生態(tài)職能區(qū)劃:區(qū)域生態(tài)補償?shù)膮^(qū)劃基礎

安曉明，郭志遠，張可云

(1.中國人民大學區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所，北京100872;2.河南省社會科學院，鄭州450002)

0 引言

生態(tài)系統(tǒng)具有明顯的外部性，以區(qū)域作為尺度的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的外部性更為顯著，由此也引起不少區(qū)域性的生態(tài)外部性問題，如跨界污染、區(qū)域生態(tài)沖突等等。協(xié)調區(qū)域間關系、有效處理區(qū)域生態(tài)外部性問題正是區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹饕康摹４送?，“生態(tài)不經(jīng)濟，經(jīng)濟不生態(tài)”的生態(tài)—經(jīng)濟鴻溝和我國生態(tài)系統(tǒng)服務區(qū)域相對落后的現(xiàn)狀也亟待一種合理的生態(tài)補償制度安排來進行調整。20世紀90年代開始，我國就開始了區(qū)域生態(tài)補償?shù)奶剿骱蛯嵺`，如退耕還林還草、天然林保護、風沙源治理、水源保護等大型重點生態(tài)工程的實施。隨著京都議定書的推進，國際上碳權交易頻繁進行，我國也相繼開展了碳權交易、水權交易、飛地補償?shù)壬鷳B(tài)補償形式的試點和探索。盡管生態(tài)補償廣受關注，但是由于我國生態(tài)補償?shù)难芯科鸩捷^晚，生態(tài)系統(tǒng)類型復雜多樣，而區(qū)域生態(tài)補償較一般生態(tài)補償更為復雜，我國的區(qū)域生態(tài)補償還存在不少問題，其中首要問題是區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w界定，即“誰補償誰”的問題，這其中涉及到區(qū)域生態(tài)補償利益相關方的協(xié)調。不少學者試圖對此進行研究，但大部分基于微觀和縱向視角，或者就主體論主體、就客體論客體，將二者結合起來研究的較少;或者就是針對某一特定區(qū)域界別其主客體，如某流域生態(tài)補償中主客體的界別。有些學者已經(jīng)認識到，區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w問題看似簡單，但因為各種因素的影響而難以辨別，亟需建立一種基于生態(tài)補償?shù)臋M向協(xié)調機制[1-2]。主體功能區(qū)劃的提出為區(qū)域生態(tài)補償提供了一個新的思路，即對國土空間進行功能分區(qū)，利用縱向和橫向轉移支付、專項資金等對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行重點補償。國內一些學者也將主體功能區(qū)劃作為區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹笇Р⑦M行了相關研究[3-6]。即便如此，區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w及利益相關方識別仍是一個難題，而主體功能區(qū)劃側重的是縱向補償上的指導，對于橫向補償難以給出指導性建議。為應對國內區(qū)域生態(tài)補償實踐的需要，迫切需要建立一個全國性的基于生態(tài)系統(tǒng)和政府職能的區(qū)劃作為區(qū)域生態(tài)補償?shù)幕A，以識別區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w，指導區(qū)域生態(tài)補償實踐。

1 生態(tài)職能區(qū)(劃)的提出

1.1 生態(tài)職能區(qū)(劃)的概念與內涵

目前對于生態(tài)職能區(qū)還沒有相關的闡述，與之接近的有生態(tài)功能區(qū)劃、行政區(qū)劃，但是差異都比較大。生態(tài)職能區(qū)是生態(tài)職能區(qū)劃的核心，是指以生態(tài)系統(tǒng)的保護和恢復為目的，打破行政區(qū)劃界限，形成區(qū)域橫向協(xié)調機制，有效行使政府生態(tài)職能的功能性區(qū)域。生態(tài)職能區(qū)劃是一個基于生態(tài)職能區(qū)的區(qū)劃，其目的是促進生態(tài)保護和政府生態(tài)職能的實施，依據(jù)的是生態(tài)系統(tǒng)的差異與聯(lián)系和行政區(qū)劃的差異與聯(lián)系?；谝陨峡紤]，將生態(tài)職能區(qū)劃定義為:生態(tài)職能區(qū)劃是指根據(jù)生態(tài)服務功能空間及區(qū)域的分異與聯(lián)系規(guī)律，融合政府生態(tài)職能，將國土空間劃分為不同的生態(tài)職能區(qū)，其目的是打破條塊分割的部門管理體制，厘清生態(tài)系統(tǒng)中各政府的責任和權益，確保政府生態(tài)職能的有效行使，保護生態(tài)環(huán)境，維護環(huán)境公平和社會公正，促進區(qū)域和諧，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、環(huán)境和社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

生態(tài)職能區(qū)劃包涵4個方面的內容:1)生態(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)系統(tǒng)的保護與恢復和政府的生態(tài)職能相結合。政府的職能不僅僅是促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定與安全、保障人民生活，還包括保護生態(tài)環(huán)境的生態(tài)職能。作為人類活動的重要主體之一，政府要對人類生存的環(huán)境承擔相應的責任，積極履行生態(tài)職能，保護和修復生態(tài)環(huán)境，使其作為一種生態(tài)資本實現(xiàn)增殖。將生態(tài)系統(tǒng)的保護與恢復和政府的生態(tài)職能結合起來，正是政府職能轉變的需要，也是生態(tài)環(huán)境保護的需要。切實保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)資本增殖，不僅能達到人與自然和諧相處，也為經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來持久的生態(tài)支撐力，最終實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。2)生態(tài)職能區(qū)劃以生態(tài)服務功能空間及區(qū)域分異與聯(lián)系規(guī)律為依據(jù)，更偏重聯(lián)系。由于區(qū)域之間存在物質流、能量流和信息流的聯(lián)系，并由此導致區(qū)際之間生態(tài)服務功能的空間流轉。所謂生態(tài)系統(tǒng)服務功能的空間流轉是指一些服務功能可能會通過某些途徑在空間上轉移到系統(tǒng)之外的具備適當條件的地區(qū)并產(chǎn)生效能，這是生態(tài)服務的自然過程和內在機理，也是生態(tài)補償?shù)膬仍谝罁?jù)[7]。生態(tài)職能區(qū)劃不僅注重生態(tài)服務功能和區(qū)域在空間上的差異性，將其分成不同類型的生態(tài)職能區(qū)，更注重區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)之間的內部聯(lián)系，盡最大程度保留這種聯(lián)系，使之統(tǒng)一在一個生態(tài)職能區(qū)中，以便生態(tài)職能區(qū)內部的橫向溝通和協(xié)調，達到區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的共建共享。3)生態(tài)職能區(qū)劃是一個混合性區(qū)劃和引導性區(qū)劃。從區(qū)劃單元內在關聯(lián)性可以將區(qū)劃分為類型區(qū)(均質區(qū))區(qū)劃、功能區(qū)(極化區(qū))區(qū)劃和混合區(qū)區(qū)劃;按照區(qū)劃的主導功能用途劃分為管理型區(qū)劃、引導型區(qū)劃、管制型區(qū)劃和認識型區(qū)劃[4]。生態(tài)職能區(qū)劃屬于混合性區(qū)劃和引導性區(qū)劃，這意味著生態(tài)職能區(qū)劃兼有類型區(qū)和功能區(qū)的性質，其不只停留于對區(qū)劃的認知，還要對其內部活動進行引導。4)生態(tài)職能區(qū)劃是一個宏觀性區(qū)劃。與微觀性區(qū)劃側重措施管理不同，生態(tài)職能區(qū)側重目標管理。這意味著生態(tài)職能區(qū)劃對國土空間進行劃分，是從宏觀層面上對生態(tài)系統(tǒng)保護和政府生態(tài)職能目標實現(xiàn)的引導和調控。

1.2 生態(tài)職能區(qū)的類型

區(qū)劃的標準和方法不同，劃分類型和結果也不一樣。借鑒“核心-邊緣”模型以及自然保護區(qū)中的核心區(qū)—過渡區(qū)—實驗區(qū)模式[8]，將生態(tài)職能區(qū)分為生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)、生態(tài)邊緣區(qū)。生態(tài)核心區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)重點建設和保護、提供生態(tài)環(huán)境服務的區(qū)域，重點要保護完整的、有代表性的生態(tài)系統(tǒng)及其相應的完整生態(tài)過程。生態(tài)輻射區(qū)是指受到生態(tài)核心區(qū)生態(tài)系統(tǒng)影響和輻射、接受生態(tài)環(huán)境服務的區(qū)域。生態(tài)邊緣區(qū)是指遠離生態(tài)核心區(qū)、與其他生態(tài)職能區(qū)毗鄰的區(qū)域。

1.3 生態(tài)職能區(qū)劃的原則與方法

生態(tài)職能區(qū)劃除了遵循一般區(qū)劃的相對一致性、發(fā)生統(tǒng)一性和主導因素等原則之外，還應該遵循以下幾個原則:1)生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，即生態(tài)職能區(qū)應考慮生態(tài)系統(tǒng)的完整性，盡可能將同類型的生態(tài)系統(tǒng)劃在一個生態(tài)職能區(qū)內，不人為割裂生態(tài)系統(tǒng)的內部聯(lián)系;2)便于管理原則，即在考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性的基礎上還要考慮管理上的可操作性，一般不宜將管理幅度設置過寬，過寬不易協(xié)調;3)核心區(qū)與輻射區(qū)地域接近原則，即二者在地域上接近，生態(tài)聯(lián)系緊密;4)可持續(xù)發(fā)展原則，即生態(tài)職能區(qū)劃要求考慮生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)劃方法有“自上而下”和“自下而上”兩種?！白陨隙隆眳^(qū)劃主要依據(jù)區(qū)域內部相對一致性原則，根據(jù)某些區(qū)劃指標，首先進行最高級別單位的劃分，然后依次將已劃分出的高級單位再劃分成低一級的單位，一直劃分到最低級區(qū)劃單位為止。其優(yōu)點是易于掌握宏觀格局，缺點是區(qū)劃界線相對模糊且科學性不足，比較適用于大空間尺度的區(qū)劃工作?！白韵露稀眳^(qū)劃主要依據(jù)區(qū)城共扼性原則，通過對基本單元指標體系的分析評價，首先合并出最低級的區(qū)劃單位，然后再在低級區(qū)劃單位的基礎上逐步合并出較高級別的單位，直到得出最高級別的區(qū)劃單位為止。其優(yōu)點是區(qū)劃界線清晰明確，但有可能產(chǎn)生跨區(qū)合并的錯誤，比較適用于中小空間尺度的區(qū)劃工作[9]。生態(tài)職能區(qū)劃采取“自上而下”和“自下而上”相結合的區(qū)劃法對全國國土空間進行劃分。

1.4 生態(tài)職能區(qū)劃的步驟

1.4.1 劃分生態(tài)職能區(qū)范圍。借鑒《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中的50個重要生態(tài)功能區(qū)選取生態(tài)核心區(qū)，生態(tài)輻射區(qū)的劃定則要引入一個生態(tài)系統(tǒng)輻射力模型，對核心區(qū)的生態(tài)輻射范圍進行測算才能劃定。陸大道借用物理學的概念，把城市輻射范圍稱之為城市輻射力的“力場”，輻射力的大小稱為“場強”[10]。借鑒其方法和城市研究中著名的斷裂點公式，將某一生態(tài)系統(tǒng)作為一定區(qū)域空間結構的核心，其具有生態(tài)效應擴散的功能并對周圍的區(qū)域產(chǎn)生影響。因此，以區(qū)域的生態(tài)承載力作為評價區(qū)域地理場場強的綜合變量，則某一區(qū)域與其以外任何一點可以建立輻射力模型。原斷裂點公式為:

式中:dim為i城市到m點距離;dij為i城市到j城市距離;Pi，Pj分別為i，j城市人口數(shù)。找到斷裂點后，根據(jù)城市規(guī)模計算角度權重，確定周邊相鄰城市分界線，繪出到斷裂點的垂直線，經(jīng)處理得到城市的大致輻射范圍[11]。

參照該方法，將生態(tài)輻射力模型構建如下:

式中:Dim為i區(qū)域到m點距離;Dij為i區(qū)域到j區(qū)域距離;Si，Sj分別為i，j區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務效益;Q表示區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)提供服務量;P表示影子價格。Q可以用植被覆蓋面積、森林覆蓋面積、水源涵養(yǎng)量等來表示，具體因生態(tài)系統(tǒng)類型不同而異。找到斷裂點m后，可以根據(jù)區(qū)域規(guī)模算出角度權重，從而確定周邊相鄰區(qū)域的分界線，再繪出到斷裂點的垂直線，經(jīng)過處理即可得到生態(tài)核心區(qū)的大致輻射范圍。由此可把全國國土空間按生態(tài)系統(tǒng)類型劃分為50個生態(tài)職能區(qū)，但是這樣得到的生態(tài)核心區(qū)輻射范圍并不是真實的輻射范圍，還包括了生態(tài)邊緣區(qū)在其中。因此所得到的每個生態(tài)職能區(qū)里分別存在兩種類型區(qū)域，即生態(tài)核心區(qū)和非生態(tài)核心區(qū)。

1.4.2 估算生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)輻射范圍。防風固沙功能輻射計算方法[12]為生態(tài)職能區(qū)劃提供了一種較為科學、客觀的方案，即根據(jù)不同類型生態(tài)系統(tǒng)的特點，計算其相應的生態(tài)系統(tǒng)服務的輻射范圍。水源涵養(yǎng)和防風固沙二者的輻射范圍計算肯定是不同的。韓永偉等[12]利用沙塵粒子自沙面外移后在空中傳輸距離的經(jīng)驗公式估算大風條件下不同粒徑沙塵的水平傳輸距離。在ArcGIS 9.3軟件中以此距離作為緩沖區(qū)，沿防風固沙功能區(qū)邊界畫出兩條主要風向線(西風和西北風)截取緩沖區(qū)，得到防風固沙功能的輻射范圍。計算公式如下:

式中:I為沙塵粒子傳輸距離(km);u為大風時的風速，取17 m/s;μ為運動粘性系數(shù)，一般取0.14 cm2/s;ε為湍流交換系數(shù)，在風速較大時取105cm2/s;σ為沙粒密度，取1.4 g/cm3;d為沙粒直徑，分別取10，20，400 μm;g為重力加速度，取10 m/s2。并且最后通過研究得出2006年黑河下游重要生態(tài)功能區(qū)植被的防風固沙功能可以輻射到北京、天津、河北、山東等15個省(市、區(qū))，輻射面積達120.5萬km2[12]。該步驟能根據(jù)各類型生態(tài)系統(tǒng)估算出大概的輻射范圍，但是缺陷在于難以判斷其輻射效益大小，譬如北京和上海都在黑河下游重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)輻射范圍之內，但二者的輻射效益是有著顯著差異的，上?；旧喜粦粍澋揭院诤酉掠沃匾鷳B(tài)功能區(qū)為生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)職能區(qū)內，而應劃歸到輻射效益更顯著的生態(tài)職能區(qū)中。

1.4.3 在生態(tài)職能區(qū)內劃分3種類型區(qū)域。取前述兩步驟的優(yōu)點，將得到的非生態(tài)核心區(qū)與生態(tài)系統(tǒng)輻射范圍進行疊加，重疊部分即為生態(tài)輻射區(qū)，剩下部分為生態(tài)邊緣區(qū)。至此，生態(tài)職能區(qū)中的生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)均已劃定。

1.4.4 根據(jù)行政隸屬調整生態(tài)職能區(qū)劃。核心區(qū)和輻射區(qū)本應以自然地理覆蓋范圍為區(qū)劃，但是基于政府生態(tài)職能的有效實施以及政府權、責、利的界定，將以縣級行政區(qū)域作為區(qū)劃單元，核心區(qū)若有可能則應具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為區(qū)劃單元。所以還應根據(jù)行政隸屬對所得到的區(qū)劃結果進行相應調整，以便更有效地行使政府生態(tài)職能。

1.5 生態(tài)職能區(qū)劃與其他區(qū)劃的對比

生態(tài)職能區(qū)劃和當前許多區(qū)劃都存在一定的聯(lián)系，如主體功能區(qū)劃、自然區(qū)劃、自然保護區(qū)區(qū)劃、行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等，特別是與生態(tài)功能區(qū)劃及主體功能區(qū)劃聯(lián)系密切，三者都涉及到生態(tài)環(huán)境及承載力，都依據(jù)空間分異與聯(lián)系規(guī)律，都致力于支持生態(tài)環(huán)境保護，促進可持續(xù)發(fā)展。但是它們之間的差異也是顯而易見的(表1)。

表1 生態(tài)職能區(qū)和其他區(qū)劃的比較Tab.1 The comparison of ecological functional division and other divisions

2 生態(tài)職能區(qū)劃:生態(tài)補償?shù)膮^(qū)劃基礎

生態(tài)職能區(qū)劃與區(qū)域生態(tài)補償密切相關，區(qū)域生態(tài)補償以生態(tài)職能區(qū)劃作為其區(qū)劃基礎，生態(tài)職能區(qū)劃對于區(qū)域生態(tài)補償?shù)膶嵤┢鹬笇ё饔谩?/p>

2.1 識別區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P方

生態(tài)職能區(qū)劃將國土面積劃分為不同類型的生態(tài)職能區(qū)，各生態(tài)職能區(qū)內分別劃定生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)。一般而言，生態(tài)補償?shù)闹黧w是生態(tài)輻射區(qū)，生態(tài)邊緣區(qū)也承擔相應的生態(tài)補償責任，生態(tài)補償?shù)目腕w則是生態(tài)核心區(qū)。如此一來，則能識別區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P方(主要是指空間上的宏觀識別，不包括微觀地確定某個企業(yè)、個人為利益相關方)，明確區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w，“誰補償誰”的問題得以解決。

2.2 實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償?shù)膬炔炕?/h3>

對于那些生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)權和利益享受者難以確定的區(qū)域，生態(tài)職能區(qū)劃也能促進其生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)。因為生態(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)職能區(qū)作為一個整體，有利于實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補償?shù)膬炔炕瑴p少生態(tài)補償?shù)慕灰壮杀??？鐓^(qū)域的生態(tài)補償往往需要多番談判磋商，不僅耗費大量的時間和金錢，而且效果也不盡如人意。在同一個生態(tài)職能區(qū)內進行生態(tài)補償?shù)呢熑?、義務界定和補償?shù)膮f(xié)商較為容易，也能節(jié)省交易成本。

2.3 區(qū)域生態(tài)補償?shù)臋M向協(xié)調

已有的生態(tài)補償政策大都是縱向上的政府財政轉移支付或者小范圍區(qū)域的市場化探索，對于跨區(qū)域的生態(tài)補償還沒有形成一種有效的協(xié)調機制進行橫向協(xié)調。生態(tài)職能區(qū)劃以生態(tài)保護和修復為目標，打破行政區(qū)劃的限制，有利于各區(qū)域政府實現(xiàn)區(qū)域間的協(xié)調，變競爭為合作，也有利于形成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的共建共享機制。

2.4 區(qū)域政府生態(tài)補償工作的開展

就目前來說，各級政府仍然是生態(tài)補償?shù)淖钪饕嫦嚓P方，生態(tài)補償工作主要還是要依靠政府來開展，不管是促成橫向的生態(tài)補償協(xié)調機制，還是督促轄區(qū)內企業(yè)及公眾的生態(tài)活動，即便是促成碳權、水權等交易平臺的建設和管理，都需要政府在其中發(fā)揮積極的作用。而生態(tài)職能區(qū)劃將生態(tài)保護和修復與政府的生態(tài)職能結合起來，有利于強化政府的生態(tài)責任意識，有利于政府正確認識轄區(qū)內的生態(tài)狀況和自身定位，積極推進生態(tài)建設，從而有利于區(qū)域生態(tài)補償工作的開展。

此外，生態(tài)職能區(qū)劃是一個宏觀性區(qū)劃，以目標管理為主，建立在自然區(qū)劃、行政區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃的基礎上，有利于對區(qū)域生態(tài)補償進行宏觀引導和管理。因而對于難以界定的區(qū)域生態(tài)補償主客體問題將會是一種新的解決思路。

3 以生態(tài)職能區(qū)劃指導改進生態(tài)補償

在生態(tài)資源所有者和受益者分離的情況下，各級政府作為所有者或受益者的代表，在區(qū)域生態(tài)補償中承擔著主要責任，應當以生態(tài)職能區(qū)劃為指導，改進區(qū)域生態(tài)補償[13]。

3.1 根據(jù)生態(tài)職能定位各司其職

生態(tài)職能區(qū)內各類型區(qū)域政府應根據(jù)生態(tài)職能定位承擔不同的生態(tài)責任。生態(tài)核心區(qū)主要承擔生態(tài)保護和修復的職能。區(qū)域內的政府應當把重心放在生態(tài)建設上，為生態(tài)輻射區(qū)和生態(tài)邊緣區(qū)提供生態(tài)服務產(chǎn)品，并獲得它們的補償。如果生態(tài)核心區(qū)并沒有對生態(tài)系統(tǒng)進行保護和修復，反而破壞生態(tài)系統(tǒng)，導致生態(tài)輻射區(qū)和邊緣區(qū)遭受到生態(tài)系統(tǒng)破壞帶來的惡劣影響，比如流域上游水源污染造成下游水質惡化和水質型缺水，那么生態(tài)核心區(qū)不僅得不到生態(tài)輻射區(qū)和邊緣區(qū)的補償，反而應當給以它們補償。生態(tài)輻射區(qū)主要承擔生態(tài)服務付費的職能。區(qū)域內的政府應當把重心放在經(jīng)濟、社會發(fā)展上，同時保護好本區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)輻射區(qū)主要提供物質產(chǎn)品，用于交換生態(tài)核心區(qū)的生態(tài)服務產(chǎn)品(即付費)。生態(tài)邊緣區(qū)是不同生態(tài)職能區(qū)之間的過渡區(qū)域(或邊緣性區(qū)域)，與本生態(tài)職能區(qū)內的生態(tài)核心區(qū)的直接聯(lián)系較小，除了承擔部分生態(tài)服務付費的職能外，還可能作為另一生態(tài)核心區(qū)的臨近區(qū)域要承擔部分的生態(tài)環(huán)境建設職能。

3.2 建立基于生態(tài)職能區(qū)框架的三方協(xié)調機制

因為生態(tài)職能區(qū)內的核心區(qū)、輻射區(qū)和邊緣區(qū)三方政府的行政隸屬和層級可能有所差別，再加上生態(tài)系統(tǒng)的復雜性，區(qū)域生態(tài)補償不可避免會出現(xiàn)摩擦和矛盾，這就需要在生態(tài)職能區(qū)的框架下建立起三方協(xié)調機制。首先要在生態(tài)職能區(qū)內設置生態(tài)補償管理機構，三方政府賦予管理機構權力，負責三方政府的溝通和協(xié)調。生態(tài)補償管理機構下設生態(tài)補償認定、生態(tài)補償實施及生態(tài)補償監(jiān)督保障等三大職能部門:生態(tài)補償認定部門負責明確各區(qū)域的生態(tài)責任和權利，制定補償指導方案;生態(tài)補償實施部門負責補償?shù)拇枭毯蛥f(xié)調，包括補償方式和標準的確定，并制定具體實施細則;生態(tài)補償監(jiān)督保障部門負責確保生態(tài)補償工作的有效開展。其次要建立三方政府負責人定期會議制度。生態(tài)職能區(qū)內的三方政府定期開展交流和溝通，把生態(tài)補償和經(jīng)濟社會發(fā)展等重大問題結合起來，促進生態(tài)共建共享，實現(xiàn)生態(tài)職能區(qū)內部的生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定[14-16]。

3.3 為區(qū)域生態(tài)補償交易提供平臺和途徑

生態(tài)職能區(qū)內政府應當在約束自身行為、履行自身生態(tài)職責的同時，積極引導區(qū)域內其他微觀主體(如企業(yè)、社會組織、個人等)的補償行為，在生態(tài)職能區(qū)劃的框架內為區(qū)域生態(tài)補償交易提供平臺和途徑。除了生態(tài)職能區(qū)內的核心區(qū)、輻射區(qū)、邊緣區(qū)三方政府及生態(tài)補償管理機構之間的溝通和協(xié)調外，還應當在生態(tài)職能區(qū)內引入市場機制，引導區(qū)域內建立碳權、水權等交易市場。國外的生態(tài)服務付費采取市場化手段較多，可以作為我國的參考，但因為我國產(chǎn)權、行政體制的特殊性，還需要去摸索去完善。因此，政府除了引導其建立生態(tài)補償市場化運作機制外，還要對交易市場進行監(jiān)管和宏觀指導。當然，一旦生態(tài)補償交易市場運行順暢，政府則可以退出具體管理，轉向宏觀引導。

4 結語

針對區(qū)域生態(tài)補償?shù)闹骺腕w界定難題提供了一種新的思路和設想，即建立基于生態(tài)系統(tǒng)保護與修復和實現(xiàn)政府生態(tài)職能的生態(tài)職能區(qū)劃。生態(tài)職能區(qū)劃是指根據(jù)生態(tài)服務功能空間及區(qū)域的分異與聯(lián)系規(guī)律，融合政府生態(tài)職能，將國土空間劃分為不同的生態(tài)職能區(qū)。其目的是打破條塊分割的部門管理體制，厘清生態(tài)系統(tǒng)中各政府的責任和權益，確保政府生態(tài)職能的有效行使，保護生態(tài)環(huán)境，維護環(huán)境公平和社會公正，促進區(qū)域和諧，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟、環(huán)境和社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性、便于管理、地域接近、可持續(xù)發(fā)展等原則，采取“自上而下”和“自下而上”相結合的區(qū)劃方法，分4個步驟將生態(tài)職能區(qū)分為生態(tài)核心區(qū)、生態(tài)輻射區(qū)、生態(tài)邊緣區(qū)三大類型。區(qū)域生態(tài)補償以生態(tài)職能區(qū)劃作為其區(qū)劃基礎，原因在于生態(tài)職能區(qū)劃有利于識別區(qū)域生態(tài)補償?shù)睦嫦嚓P方，可使區(qū)域生態(tài)補償內部化，有利于區(qū)域生態(tài)補償?shù)臋M向協(xié)調及區(qū)域生態(tài)補償工作的開展。在區(qū)域生態(tài)補償過程中，生態(tài)職能區(qū)內各類型區(qū)域政府應根據(jù)生態(tài)職能定位各司其職，承擔不同的生態(tài)補償責任，如生態(tài)核心區(qū)主要承擔生態(tài)保護和修復的職能，生態(tài)輻射區(qū)主要承擔生態(tài)服務付費的職能，生態(tài)邊緣區(qū)除了承擔部分生態(tài)服務付費的職能外，還可能作為另一生態(tài)核心區(qū)的鄰近區(qū)域要承擔部分的生態(tài)環(huán)境建設職能。生態(tài)職能區(qū)內政府還應建立基于生態(tài)職能區(qū)框架的三方協(xié)調機制，并為區(qū)域生態(tài)補償交易提供平臺和途徑。

本研究只是對于生態(tài)職能區(qū)劃的起步性研究，還有許多問題，諸如如何計算生態(tài)系統(tǒng)的服務提供量、如何劃定生態(tài)核心區(qū)的輻射范圍、如何處理不同生態(tài)職能區(qū)之間的補償問題、如何獲得政府認可而成為其遵循的方式等，有待進一步深入研究。

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