(wù)職能。受強控制關(guān)系影響，村委會則把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)放在首要地位，其自治職能往往讓位于行政職能。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大大地緩解了“目標(biāo)考核”壓力，其工作任務(wù)發(fā)生了變化，開展招商引資、新農(nóng)村建設(shè)，維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的工作目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于上級政府的撥款，向上級爭取資源和優(yōu)化配置本土資源成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民共同的利益目標(biāo)。這些必然能夠促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，由全能政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。另一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理內(nèi)容和方式改變的情況下，村委會同樣從繁重的行政事務(wù)束縛中解脫出來，農(nóng)村基層民主得以在廣度和深度上進一步推進，各種形式的民主治理機制如兩票制、兩委聯(lián)動機制、村級直選、民主懇談制度等不斷得以創(chuàng)新，大大促進了村委會職能的回歸，村委會得以專心于本村的公共事務(wù)，更好地發(fā)揮維護農(nóng)民合法權(quán)益的職能。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制逐步減弱

稅費改革前，在強控制關(guān)系支配下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往把村委會當(dāng)作自己的下級，對村委會從產(chǎn)生到日常工作進行行政干預(yù)。而取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村強控制關(guān)系出現(xiàn)緩和。表現(xiàn)在：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的干預(yù)降低。稅費改革前，為完成上級各種指令性計劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須依賴村干部的協(xié)助。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往通過選配和干預(yù)村級組織的選舉控制其人員配備。各種收費項目全部被取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)發(fā)生了變化，也就沒有了對村干部依賴的必要，只要選舉上來的村干部比較聽話，能夠完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不大愿意介入村莊選舉。與此同時，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要來自國家轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)費相當(dāng)有限，組織運轉(zhuǎn)困難，基本的開支難以保障，再加上為適應(yīng)鄉(xiāng)政財力減少的客觀實際，各地紛紛進行機構(gòu)改革，精簡人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力也不愿意過多介入村莊生活。當(dāng)然，直選的推廣和有關(guān)選舉辦法的頒布，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)操控選舉的難度也大大增加，除非有充足的理由，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般不會頂著違反《中華人民共和國村組法》（以下簡稱《村組法》）和反對民主的壓力而去冒險介入。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的財政控制降低。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會財權(quán)的干預(yù)成為常態(tài)，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進行間接監(jiān)控，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還借助于“村財鄉(xiāng)管”制度對村委會財務(wù)收支進行全面監(jiān)控。稅費改革后，國家進行了相關(guān)配套改革，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，村干部的工資和村級經(jīng)費由縣財政直接撥付，縣級財政設(shè)立“村級經(jīng)費資金專賬”，專款專用。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就失去了對村委會的財政控制權(quán)。同時，村務(wù)公開的日趨規(guī)范化也從制度上為杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村財提供了可能。

（三）壓力型體制中的“壓力”出現(xiàn)新“轉(zhuǎn)型”

雖然稅費改革后，計劃生育、稅費收取的巨大壓力已不存在，但上級政府各個部門下達的升級達標(biāo)任務(wù)仍然在發(fā)揮著“指揮棒”的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣要考慮做出“政績”以引起上級的關(guān)注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村一級的“壓力型體制”依然是權(quán)力運行的主要邏輯。鄉(xiāng)村之間仍要保持一種類似上下級的關(guān)系以實現(xiàn)政令的傳遞與執(zhí)行。農(nóng)業(yè)稅取消后，新農(nóng)村建設(shè)幾乎成了地方政府除招商引資外最重要的中心工作。與招商引資不同，新農(nóng)村建設(shè)直面農(nóng)村和農(nóng)民，在基層政府財政困難、人手不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍需要動員農(nóng)民以共同支付新農(nóng)村建設(shè)的成本。還有些地方“將原來的軟指標(biāo)當(dāng)成硬指標(biāo)來搞”，也就是說，在原來的“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”等為代表的硬指標(biāo)已不成其為硬指標(biāo)的情況下，鄉(xiāng)村組織將原來的軟指標(biāo)，如村務(wù)規(guī)范化管理、發(fā)放資料等當(dāng)作當(dāng)前的中心工作即硬指標(biāo)來抓。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會控制力的減弱也使其必須考慮與村干部打交道的方式。在稅費時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用資源優(yōu)勢來控制村干部，并逐步與村干部結(jié)成利益聯(lián)盟，稅費改革使得鄉(xiāng)村利益共同體走向解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村干部的駕馭不能再依靠原來一系列的控制手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部越來越訴諸人情和面子等非正式的手段來駕馭村干部。

與此同時，村委會卻越來越感受到來自村莊的壓力。一方面，村民通過各種媒介了解到國家對農(nóng)村的政策，而且外出務(wù)工也使得村民市場意識和經(jīng)濟理性覺醒，在這種背景下，一些村民把村莊發(fā)展的希望寄托在村委會對上層新農(nóng)村建設(shè)等惠農(nóng)政策的爭取上。另一方面，面對大量資源有可能投入村莊的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上決定了資源的流向。由此決定，在鄉(xiāng)村關(guān)系的新博弈中，村委會的主動性有較大提高。

二、鄉(xiāng)政村治面臨的現(xiàn)實困境

稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會控制有所減弱，但并不意味著疏離?！班l(xiāng)政”出政績的需求仍然離不開村干部的配合，依賴與“村治”的合作。同時，由于大量資源有可能被投入村莊，村莊的壓力使得村委會要盡力地從鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭取可能的資源。兩者的互應(yīng)關(guān)系需要村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間保持一種良好互動的關(guān)系。

鄉(xiāng)村關(guān)系趨于緩和并走向互動為鄉(xiāng)村治理良性發(fā)展提供了可能。但由于多重因素影響，鄉(xiāng)政村治還存在治理上的困境，并在某種程度上凸顯出鄉(xiāng)村兩級組織懸浮于村莊之上引發(fā)的以治理缺位為特征的潛在危機。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以為村莊提供有效服務(wù)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)的能力受限。稅費改革前，催糧催款在某種意義上也是一種公共權(quán)力，取消農(nóng)業(yè)稅導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一制度性權(quán)力喪失，而近年來中央出臺的補貼政策絕大部分采取“一冊明、一折統(tǒng)”的方式直接將資金落實到戶，在有效杜絕資金被截留、挪用的同時，也進一步降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的動員和控制能力。同時，取消各種稅費切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入最重要的財源，而上級的轉(zhuǎn)移支付有限，“財權(quán)向上集中，事權(quán)基本下移”的慣常邏輯使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)高度不對等，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品乏力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主觀上的消極與不作為。稅費改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民利益之間出現(xiàn)脫節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用稅費收取“搭便車”的機會也減少或喪失，沒有了非得按時足額收取稅費的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不再有主動介入村莊事務(wù)的積極性。再加上當(dāng)前穩(wěn)定壓倒一切，在信訪考核“一票否決”的壓力下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為呈現(xiàn)出“不出事邏輯”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的消極和不作為。

（二）村委會自治能力弱化，村莊治理難有作為

表現(xiàn)在一是稅費改革也使村委會喪失了鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦予的制度性權(quán)力和利用農(nóng)業(yè)稅費征收謀取私利的可能。在這種背景下，一部分原來在村莊有能力、有威望的村干部由于待遇低、工作量大且當(dāng)官又無權(quán)無勢，而不再愿意當(dāng)村干部。同時，外出打工者越來越多，村莊趨于“空心化”，村委會干部基礎(chǔ)弱化。二是取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)減弱，再加上大多數(shù)村莊集體經(jīng)濟迅速解體，很多村莊都成了所謂的“空殼村”，村莊公共財力下降，村莊公共事業(yè)缺乏足夠的財政支撐，村民對自治的參與也就越來越缺乏動力。村委會面臨著功能弱化、權(quán)威衰落，就傾向于消極怠工，或者把“軟指標(biāo)當(dāng)硬指標(biāo)來做”，或者干脆不作為。

三、鄉(xiāng)村關(guān)系均衡發(fā)展的路徑探索

反觀鄉(xiāng)村關(guān)系的主要特征以及鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境，尋求鄉(xiāng)政村治的有效銜接與良性互動，需要改善鄉(xiāng)政村治的治理環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體多元化，進一步細化鄉(xiāng)村的職責(zé)權(quán)限。

（一）為鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境

從國家宏觀財政體制改革和政府自身變革著手，為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造有利環(huán)境。改革財政體制，重建鄉(xiāng)村兩級組織與農(nóng)民的利益連帶關(guān)系。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)與財權(quán)不對等的現(xiàn)狀，適度重新調(diào)整中央與地方，省與市、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政分配關(guān)系，加大中央和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付的力度，在目前是一個必要的舉措。要按照“財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的原則，建立起由中央、省、地方、村莊四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。與此同時，要高度重視和逐步完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使鄉(xiāng)村治理主體在公共產(chǎn)品有效供給邊界內(nèi)具有獨立的決策權(quán)。鄉(xiāng)村兩級組織與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)提高，才能夠防止鄉(xiāng)村兩級組織懸浮，重塑鄉(xiāng)村兩級組織權(quán)威，調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。

促進政府績效考核方式變革。從政府治理的角度看，政府要真正將社會管理的目標(biāo)放到老百姓滿意和提高自身工作效率的方面。長期以來，政府沒有把多樣性治理目標(biāo)的實現(xiàn)績效與普通農(nóng)民的需求結(jié)合起來，導(dǎo)致農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的滿意度下降。因此，增強政府工作目標(biāo)的公眾性，改革政府績效考核方式成為鄉(xiāng)政村治的現(xiàn)實之需。要改革壓力型體制下那種單純由上級制定的數(shù)字指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法。具體方向是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項發(fā)展指標(biāo)的制定者應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，而且由于這些指標(biāo)大都要落實到每個村民，因此指標(biāo)的確定要考慮村委會的意見，增強其公眾性與可行性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作成績的考核主體，并將當(dāng)?shù)厝罕姽摷{入到考核指標(biāo)，考核結(jié)果與獎懲掛鉤，以增強考核方式的人民性。特別提出的是，要調(diào)整對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪考核制度。上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的信訪考核目標(biāo)要符合實際，不能簡單地實行“信訪一票否決”，要具體問題具體分析。當(dāng)然，從長遠來看，要調(diào)整社會各群體間利益分配機制，不斷完善司法制度，強化人大監(jiān)督，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“一票否決”困境中解脫出來。

（二）構(gòu)建多元化的鄉(xiāng)村治理格局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變催生了鄉(xiāng)村內(nèi)部自主性力量與政府對鄉(xiāng)村社會的聯(lián)合治理，鄉(xiāng)村發(fā)展要走多元化治理道路。在發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)作用的同時，充分激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的活力和創(chuàng)造力，使各種社會力量在協(xié)同合作基礎(chǔ)上實現(xiàn)共治。為此，要做到以下幾點：

1.要進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，重塑政府形象

壓力型體制下，事權(quán)與財權(quán)高度不對等使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展中往往片面強調(diào)對農(nóng)村的管理職能，農(nóng)村民主、法制和文化建設(shè)被嚴(yán)重忽視。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不顧當(dāng)?shù)貙嶋H情況“逼民致富”，嚴(yán)重影響了農(nóng)民主體地位的正常發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不應(yīng)該對經(jīng)濟增長目標(biāo)和自身財政負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正需要切實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此，借稅費改革的契機，削弱、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，重建服務(wù)型政府，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

2.要重塑村莊權(quán)威，增強村委會自治能力

村委會向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，不僅需要村委會積極轉(zhuǎn)變觀念，更需要重塑村莊權(quán)威。要加大對村莊公共物品的供給，提高村委會與農(nóng)民利益的關(guān)聯(lián)度，調(diào)動群眾參與村民自治的積極性，解決村民自治的動力問題。要開發(fā)多種社會資源，建立健全激勵機制，留住優(yōu)秀的村干部，將各種精英吸納到村民自治的治理機制中來，解決村委會干部基礎(chǔ)弱化問題。除此以外，國家應(yīng)改善村民自治的法制環(huán)境，提高村民委員會的自我決策和自我管理能力。近年來，在壓力型體制下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，為增強公共權(quán)力的民意基礎(chǔ)，各地方開始關(guān)注群眾在村民自治制度創(chuàng)新方面的首創(chuàng)精神。在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2010年新修訂的《村組法》開始實施，新法進一步完善了民主選舉、民主議事、民主管理和民主監(jiān)督制度，極大地增強了村莊的自主性，也必將進一步提高村委會的自治能力。

3.要大力培育農(nóng)村基層社會組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷轉(zhuǎn)變的職能需要有活力的基層社會組織來承接，而原有的村委會工作模式已不能滿足村莊繁雜的需求，在調(diào)動村民參與自治的積極性方面也存在滯后性，因此創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制成為現(xiàn)實之需，而這個創(chuàng)新應(yīng)是建立在社會化分工更為細化、不同利益訴求主體多元化基礎(chǔ)之上的，是必須把新農(nóng)會、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織等基層社會組織納入這一管理體制之中的。它們不僅是農(nóng)民維護自身權(quán)益和表達利益的重要渠道，能夠?qū)φ袨闃?gòu)成強有力的制約，而且為村莊提供了大量的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)?；褪袌龌Ｒ虼?，國家應(yīng)為其創(chuàng)造寬松的成長環(huán)境。要探索實施規(guī)范管理的新體制，出臺優(yōu)惠政策，為基層社會組織發(fā)展提供充足的軟硬件支持，以政府購買服務(wù)形式加大財政支持力度，加強基層社會組織內(nèi)部規(guī)范化管理，培養(yǎng)專門人才，增強其內(nèi)生發(fā)展能力，促進政府與基層社會組織的良性互動。

（三）完善新《村組法》實施細則，明確鄉(xiāng)村的職責(zé)權(quán)限

《村組法》對鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定過于粗略與原則化，是鄉(xiāng)村關(guān)系緊張的主要原因。為規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，2010年新修訂的《村組法》第36條第3款規(guī)定：“行政鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責(zé)令改正?！贬槍陙泶逦瘯f(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的事務(wù)性工作越來越多的現(xiàn)狀，為避免村委會負(fù)擔(dān)過重，其37條第1款規(guī)定“人民政府對村民委員會協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件；人民政府有關(guān)部門委托村民委員會開展工作需要經(jīng)費的，由委托部門承擔(dān)。”以上規(guī)定為塑造新型鄉(xiāng)村關(guān)系提供了有力的法律支撐。但是，新《村組法》并未提及鄉(xiāng)村“指導(dǎo)、支持、幫助”與“協(xié)助”的具體規(guī)則。而在新的歷史時期，尤其在鄉(xiāng)村制度性權(quán)力弱化，經(jīng)濟困難、人手不足的背景下，進一步細化鄉(xiāng)村之間的職責(zé)權(quán)限，防止鄉(xiāng)村亂作為或不作為顯得尤為重要。鑒于我國各地農(nóng)村地區(qū)間發(fā)展極不平衡，國家不可能在一部法律框架內(nèi)提供有關(guān)鄉(xiāng)村關(guān)系統(tǒng)一且操作性強的規(guī)定，可以考慮由各省(自治區(qū)、直轄市)因地制宜進行制度創(chuàng)新，進一步完善新《村組法》的實施細則，完善有關(guān)可操作性和程序性強的規(guī)定，從制度上合理劃分“鄉(xiāng)政”和“村治”的各自職責(zé)范圍，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作規(guī)則和村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作規(guī)則，并設(shè)立具體相關(guān)的不作為或亂作為的懲罰性規(guī)定和司法救濟性制度，使鄉(xiāng)村關(guān)系逐步走上規(guī)范化和法制化的軌道。