我國進(jìn)出口許可證工作亟須創(chuàng)新提升

楊枝煌

(北京大學(xué) 社會經(jīng)濟(jì)與文化研究中心，北京 100071)

一、加快推進(jìn)部門行政規(guī)章與國家法律的統(tǒng)一

進(jìn)出口許可證制度是根據(jù)國家的法律、政策、對外貿(mào)易規(guī)則和國內(nèi)外市場需求以及有關(guān)國際公約義務(wù)，對進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營范圍、貿(mào)易國別、進(jìn)出口商品品種及數(shù)量等實(shí)行管理的行政保護(hù)手段。許可證是由國家統(tǒng)一簽發(fā)的，用以批準(zhǔn)某種商品進(jìn)出口具有法律效力的證明文件。因此，許可證名稱應(yīng)該與國家法律和部門規(guī)章一致。然而，多年來我國對“進(jìn)口自動許可”和“自動進(jìn)口許可”夾纏不清。因此，應(yīng)該梳理國內(nèi)外法律法規(guī)，早日推動許可證名稱、各種文件與外貿(mào)法在自動許可方面的統(tǒng)一表述。

根據(jù)2004年7月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第十五條規(guī)定“國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門基于監(jiān)測進(jìn)出口情況的需要，可以對部分自由進(jìn)出口的貨物實(shí)行進(jìn)出口自動許可并公布其目錄。實(shí)行自動許可的進(jìn)出口貨物，收貨人、發(fā)貨人在辦理海關(guān)報關(guān)手續(xù)前提出自動許可申請的，國務(wù)院對外貿(mào)易主管部門或者其委托的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以許可;未辦理自動許可手續(xù)的，海關(guān)不予放行。”但是，《貨物自動進(jìn)口許可管理辦法》(商務(wù)部、海關(guān)總署令2004年第26 號)卻明確使用不同表述，即“自動進(jìn)口許可”，該辦法標(biāo)題和第五條“商務(wù)部授權(quán)配額許可證事務(wù)局、商務(wù)部駐各地特派員辦事處、各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市商務(wù)(外經(jīng)貿(mào))主管部門以及部門和地方機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)出口機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自動進(jìn)口許可貨物管理和《自動進(jìn)口許可證》的簽發(fā)工作。《自動進(jìn)口許可分級發(fā)證機(jī)構(gòu)名單》附后”。以及《2009年自動進(jìn)口許可管理貨物目錄》(商務(wù)部、海關(guān)總署公告2008年第103號)、《取消豆油、棕櫚油、菜子油進(jìn)口關(guān)稅配額和進(jìn)口國營貿(mào)易管理實(shí)行自動進(jìn)口許可》(商務(wù)部公告2005年第93 號)等文件也都是“以訛傳訛”地使用“自動進(jìn)口許可”這一概念。出現(xiàn)這種錯誤可能是因?yàn)閷τ⑽牡臋C(jī)械翻譯。特別是世貿(mào)組織的《進(jìn)口許可證程序協(xié)議》也把許可證分為automatic import licensing 和non － automatic import licensing，這兩個術(shù)語不能根據(jù)詞序翻譯為自動進(jìn)口許可證和非自動進(jìn)口許可證，而應(yīng)該根據(jù)automatic licensing(自動許可制)和non－automatic licensing(非自動許可制)標(biāo)準(zhǔn)翻譯為進(jìn)口自動許可證和非進(jìn)口自動許可證。因此，現(xiàn)有的“自動進(jìn)口許可”等術(shù)語應(yīng)該根據(jù)外貿(mào)法統(tǒng)一改為“進(jìn)口自動許可”，以保證法律表述的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，因?yàn)椤白詣釉S可”是一個專業(yè)術(shù)語，不可拆分。目前，《機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口自動許可實(shí)施辦法》(商務(wù)部 海關(guān)總署令2008年第6 號)、《紡織品出口自動許可暫行辦法》(商務(wù)部令2005年第3 號)均已根據(jù)外貿(mào)法改正。

二、加快填補(bǔ)許可證管理真空

首先，我國網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易至今仍然沒有進(jìn)出口許可證管理。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，電子商務(wù)日益發(fā)達(dá)。企業(yè)加快通過電子商務(wù)平臺開展對外貿(mào)易，開拓國際市場。2012年商務(wù)部出臺了《商務(wù)部關(guān)于利用電子商務(wù)平臺開展對外貿(mào)易的若干意見》(商電發(fā)〔2012〕74號)。但對如何管理涉證商品的網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易沒有明確規(guī)定，國內(nèi)消費(fèi)者通過國外網(wǎng)站購買貨物，特別是購買化妝品、食品、藥品等，海關(guān)僅是通過抽檢進(jìn)行征稅，如果沒有抽查到，網(wǎng)購貨物便漏稅進(jìn)入國內(nèi)。另外，通過外國網(wǎng)站購買軟件或程序，或者外國客戶通過我國網(wǎng)站購買軟件或程序，一直沒有進(jìn)出口許可證，這種網(wǎng)上收費(fèi)軟件產(chǎn)品便免稅出入國境。例如，蘋果手機(jī)用戶，通過蘋果公司的App Store 購買軟件或程序，少則幾美元，多則數(shù)十美元，一年的交易量十分巨大。因此，應(yīng)該早日研究制定網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易許可證管理辦法，實(shí)現(xiàn)許可證管理全覆蓋。其次，對于一些敏感物資關(guān)聯(lián)產(chǎn)品的進(jìn)出口缺乏管制標(biāo)準(zhǔn)。例如，大陸某商家進(jìn)口臺灣地區(qū)的黃金酒，由于酒內(nèi)含有納米黃金，廈門海關(guān)根據(jù)我國限制黃金進(jìn)口的相關(guān)規(guī)定，將其一直扣押在港口不能上岸。對于此類商品，應(yīng)該根據(jù)含量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置進(jìn)口許可證，只要每瓶酒不超過一定含量就發(fā)放許可證，如果超過一定含量就堅(jiān)決扣押。

三、推動許可證研究創(chuàng)新

全面梳理世界各國的許可證制度。作為國際通行的貿(mào)易管制制度，我國對許可證制度的研究還很不夠，應(yīng)加快對世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和金磚國家等新興經(jīng)濟(jì)體國家的許可證管理制度、大宗商品交易、貿(mào)易政策和形勢等的基礎(chǔ)性、前瞻性研究，加強(qiáng)針對世界頂級的跨國公司或全球公司、世界級品牌、國際標(biāo)準(zhǔn)、國際規(guī)則等涉證貿(mào)易研究，力爭編著世界各國許可證制度叢書，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和理念，提升我國許可證管理工作水平。并結(jié)合我國實(shí)際、入世承諾和自由貿(mào)易協(xié)定，加快制定更加符合外貿(mào)新形勢新要求的許可證管理制度。

推動建立國際通行的許可證制度。在扎實(shí)的科學(xué)研究基礎(chǔ)上，加快研究成果轉(zhuǎn)化，在世貿(mào)組織和自由貿(mào)易區(qū)框架下，推進(jìn)建立國際通行的許可證制度，提升我國在世貿(mào)組織改革中的話語權(quán)和在自由貿(mào)易協(xié)定談判中的主動權(quán)，進(jìn)而提高我國在國際規(guī)則制定中的參與權(quán)和決定權(quán)。

加快創(chuàng)立許可證領(lǐng)先指數(shù)。許可證數(shù)據(jù)領(lǐng)先于海關(guān)清關(guān)數(shù)據(jù)，是企業(yè)在國際國內(nèi)兩個市場開展生產(chǎn)經(jīng)營決策的提前反映;研究許可證發(fā)放數(shù)量、金額、價格和國別等數(shù)據(jù)的變動趨勢，是研判對外貿(mào)易和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要視角，是政府實(shí)施對外貿(mào)易和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的參考依據(jù)。因此，要組織力量加快研發(fā)進(jìn)度，以許可證領(lǐng)先指數(shù)創(chuàng)新管理，推動企業(yè)調(diào)整經(jīng)營方向、選擇正確行業(yè)，從而促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，開創(chuàng)我國外貿(mào)工作的新局面。

研究推進(jìn)建立碳配額許可交易制度。在當(dāng)前全球氣候變化和毒霧黃霾襲擾全國的情況下，應(yīng)該在進(jìn)出口領(lǐng)域賦予更加清晰的碳管理功能，建立一個包含碳標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、碳標(biāo)簽發(fā)放、碳認(rèn)證審核、碳總額控制、碳預(yù)警監(jiān)督懲戒、碳配額界定與交易、碳配額許可證簽發(fā)管理、碳配額資產(chǎn)認(rèn)證、儲備、管理等工作的規(guī)則體系和系統(tǒng)平臺，從而有效推進(jìn)貿(mào)易低碳化，檢測跟蹤碳足跡，真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)一體化，在生產(chǎn)、貿(mào)易、消費(fèi)等各環(huán)節(jié)做好碳排放調(diào)控，做好商務(wù)領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化工作。碳配額許可交易體系將有效地控制每個產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)的碳排放量，有效地控制每個廠商的碳預(yù)算、排放標(biāo)準(zhǔn)和碳申請額度，從而在總量上清晰而明確地控制碳排放。萬萬不可推行碳稅和碳關(guān)稅，因?yàn)槎愂罩贫仁歉鶕?jù)產(chǎn)量收稅，而監(jiān)管部門難以全面掌握產(chǎn)量多少，容易造成偷稅漏稅現(xiàn)象，從而無法做到從總額上做好碳調(diào)控。

四、推進(jìn)貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化便利化

標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)是通過制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)化的目的是獲得最佳秩序和社會效益。國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化是指對國際貿(mào)易慣例和程序、單證和信息在國際范圍內(nèi)統(tǒng)一形式，以簡化國際貿(mào)易程序并提高效率、解決全球通關(guān)環(huán)節(jié)壁壘問題、節(jié)省辦理國際貿(mào)易單證等手續(xù)的開支。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化形勢發(fā)展，要求在國際貿(mào)易過程中必須得有各方都能接受的游戲規(guī)則。許多國家認(rèn)識到掌握國際標(biāo)準(zhǔn)是應(yīng)對市場競爭的有力武器，開發(fā)和利用好標(biāo)準(zhǔn)已被眾多國家上升到了國家戰(zhàn)略高度。國際貿(mào)易的流程非常復(fù)雜，根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易簡化與電子業(yè)務(wù)委員會(UN/CEFACT)的測算，在國際貿(mào)易中一票或一單貨物平均要涉及27 個貿(mào)易參與方、40 種單證、400 份單證的拷貝，同時還會涉及眾多的國際和國內(nèi)的法律、法規(guī)、協(xié)議以及慣例。在我國做一單國際貿(mào)易，要涉及生產(chǎn)、訂購、銀行、保險、運(yùn)輸、商檢、進(jìn)口、出口(轉(zhuǎn)口)等45 個機(jī)構(gòu)出具的近360 份單證。如此復(fù)雜的流程要求各貿(mào)易參與方必須實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化才能保證貿(mào)易的正常、合理發(fā)展。UN/CEFACT 統(tǒng)計(jì)與測算的數(shù)據(jù)表明:國際貿(mào)易單證的平均費(fèi)用約占國際貿(mào)易費(fèi)用總額的8%，如果在國際貿(mào)易中全部采用UN/CEFACT 的標(biāo)準(zhǔn)將會使全部單證費(fèi)用節(jié)省50%，而這些費(fèi)用還不包括因?yàn)閱呜洸环斐傻臏P(guān)、壓港、壓倉、退貨等造成的損失。當(dāng)前中國有幾十萬家在冊企業(yè)參與國際貿(mào)易，因?qū)H貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)缺乏了解，每年給中國的出口貿(mào)易造成幾千億美元的損失。另外，由于國家對進(jìn)出口管理制度不夠透明，各級海關(guān)及海關(guān)人員對管理規(guī)定的解讀不一致，貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)沒有及時根據(jù)世貿(mào)組織標(biāo)準(zhǔn)更新等因素，也造成了標(biāo)準(zhǔn)化不足?？梢?，簡化貿(mào)易手續(xù)，促進(jìn)我國國際貿(mào)易的標(biāo)準(zhǔn)化信息化發(fā)展已經(jīng)刻不容緩。

鑒于各個國家經(jīng)常有不同的國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)，UN/CE-FACT 從20 世紀(jì)60年代初就開始開展國際貿(mào)易程序簡化和標(biāo)準(zhǔn)化工作，研制出了第一個國際貿(mào)易程序簡化標(biāo)準(zhǔn)《聯(lián)合國貿(mào)易單證樣式》，并于1981年以建議書形式在聯(lián)合國框架內(nèi)推薦使用。隨后，聯(lián)合國貿(mào)易簡化與電子業(yè)務(wù)委員會為了使貿(mào)易過程簡化并減少其中產(chǎn)生的糾紛，陸續(xù)推出了33 個建議書、7 套標(biāo)準(zhǔn)和5 套技術(shù)規(guī)范，形成了一套全球統(tǒng)一的貿(mào)易便利化措施和標(biāo)準(zhǔn)。這套標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在世界各國逐步開始應(yīng)用，直接促進(jìn)了國際貿(mào)易的快速發(fā)展。如新加坡1994年率先使用這套標(biāo)準(zhǔn)，其一單國際貿(mào)易的報關(guān)時間已從80 小時縮短為12 分鐘，傳統(tǒng)手工制作單證的時間從30 小時縮短為30 分鐘，大大提高了生產(chǎn)效率，從而成為名副其實(shí)的貿(mào)易強(qiáng)國。即便是非洲的一些國家，他們在標(biāo)準(zhǔn)制單方面也做得比國內(nèi)要好。

為此，商務(wù)部主管外貿(mào)的外貿(mào)司、產(chǎn)業(yè)司、電子商務(wù)司、貿(mào)發(fā)局、許可證局、電子商務(wù)中心等有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮整合并考慮加掛“中國貿(mào)易便利化促進(jìn)局”或者成立“中國貿(mào)易便利化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，仿照其他60 多個國家，建立中國自己的“全國性的貿(mào)易便利化機(jī)構(gòu)”，加強(qiáng)與海關(guān)、質(zhì)檢、匯管、稅務(wù)等部門的溝通協(xié)調(diào)，推進(jìn)建立屬于中國自己的國際貿(mào)易單一窗口，加快國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)的研究，編印國際貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化教材，加強(qiáng)跟蹤聯(lián)合國統(tǒng)一貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)并及時進(jìn)行相應(yīng)更新，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易格局的加速融合，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。

五、切實(shí)推進(jìn)許可證管理創(chuàng)新

加快推進(jìn)許可證無紙化。許可證管理信息化工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)，但是許可證無紙化的工作卻一直舉步維艱。我們應(yīng)該在貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，推進(jìn)許可證管理的信息化無紙化?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)計(jì)算機(jī)技術(shù)已經(jīng)十分發(fā)達(dá)，物聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)如火如荼，許可證管理簽發(fā)平臺應(yīng)該吸納現(xiàn)代射頻掃描技術(shù)，研發(fā)二維碼或條形碼的無紙化許可證。即許可證局只要向企業(yè)頒發(fā)二維碼或條形碼的許可證，同時規(guī)定企業(yè)將其印刷于進(jìn)出口產(chǎn)品的顯眼位置和進(jìn)出口產(chǎn)品包裝的顯眼位置，這樣海關(guān)等執(zhí)法部門就可以通過快速掃描和比對二維碼或條形碼，實(shí)現(xiàn)快速通關(guān)，實(shí)現(xiàn)涉證商品全程可追溯，著力提高貿(mào)易便利化水平，切實(shí)降低許可證管理成本，提高外貿(mào)綜合監(jiān)管成效。

探索加強(qiáng)許可證的云端管理。人類已經(jīng)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)帶來的信息風(fēng)暴正在改變我們的生活、工作和思維，開啟了一次重大的時代轉(zhuǎn)型，并開啟了大數(shù)據(jù)時代的思維變革、商業(yè)變革和管理變革。因此，對于許可證管理應(yīng)該進(jìn)行信息化無紙化，建立許可證云簽發(fā)管理平臺和云數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)許可證的云端儲存、計(jì)算、簽發(fā)，實(shí)現(xiàn)云終端移動性和智能管理，實(shí)現(xiàn)許可證的實(shí)時可追溯和動態(tài)監(jiān)控。當(dāng)前，國家已經(jīng)出臺物聯(lián)網(wǎng)“十二五”規(guī)劃，我們可以考慮充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云技術(shù)等高端成熟的互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，借鑒國際和臺灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，建立與國際接軌的進(jìn)出口服務(wù)單一窗口，推進(jìn)商務(wù)、海關(guān)、口岸、邊防、海事、質(zhì)檢、工商等部門及企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通和電子單證協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)涉證商品全程可追溯，實(shí)現(xiàn)“一處申辦、全程服務(wù)”，著力提高貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)化便利化水平，切實(shí)降低許可證管理成本，提高外貿(mào)綜合監(jiān)管成效。

六、推進(jìn)保障國家產(chǎn)業(yè)安全

商務(wù)部是主管國際貿(mào)易和對外經(jīng)濟(jì)合作的國務(wù)院部門，商務(wù)部涉及外貿(mào)管理的有外貿(mào)司、產(chǎn)業(yè)司、電子商務(wù)司、許可證局、電子商務(wù)中心等機(jī)構(gòu)。商務(wù)部許可證局是貫徹落實(shí)商務(wù)部進(jìn)出口許可證件管理政策的執(zhí)行部門，是商務(wù)部唯一授權(quán)的許可證簽發(fā)管理機(jī)構(gòu)，是負(fù)責(zé)管理全國發(fā)證機(jī)構(gòu)、監(jiān)督檢查全國發(fā)證業(yè)務(wù)、管理和指導(dǎo)許可證信息化建設(shè)、為政府決策部門反饋進(jìn)出口許可證商品信息的重要部門。進(jìn)出口許可證管理是一種主動且合法的貿(mào)易保護(hù)。實(shí)施進(jìn)口許可證管理的主要目的，一是為了平衡進(jìn)出口貿(mào)易，二是為了保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)，三是為了更好地分配進(jìn)口資源。當(dāng)前，我國實(shí)行進(jìn)出口許可證管理的商品和行業(yè)，既有石油、煤炭、天然氣、化肥、鋼材、鐵礦砂、銅精礦、氧化鋁等重要能源資源基礎(chǔ)性產(chǎn)品，也有糧食、植物油、豬肉、奶制品等涉及民眾的生活必需品，涉及機(jī)械機(jī)床設(shè)備、電子電氣設(shè)備等中國國內(nèi)相對脆弱、競爭力不強(qiáng)的機(jī)電產(chǎn)品，還包括兩用物項(xiàng)、消耗臭氧層物質(zhì)等涉及公共利益和國家安全的敏感商品。對這些商品和技術(shù)實(shí)施必要的許可證管理，有利于保障國內(nèi)能源資源安全，促進(jìn)能源資源合理利用和出口協(xié)調(diào)增長;有利于提前發(fā)現(xiàn)進(jìn)口激增，防范國外產(chǎn)品可能對我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的沖擊;有利于保護(hù)消費(fèi)者健康、生態(tài)環(huán)境，推動環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會建設(shè);有利于正確履行國際公約，提升我大國形象。同時，根據(jù)國內(nèi)商品和產(chǎn)業(yè)競爭力的相對變化，建立對涉證商品的動態(tài)遴選和調(diào)整機(jī)制，有利于優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。許可證既是落實(shí)和執(zhí)行貿(mào)易政策的有效載體，又是制定和完善貿(mào)易政策的重要依據(jù)。因此，商務(wù)部主管外貿(mào)的外貿(mào)司、產(chǎn)業(yè)司、電子商務(wù)司、貿(mào)發(fā)局、許可證局、電子商務(wù)中心等有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮整合成國家產(chǎn)業(yè)安全總局或進(jìn)出口管制總局，與部外的海關(guān)、質(zhì)檢、稅務(wù)等部門的相關(guān)司局，部內(nèi)外貿(mào)司、世貿(mào)司、產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查局、公平貿(mào)易局等單位做好配合，全面做好我國進(jìn)出口安全管制工作。