河南省安濮鶴三市人口集中問題研究

張占倉，陳群勝，沈輝，閆國平，高現(xiàn)林，楊迅周

(1.河南省科學(xué)院，鄭州450002;2.河南省國土資源廳，鄭州450016;3.河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，鄭州450018;4.河南省工業(yè)和信息化廳，鄭州450008;5.河南省科學(xué)院地理研究所，鄭州450052)

為了弄清2008年以來產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)引致“三集”(土地集約、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中)的實(shí)際效果，按照河南省人民政府統(tǒng)一部署，2012年8—9月研究組對(duì)安陽、濮陽、鶴壁三市(簡(jiǎn)稱安濮鶴三市)產(chǎn)業(yè)集聚人口集中情況進(jìn)行了調(diào)查研究，結(jié)果表明，河南省委省政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，并因此促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝丝谟行Ъ?，推?dòng)了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程[1]，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

1 促進(jìn)人口集中的主要做法

安濮鶴三市伴隨產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，促進(jìn)了人口有序集中，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[2]，為數(shù)以萬計(jì)的當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造了發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展空間。

1.1 積極拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間

以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，根據(jù)各自的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞各城市的發(fā)展定位，以產(chǎn)城互動(dòng)為依據(jù)，加快新區(qū)開發(fā)和舊城改造，著力推進(jìn)小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，城鄉(xiāng)面貌變化明顯，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得較好成效。積極拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，產(chǎn)城融合發(fā)展成效明顯。安陽市湯陰縣提出“一區(qū)促三化、三化助一區(qū)”的發(fā)展模式，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，依托龍頭企業(yè)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化上檔升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，加速土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民脫離土地、入?yún)^(qū)就業(yè)、向城市轉(zhuǎn)移，提升空間使用效率，助推城鎮(zhèn)化建設(shè)，吸引縣域內(nèi)及外來人口大量集中。濮陽市按照“生態(tài)型、文化型、旅游型、宜居型”城市發(fā)展目標(biāo)，全面加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)規(guī)劃編制工作，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、人居、文教和市政等各項(xiàng)建設(shè)。鶴壁市在大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)的同時(shí)，不斷加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)新區(qū)拓展和建成區(qū)提升，促進(jìn)了人口向城鎮(zhèn)集中，取得了良好成效。

1.2 促進(jìn)和擴(kuò)大就業(yè)

加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化人口集中的產(chǎn)業(yè)支撐，擴(kuò)大就業(yè)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)。安陽市滑縣等通過強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、促進(jìn)人口集聚，加快了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。目前，安陽市在省級(jí)集聚區(qū)全部就業(yè)人口達(dá)到20.5萬人。濮陽市在培育集群、招商引資、完善功能等方面加大工作力度，省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的集聚效應(yīng)日漸凸顯，吸納居民就業(yè)明顯增強(qiáng)，截至調(diào)查時(shí)，濮陽市省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)容納就業(yè)人口近13萬人。鶴壁市省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)已成為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要支撐，省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)容納就業(yè)人口14萬人，是人口集中最為有效的載體。

1.3 提升人口承載能力

安陽市安陽縣加快水冶組團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，不斷完善公共服務(wù)平臺(tái)等配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)功能集合構(gòu)建，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)吸納人口的能力。濮陽市為進(jìn)一步提升中心城市功能，改善人居環(huán)境，提高承載能力，2010年11月，開展了中心城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市水系及市容環(huán)境綠化等綜合提升工程，提升了人口承載能力。鶴壁市扎實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施完善工程全面開展，重點(diǎn)城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)工程建設(shè)進(jìn)展順利，集中供熱入網(wǎng)面積已達(dá)635萬m2，天然氣用戶總數(shù)達(dá)8萬戶，城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)70.4%，全市2011年底污水集中處理率達(dá)到85.4%，生活垃圾無害化處理率達(dá)到80%以上，為居民安居樂業(yè)創(chuàng)造了越來越好的環(huán)境。

1.4 不斷完善社會(huì)保障體系

不斷完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)了人口自覺集中。安陽市湯陰縣啟動(dòng)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)符合條件的人員全部納入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，享受城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，吸引了人口向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)集中。濮陽市加快建立與新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的體制、機(jī)制:一是深化土地使用與管理制度改革，建立有利于城鎮(zhèn)發(fā)展的土地置換和調(diào)整機(jī)制，創(chuàng)新土地使用和流轉(zhuǎn)方式，加大土地貨幣化力度，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，為其轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)人口提供物質(zhì)保障;二是深化戶籍制度改革，逐步探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，放寬落戶條件，加快城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)移步伐;三是建立健全社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋范圍，逐步健全和完善多層次的社會(huì)保障體系。鶴壁市在全省率先推出農(nóng)民工和失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等一系列政策措施，還在全省率先進(jìn)行戶籍管理制度改革，取消了非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的居民按照城市規(guī)范化戶籍管理的要求進(jìn)行管理，促進(jìn)農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢?008年以來，全市農(nóng)村約有10萬人轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活。

2 人口集中效應(yīng)

人口集中的前提是當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上的人口集中才是科學(xué)有序的集中，并顯示出相關(guān)效應(yīng)[3]。

2.1 分工深化效應(yīng)

產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)促使人口集中和社會(huì)勞動(dòng)分工的進(jìn)一步深化，而產(chǎn)業(yè)集群的成長是在勞動(dòng)分工深化與知識(shí)創(chuàng)造的動(dòng)態(tài)交互作用下實(shí)現(xiàn)的。分工深化可通過工業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展來為農(nóng)業(yè)內(nèi)部的進(jìn)一步分工創(chuàng)造條件，安陽市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2008年的13.8:62.5:23.7調(diào)整至2011年的11.8:58.7:29.5;濮陽市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2008年的13.8:66.5:19.7調(diào)整至2011年的13.8:67.4:18.8;鶴壁市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例由2008年的12.4:65.8:21.8調(diào)整至2011年的11.0:71.5:17.5。三市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化促使每一個(gè)生產(chǎn)部門內(nèi)的社會(huì)勞動(dòng)分工不斷細(xì)化和深化，從而也導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，并促進(jìn)勞動(dòng)者素質(zhì)不斷提高。至2011年，安濮鶴三市已有47.5萬人向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，主要在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為農(nóng)村內(nèi)部的進(jìn)一步分化創(chuàng)造了條件。農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者人均擁有的土地資源數(shù)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和規(guī)?；?、機(jī)械化、多樣化、組織化以及創(chuàng)新收益方式，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、土地利用率和單位資源產(chǎn)出率。

2.2 降低成本效應(yīng)

安濮鶴三市農(nóng)村人口居住比較分散，自然村落點(diǎn)多面廣，要在農(nóng)村就地解決農(nóng)民現(xiàn)代化問題，如通公路、通電力和通訊等實(shí)施公共服務(wù)延伸和均等化成本高、速度慢、效益低。通過一定范圍的人口集中可節(jié)省資源和交易成本。由于以中心城市擴(kuò)張為目標(biāo)的人口集中公共成本顯得過高，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中商業(yè)、通信、運(yùn)輸及其他服務(wù)設(shè)施的比較效益明顯。新型城鎮(zhèn)化客觀上要求擴(kuò)大中小城鎮(zhèn)的規(guī)模和新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，居民點(diǎn)集中建設(shè)可以節(jié)約成本。安濮鶴三市以往一家農(nóng)戶在分散居住時(shí)一般20年就要重建翻新一次房屋，其總成本超過20萬元。而目前，新型農(nóng)村社區(qū)小高層或高層房屋建設(shè)成本平均為1 000～1 300元/m2，以一戶120 m2計(jì)算，其直接建設(shè)成本約為12.0萬～15.6萬元。在具體操作中，農(nóng)戶基本上以宅基地和現(xiàn)有房屋可以換一套120 m2社區(qū)新房。這樣不僅有效解決農(nóng)村和農(nóng)民城鎮(zhèn)化問題，也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素綜合成本的最小化。

2.3 高生活質(zhì)量效應(yīng)

安濮鶴三市隨著產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的縣城或者新型農(nóng)村社區(qū)的群眾物質(zhì)文化生活水平快速提高，與人口分散區(qū)域的群眾物質(zhì)文化生活緩慢提高形成極大反差。在工業(yè)化、城市化生活出現(xiàn)反差后，受追尋更大的物質(zhì)和文化生活福利驅(qū)使，在沒有其他相應(yīng)措施的情況下，分散居住的農(nóng)民會(huì)進(jìn)一步被邊緣化，更加不利于保障糧食生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)提出的“兩不三新”三化協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展，客觀上也要求以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體進(jìn)行產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中[4]。安濮鶴三市初步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的人口集中區(qū)域，醫(yī)院、學(xué)校等公共產(chǎn)品提供能力不斷增強(qiáng)，由于過去在城鎮(zhèn)規(guī)模過小或農(nóng)民分散居住時(shí)，不僅國家投資成本過大，同時(shí)，私人亦因投資成本過大而不愿投資。目前，人口集中區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施齊全，教育、文化、醫(yī)療等有保障，農(nóng)民的生活質(zhì)量顯著提高，初步顯示出人口集中引起的高生活質(zhì)量效應(yīng)。

2.4 創(chuàng)新管理機(jī)制效應(yīng)

研究表明，在人口集中和政府管理自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)情況下，管理半徑、人口密度與管理成本成反比，人口過度分散導(dǎo)致管理成本增加。從安濮鶴三市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，以中小城鎮(zhèn)或新型農(nóng)村社區(qū)為目標(biāo)的人口集中的好處是，不僅城市壓力小，也不會(huì)出現(xiàn)“大城市病”，而且可以激起分散的農(nóng)民集中于城鎮(zhèn)的欲望，也進(jìn)一步減少傳統(tǒng)意義上因?yàn)檫^度分散導(dǎo)致的“農(nóng)村病”的影響。從目前三市人口集中區(qū)域的社會(huì)管理功能、服務(wù)功能看，是完全能夠逐步辦到的。安濮鶴三市新型農(nóng)村社區(qū)建成以后，按照城市社區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)，逐步探索建立起與之相適應(yīng)的管理機(jī)制和現(xiàn)代化的管理服務(wù)體系，使這部分居民社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)更加牢固。目前，三市人口分散地區(qū)和部分人口集中區(qū)域并存，需要?jiǎng)?chuàng)新政府管理機(jī)制，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度。

3 人口集中存在的主要問題

3.1 對(duì)人口集中的意義認(rèn)識(shí)不足

在實(shí)際工作中，安濮鶴三市個(gè)別地方和部門對(duì)新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不夠深刻，沒有正確把握城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，創(chuàng)新意識(shí)欠缺，發(fā)展緊迫感不強(qiáng)。加快城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)人口集中是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。一是可以有效增加城市消費(fèi)群體數(shù)量，擴(kuò)大消費(fèi)需求[5]。二是可以顯著提高農(nóng)村居民生活水平。大量農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，對(duì)增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民消費(fèi)水平具有明顯效果。三是有力拉動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)等多方面的投資需求。總之，加快新型城鎮(zhèn)化、實(shí)現(xiàn)人口集中對(duì)河南省未來發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義，事關(guān)發(fā)展全局，事關(guān)數(shù)千萬人的生活質(zhì)量提升，必須扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)。

3.2 對(duì)深化戶籍制度改革認(rèn)識(shí)不一

安濮鶴三市有的地方積極探索，大膽實(shí)踐，對(duì)戶籍管理制度進(jìn)行了改革:如取消非農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，改二元制為一元制;取消農(nóng)轉(zhuǎn)非計(jì)劃限制，實(shí)行有合法固定的住所、有穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源條件下的準(zhǔn)入制度等多項(xiàng)改革措施，并深化服務(wù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和服務(wù)新型農(nóng)村社區(qū)的戶籍改革措施。

但有些市縣認(rèn)識(shí)還不到位，改革推進(jìn)較為緩慢[6]。只有根據(jù)各地實(shí)際，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍管理制度創(chuàng)新，全面實(shí)行更加開放的居民管理制度，解決好城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、子女上學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生和住房租購等方面的問題，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口的全覆蓋，才能夠促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[7]，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求[8]。

3.3 地方社會(huì)保障能力不高

從社會(huì)保障方面看，安濮鶴三市近幾年來雖有大批的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，但由于受現(xiàn)行戶籍制度的約束，他們并未全面享受到市民應(yīng)有的待遇，成為真正的城鎮(zhèn)居民。對(duì)農(nóng)民提供的基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民有較大差距。農(nóng)民工社會(huì)保障覆蓋面窄，保障程度低，現(xiàn)有的社會(huì)保障與其他地區(qū)之間缺乏必要的轉(zhuǎn)移接續(xù);在住房保障方面，為農(nóng)民工提供的住房仍然有限。從城市承載能力上看，縣城和小城鎮(zhèn)的道路、供排水、供熱、供氣、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較滯后，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)滯后，就學(xué)難、就醫(yī)難、出行難等問題較為突出，阻礙了人口的集中集聚。

3.4 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進(jìn)不均衡

農(nóng)民集中入駐新型農(nóng)村社區(qū)，推動(dòng)了農(nóng)民由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化。土地的集約、勞動(dòng)力的解放為企業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚奠定了基礎(chǔ)，提供了條件，加快了新型工業(yè)化步伐[9]。土地的有序流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的集群發(fā)展，推進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。安濮鶴三市各地新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r不一，有的地方發(fā)展較快，有的地方發(fā)展較慢。問題首先在于資金方面，資金籌措困難是制約新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一大瓶頸。加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要強(qiáng)勁的資金支持，而且是持續(xù)多年的過程，這就給新型城鎮(zhèn)化資金供給帶來很大的挑戰(zhàn)，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、投資預(yù)期下降、土地價(jià)格下滑的情況下，部分新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目擱淺或建設(shè)周期拉長，建設(shè)成本增加。其次是新型農(nóng)村社區(qū)住房大部分是利用集體土地建設(shè)的，產(chǎn)權(quán)制度不夠明晰，影響了群眾購買和置換的積極性。三是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目前期手續(xù)辦理較為繁瑣，耗時(shí)較長，很多基層部門對(duì)此缺少足夠的了解，導(dǎo)致辦理過程中耗費(fèi)大量的時(shí)間，影響了人口集中的整體推進(jìn)。

3.5 城鎮(zhèn)承載能力較低

安濮鶴三市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，多數(shù)建制鎮(zhèn)是由過去自然經(jīng)濟(jì)條件形成的農(nóng)村集鎮(zhèn)演化而來，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多、城鎮(zhèn)人口偏少、生產(chǎn)要素集聚水平偏低、輻射能力偏弱等問題。部分原有城鎮(zhèn)的規(guī)模較小、質(zhì)量不高，造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域較小，對(duì)資源的利用能力有限，對(duì)周邊的資源和資金的吸引力較小，城鎮(zhèn)功能不能很好地體現(xiàn)，影響了人口的集中和產(chǎn)業(yè)的集聚[10]。一些偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)無產(chǎn)業(yè)支持，或者產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，布局較為零亂，對(duì)資源依賴性較強(qiáng)，提供的就業(yè)崗位不多，產(chǎn)業(yè)用工吸納能力不強(qiáng)，無法促進(jìn)人口進(jìn)一步集中。

3.6 生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變困難

實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變是人口向城鎮(zhèn)集中的核心。由于勞動(dòng)者文化素質(zhì)不高，農(nóng)民工難以向正式經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工受教育年限有限，外出農(nóng)民工大多沒有接受過系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，大大阻礙了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)穩(wěn)定集中。低技術(shù)含量的就業(yè)崗位使得勞動(dòng)力的收入偏低，加上制度性因素制約，在住房、就醫(yī)、子女受教育等方面均無法融入正常的城市生活，甚至成為城市中的貧困階層。進(jìn)城農(nóng)民收入難以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長，生活方式轉(zhuǎn)變升級(jí)缺乏內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致人口有效集聚緩慢，游蕩性轉(zhuǎn)移人口較多，穩(wěn)定性、長遠(yuǎn)性、技能性轉(zhuǎn)移人口有限，阻礙了新型城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)。

4 促進(jìn)人口科學(xué)集中的對(duì)策

4.1 持續(xù)提升認(rèn)識(shí)，推進(jìn)人口集中

人口集中，是發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化過程中需要科學(xué)、妥善處理的一項(xiàng)涉及民生的重大難題。為了克服城鄉(xiāng)分離的狀況，黨中央國務(wù)院采取了很多推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的舉措。其中，最為直接的就是積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。省委九次黨代會(huì)提出，強(qiáng)化新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體。這里面河南省有兩大創(chuàng)新，一是以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)，二是將新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系管理。這是全省人民針對(duì)河南省實(shí)際情況從大量實(shí)踐中創(chuàng)造的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是省委省政府提升、規(guī)范、理論化以后對(duì)全省整體工作的戰(zhàn)略部署。因此，所有的人口集中都要緊緊圍繞這兩大創(chuàng)新展開。一方面，要通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展促進(jìn)人口科學(xué)、有序、有效、規(guī)范集中，打破過去長期的城鄉(xiāng)分離限制，切實(shí)為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)培養(yǎng)穩(wěn)定、可靠、經(jīng)過職業(yè)訓(xùn)練、能夠適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展需要的技能型專門人才，既保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的健康發(fā)展，也為這些員工穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定生活、穩(wěn)定發(fā)展、穩(wěn)定后方等創(chuàng)造條件。這個(gè)過程中，有一個(gè)關(guān)鍵舉措，就是能否按照穩(wěn)定就業(yè)一年以上，在不影響原有農(nóng)民所擁有利益的情況下，本著自愿的原則，給愿意的職工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)戶籍和城鎮(zhèn)社保。如果這樣辦了，這部分職工就有可能是與該產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)命運(yùn)相關(guān)的利益體。否則，隨便就業(yè)，隨便流動(dòng)，都沒有責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，不符合新型城鎮(zhèn)化的潮流，不符合以人為本的時(shí)代精神，不利于省委省政府傾力推動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。另一方面，在建設(shè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)過程中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為了給產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)騰地，很多做出了巨大的犧牲，目前面臨妥善安置問題。從調(diào)查了解的情況看，多數(shù)市縣都高度重視這部分居民的安置問題，特別是把這部分居民的安置與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)緊密結(jié)合，為被安置的居民創(chuàng)造了比較寬松的安置條件，還充分考慮了被安置農(nóng)民的就業(yè)與發(fā)展、創(chuàng)收等問題，比較人性化。凡是為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)騰地的居民，建議地方政府要按照新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)寬松的政策，盡可能讓這部分居民能夠一次安居樂業(yè)，既是進(jìn)一步建設(shè)與擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的實(shí)際需要，也與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略合拍，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與為民謀利融為一體。

4.2 持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，支撐人口集中

2008年以來，河南省委省政府創(chuàng)新管理思路，大膽推動(dòng)全省180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，既促進(jìn)了各地工業(yè)加快發(fā)展，也逐漸把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的科學(xué)理念明晰，產(chǎn)生了越來越顯著的綜合發(fā)展效益。由于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的快速穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)了人口的有序集中，加之各地積極探索創(chuàng)新，想方設(shè)法吸引居民就業(yè)，產(chǎn)城互動(dòng)局面初步形成。各地人口的有效集中，根本動(dòng)力仍然來源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而按照河南省目前發(fā)展的主體思路，各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要載體是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。因此，需要持續(xù)抓好產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，集中力量把這個(gè)載體規(guī)劃好，建設(shè)好，發(fā)展好，才能夠?yàn)楫?dāng)?shù)厝丝诜€(wěn)定轉(zhuǎn)移創(chuàng)造空間。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)與發(fā)展過程中要充分考慮居民穩(wěn)定就業(yè)與長期生活問題，為城鎮(zhèn)發(fā)展居民生活預(yù)留足夠的空間，確實(shí)本著以人為本的理念，通過制度創(chuàng)新為進(jìn)入產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就業(yè)的居民創(chuàng)造安居樂業(yè)的基本條件。過去，由于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，很多農(nóng)民常年外出打工，實(shí)際上過著漂泊的生活，與家人特別是老人與孩子團(tuán)聚的機(jī)會(huì)比較少，明顯影響生活質(zhì)量。近幾年，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模逐步起來以后，很多農(nóng)民開始轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，不僅收入與過去大體相當(dāng)，甚至有所提高，而且由于在家門口就業(yè)，能夠方便地照顧家庭，確實(shí)提高了居家生活質(zhì)量，這也是這部分居民共享發(fā)展成果的體現(xiàn)。從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)集聚區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展需要分析，處于工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)階段，需要穩(wěn)定的、高素質(zhì)的職工隊(duì)伍，而當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)該是依靠的主要對(duì)象。這樣就有必要想方設(shè)法創(chuàng)造條件讓這些就業(yè)者安心在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)聚集區(qū)就業(yè)，既解決勞動(dòng)力供給問題，也通過系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，讓更多的就業(yè)者逐步形成一技之長，有利于產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)發(fā)展。

4.3 持續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，引導(dǎo)人口有序集中

所謂新型城鎮(zhèn)化，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化，是集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化?！秶鴦?wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供了諸多可操作性政策，允許先行先試，大膽創(chuàng)新，但是在實(shí)踐中沒有用足，更沒有用活這些政策。基層地方政府可以加大工作力度，把中央和省委省政府政策具體化，盡快探索和出臺(tái)扶持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和向“三農(nóng)”傾斜的政策。在“多予、少取、放活”方針指導(dǎo)下，充分發(fā)揮各級(jí)政府的主導(dǎo)作用，積極研究制定相關(guān)政策，加大政策扶持力度，實(shí)施政策推動(dòng)戰(zhàn)略。重點(diǎn)研究制定和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)置換政策，促進(jìn)中心鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū)建(購)房居住和就業(yè)的政策等，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工商管理、社會(huì)治安等方面公共服務(wù)與管理職能，引導(dǎo)農(nóng)村人口科學(xué)合理、有序轉(zhuǎn)移，逐步破解“三農(nóng)”發(fā)展政策瓶頸，促進(jìn)人口有效集中，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

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