從“科學(xué)發(fā)展觀”到“政府績(jī)效”的轉(zhuǎn)化路徑

○ 郭曉東

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)系到“科學(xué)發(fā)展觀”的踐行，更關(guān)系到政府管理的合法性和社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。服務(wù)型政府的根本判定依據(jù)是“政府績(jī)效”，即政府在執(zhí)政和施政過(guò)程中所取得的成就是否符合科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。為將科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)理論轉(zhuǎn)化為提升政府績(jī)效的社會(huì)實(shí)踐，需要從政府績(jī)效管理目標(biāo)、政府管理運(yùn)行機(jī)制和政府績(jī)效管理評(píng)估機(jī)制三個(gè)層面構(gòu)建轉(zhuǎn)化路徑。

一、以“以人為本”為價(jià)值取向，科學(xué)定位政府績(jī)效管理目標(biāo)

作為科學(xué)發(fā)展觀的踐行者，政府要將“以人為本”作為全部工作的最高衡量尺度和核心價(jià)值目標(biāo)，樹立正確的政績(jī)觀。政績(jī)觀正確與否不僅影響到領(lǐng)導(dǎo)干部的健康成長(zhǎng)，更影響到黨的執(zhí)政能力的發(fā)揮和執(zhí)政地位的合法性。

（一）正確政績(jī)觀要求政績(jī)必須符合“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)

由于受到急功近利思想和監(jiān)督、處罰機(jī)制缺失等因素的影響，導(dǎo)致某些政府官員政績(jī)觀扭曲，出現(xiàn)“中國(guó)式奢侈”現(xiàn)象，“盲目投資、形象工程屢禁不止；高能耗、高污染不能有效控制；公款吃喝、公車消費(fèi)之風(fēng)盛行……很多地方、部門利益攪在其中，這也成了近年來(lái)中央宏觀調(diào)控政策在執(zhí)行中遇到的一大障礙”[1]。在錯(cuò)誤政績(jī)觀指導(dǎo)下的政府機(jī)構(gòu)工作效率低下、社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重、貪污腐敗盛行，從而嚴(yán)重?fù)p害政府的形象和公信力，成為誘發(fā)社會(huì)矛盾激化的導(dǎo)火索。樹立正確的政績(jī)觀必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“三個(gè)有利于”作為判定政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。優(yōu)秀政績(jī)的取得必須著眼于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須著眼于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。

（二）正確政績(jī)觀要求政績(jī)能夠經(jīng)受時(shí)間的檢驗(yàn)

黨的十七屆四中全會(huì)報(bào)告明確要求：“健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績(jī)觀，做出經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)?！盵2]然而，長(zhǎng)期以來(lái)拘囿于原有的干部評(píng)估機(jī)制的影響，許多政府管理部門都把片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為最重要的績(jī)效目標(biāo)，甚至不惜以損害其他社會(huì)利益乃至長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià)。這種以片面追求GDP增長(zhǎng)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為取向的績(jī)效導(dǎo)向，雖然使經(jīng)濟(jì)發(fā)展暫時(shí)取得了成績(jī)，但它也是造成政府職能“錯(cuò)位”、“缺位”和“越位”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡等一系列問(wèn)題的重要原因。因此，正確的政績(jī)觀要求在政績(jī)?nèi)〉玫倪^(guò)程中，要始終堅(jiān)持微觀經(jīng)濟(jì)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，局部效益和整體效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一，短期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益相統(tǒng)一。真正的政績(jī)，必須是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下所取得的業(yè)績(jī)，是對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)，經(jīng)得起群眾、實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)，是能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的政績(jī)。

（三）正確政績(jī)觀要求政績(jī)必須得到群眾的認(rèn)可

政績(jī)有真假之分和虛實(shí)之別。一方面，真正的政績(jī)，既不是用美麗謊言“編”出來(lái)的，也不是好逸惡勞“玩”出來(lái)的，只有求真務(wù)實(shí)、埋頭苦干才是唯一的可行之路。群眾對(duì)為民造福、干出真實(shí)政績(jī)的政府從來(lái)是給予肯定和支持的，而對(duì)急功近利、片面追求虛假政績(jī)、不顧實(shí)際搞“政績(jī)工程”則是深惡痛絕。另一方面，群眾是評(píng)判政府政績(jī)的“定位星”。意圖通過(guò)“形象工程”、“政績(jī)工程”博得上級(jí)好感從而讓自己“仕途坦蕩”的虛假政績(jī)只能被群眾所唾棄、被實(shí)踐所拋棄、被歷史所遺棄?！皹淞⒄_的政績(jī)觀，說(shuō)到底就是要忠實(shí)實(shí)踐黨的宗旨，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”[3]。黨員干部必須始終把群眾的情緒作為第一信號(hào)，把群眾的需要作為第一選擇，堅(jiān)持問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民，多辦順民意、解民憂、增民利之實(shí)事，用解決關(guān)系群眾切身利益問(wèn)題的實(shí)際成效創(chuàng)政績(jī)。

二、以“發(fā)展”為中心，健全規(guī)范、高效的政府管理運(yùn)行機(jī)制

“我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，推動(dòng)發(fā)展是黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)?！盵4]堅(jiān)持以“發(fā)展”為中心，既是改革開放以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)取得巨大成就的主要原因，也是解決當(dāng)前所面臨的問(wèn)題與矛盾，全面建設(shè)小康社會(huì)的根本途徑。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，必須緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，統(tǒng)籌兼顧，建立健全規(guī)范高效的管理運(yùn)行機(jī)制，提升政府管理能力和管理水平。

（一）將推動(dòng)“發(fā)展”作為政府管理的首要目標(biāo)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理工作

“發(fā)展，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，具有決定性意義”[5]。因此加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是政府管理工作的中心任務(wù)，也是衡量政府績(jī)效的主要指標(biāo)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，傳統(tǒng)的“全能型”政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之間的不適應(yīng)性開始凸顯，甚至成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”。對(duì)此，必須加快推進(jìn)以轉(zhuǎn)變政府職能為目標(biāo)的行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)由“全能型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)化。具體到微觀層面，政府管理的工作重點(diǎn)是要寓管理于服務(wù)之中，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，為社會(huì)公眾服務(wù)，積極營(yíng)造公平、公正、公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，真正做到政企分開、政資分開，切實(shí)把工作重心真正轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)，不斷提高行政服務(wù)效率。

（二）以實(shí)現(xiàn)“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”作為政府管理的主要舉措，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在“四重四輕”的弊端：重國(guó)外需求、輕國(guó)內(nèi)需求；重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕資源節(jié)約和環(huán)境改善；重技術(shù)引進(jìn)、輕自主創(chuàng)新；重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)建設(shè)[6]。政府作為科學(xué)發(fā)展觀的踐行者和社會(huì)管理的主導(dǎo)者，要切實(shí)解決好我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的失衡問(wèn)題，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展。其一，要從全局視角謀發(fā)展，擯棄單純追求GDP增長(zhǎng)而忽視社會(huì)發(fā)展、人民生活環(huán)境和生活質(zhì)量改善的觀念，擯棄重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問(wèn)題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式。其二，要克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的弊端，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變；由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變；由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。其三，要防止目光短視，只關(guān)注當(dāng)下多出、快出政績(jī)，而對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展缺少統(tǒng)籌規(guī)劃的思想誤區(qū)，同時(shí)在實(shí)踐上改變重建設(shè)輕保護(hù)、重局部發(fā)展輕全面協(xié)調(diào)、重眼前增長(zhǎng)輕長(zhǎng)遠(yuǎn)考量的錯(cuò)誤做法，注重發(fā)展的可持續(xù)性，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

（三）以實(shí)現(xiàn)“又好又快發(fā)展”作為政府管理的積極動(dòng)力，努力解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)面臨的難題

2006年12月，胡錦濤在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持又好又快發(fā)展，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求，是調(diào)動(dòng)各方面積極性、發(fā)揮各類生產(chǎn)要素潛力的有效途徑，是緊緊抓住發(fā)展機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)綜合國(guó)力整體躍升的必由之路?！盵7]當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然面臨資金不足、資源匱乏、能源緊張、人才欠缺、技術(shù)落后以及其它一些體制性問(wèn)題。政府要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“又好又快發(fā)展”作為推動(dòng)力，著力解決好社會(huì)發(fā)展中所面臨的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。首先，要著力改變“高能耗、高污染、高浪費(fèi)”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，注重資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，動(dòng)員全社會(huì)力量節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)節(jié)約型和環(huán)保型社會(huì)。其次，要著力改變“以能源換發(fā)展”的增長(zhǎng)方式，注重再生能源和可替代能源的研發(fā)和應(yīng)用，防止因能源短缺導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)滑坡。再次，要著力改變“先發(fā)展后治理”的思維誤區(qū)，注重發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)效益型經(jīng)濟(jì)。另外，要著力改變“重引進(jìn)輕創(chuàng)新”的片面做法，提升自主創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的比重，以科技進(jìn)步為先導(dǎo)，提高人口素質(zhì)，大力培養(yǎng)高素質(zhì)人才，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上科學(xué)發(fā)展的道路。

三、以“統(tǒng)籌兼顧”為基準(zhǔn)，構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制

溫家寶總理指出：“績(jī)效評(píng)估是引導(dǎo)政府及其工作人員樹立正確導(dǎo)向、盡職盡責(zé)做好各項(xiàng)工作的一項(xiàng)重要制度?！盵8]建立一套系統(tǒng)、科學(xué)、客觀、公正的績(jī)效評(píng)估機(jī)制有助于重新界定政府公共部門的職能，有助于明確政府工作的目標(biāo)，有助于提升政府執(zhí)政和施政能力，更有助于加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，努力探索構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，要著力解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）構(gòu)建科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，充分體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧的要求，著力解決“評(píng)什么”的問(wèn)題

按照科學(xué)發(fā)展觀全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基本要求和統(tǒng)籌兼顧的根本方法，對(duì)政府績(jī)效要全面評(píng)估其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等情況和政府自身建設(shè)情況，力求做到全面、科學(xué)評(píng)估。按照“要從解決各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，抓好就業(yè)、教育、醫(yī)療、扶貧和社會(huì)保障等工作，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果更多地體現(xiàn)到改善民生上”的要求，把解決民生問(wèn)題作為政府績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)根本指標(biāo)，促進(jìn)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益。具體而言，科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)體現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)，人與自然和諧。在評(píng)估指標(biāo)中應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與環(huán)境指標(biāo)。二是注重群眾參與，通過(guò)民主評(píng)議的方式考察群眾滿意度。三是既要體現(xiàn)當(dāng)前的政府績(jī)效，也要體現(xiàn)未來(lái)持續(xù)提高績(jī)效的能力。

（二）構(gòu)建開放的政府績(jī)效評(píng)估考核體系，不斷提高人民群眾參與程度，著力解決“怎么評(píng)”的問(wèn)題

科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系不是封閉式的自上而下的評(píng)判，而是開放式的全方位參與的評(píng)判。政府績(jī)效要用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，讓群眾來(lái)評(píng)判，群眾滿意度測(cè)評(píng)是績(jī)效評(píng)估的重要環(huán)節(jié)，更是檢驗(yàn)政府績(jī)效的“試金石”。政府在構(gòu)架績(jī)效評(píng)估體系中要堅(jiān)持“以人為本”，由群眾行使評(píng)判權(quán)，提高公眾參與程度。一是要牢固樹立人民滿意的原則，堅(jiān)持用群眾的觀點(diǎn)看待績(jī)效，把人民群眾的滿意度作為績(jī)效評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)。二是要大力加強(qiáng)公眾評(píng)議工作。在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，適當(dāng)提高公眾評(píng)議指標(biāo)權(quán)重，確保人民群眾參與力度。在評(píng)估方法的采用上，將群眾滿意度調(diào)查作為重要評(píng)估手段，廣泛開展群眾滿意度調(diào)查。三是體現(xiàn)公開透明的要求。四是評(píng)估結(jié)果經(jīng)黨委、政府審定后，可視情況在適當(dāng)范圍內(nèi)公布，確保人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

（三）構(gòu)建嚴(yán)密的政府績(jī)效評(píng)估責(zé)任體系，促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)和干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，著力解決“評(píng)估結(jié)果怎么用”的問(wèn)題

進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估只是一種手段而不是目的，其最終目的是通過(guò)績(jī)效評(píng)估加快政府職能轉(zhuǎn)變，真正建設(shè)成服務(wù)型政府。合理有效地運(yùn)用好績(jī)效評(píng)估結(jié)果，促進(jìn)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府建設(shè)，必須做到“三個(gè)結(jié)合”。第一，將評(píng)估結(jié)果與加強(qiáng)和改進(jìn)政府工作結(jié)合起來(lái)。要根據(jù)評(píng)估結(jié)果，認(rèn)真分析和查找政府管理工作中存在的主要問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出具體對(duì)策和措施，提升政府工作的實(shí)效性。第二，將評(píng)估結(jié)果與建立行政問(wèn)責(zé)制結(jié)合起來(lái)。績(jī)效評(píng)估與行政問(wèn)責(zé)兩者相輔相成，共同成為落實(shí)政府責(zé)任、改進(jìn)政府管理、提高政府效能、塑造政府形象的有效工具。績(jī)效評(píng)估是管理方式，行政問(wèn)責(zé)是監(jiān)督手段。開展績(jī)效評(píng)估是實(shí)行行政問(wèn)責(zé)的前提和基礎(chǔ)，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)根據(jù)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果來(lái)進(jìn)行，有了績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，行政問(wèn)責(zé)就有了可靠的依據(jù)。第三，將評(píng)估結(jié)果與加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)結(jié)合起來(lái)。把評(píng)估結(jié)果作為干部考核、選拔任用、職務(wù)升降、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀和全心全意為人民服務(wù)的自覺(jué)性。

當(dāng)前，中國(guó)繼續(xù)處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”和“社會(huì)矛盾凸顯期”，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。政府機(jī)構(gòu)作為社會(huì)管理的主體，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，加快推進(jìn)行政管理體制改革，使服務(wù)型政府建設(shè)由政府改革目標(biāo)向社會(huì)治理實(shí)踐轉(zhuǎn)化，通過(guò)提升政府績(jī)效管理水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“又好又快發(fā)展”，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

[1]李柯勇、張淼淼：《“中國(guó)式奢侈”的欲望與現(xiàn)實(shí)》，《人民文摘》2007年第5期。

[2]胡錦濤：《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社2009年版，第25頁(yè)。

[3]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第510頁(yè)。

[4]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2006年版，第277頁(yè)。

[5]《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第12頁(yè)。

[6]胡磊：《我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的弊端與轉(zhuǎn)變路徑》，《黨政干部學(xué)刊》2010年第9期。

[7]《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第1125頁(yè)。

[8]李勇：《政府貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)正當(dāng)其時(shí)》，《中國(guó)財(cái)政》2007年第8期。