論非營利性民辦高校政策環(huán)境的價值理性及實現(xiàn)路徑——基于公正的價值訴求

程 婧

(天津天獅學院基礎(chǔ)課教學部，天津301700)

民辦高等教育已成為國內(nèi)高等教育領(lǐng)域不可或缺的重要力量，其中，非營利民辦高校是其主流。時至今日，伴隨著高等教育市場主體間競爭的日趨激烈，非營利性民辦高校要在激烈的競爭中求生存、求發(fā)展，不僅需要自身實施科學的發(fā)展戰(zhàn)略，更需要政府通過政策調(diào)控和扶持為其創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

一 公正:非營利性民辦高校政策環(huán)境建設(shè)的首要價值理性選擇

公共政策以公共性為其邏輯起點，公共性是公共政策的本質(zhì)特征所在。作為解決教育問題的公共政策，其導向也必然指向所有社會公眾，在政府領(lǐng)導下以公眾利益為基準對公共教育利益進行權(quán)威性分配。在對公共性占有的實現(xiàn)過程中，維護教育公正成為優(yōu)良教育政策的首要價值。

公正作為人類普遍公認并為之不懈努力追求的價值原則之一，是任何公共決策的邏輯起點，也是教育改革的倫理底線。在有關(guān)教育改革的話語體系中，“公正”這個公共價值也是一個長期被關(guān)注的話題。在教育領(lǐng)域，不少教育學家將公正視為首要價值。美國教育學家伯頓?克拉克認為公正是現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)的三個基本價值觀念之首(公正、能力、自由)。因此，教育政策作為公共政策的一部分，其合理性的重要標志就在于能否實現(xiàn)教育的公平與公正。

20世紀80年代以來的經(jīng)濟改革，打破了平均主義的體制弊端，按照“效率優(yōu)先”的原則，極大地促進了經(jīng)濟活力和效率的提高，促進了不同社會階層的分化和不同利益集團的形成。但必須看到，社會的健康發(fā)展同時也有賴于社會的整合和不同階層的利益平衡，保證社會公正和社會平等。在這一過程中，實現(xiàn)教育公正具有特殊重要的意義，因為教育公正是社會公正的前提和基礎(chǔ)，是促進社會公正的“穩(wěn)定器”和“平衡器”。民辦高等教育作為國內(nèi)高等教育體系不可或缺的重要力量，經(jīng)過30多年的蓬勃發(fā)展已初具規(guī)模。其中，堅持公益性的非營利性民辦高校是目前舉辦者的主流選擇。非營利性民辦高校從其社會職能和結(jié)構(gòu)來看與公立高校有諸多相似之處。

二 非營利性民辦高校政策環(huán)境公正性價值理性缺失的主要表征

20世紀80年代以來伴隨經(jīng)濟體制變遷的教育改革，教育投資主體多元化，推進了教育的大眾化進程，滿足了更多人對教育的不同層次需求，從一定程度上推進了教育公正的實現(xiàn)。但同時也應(yīng)看到，某些改革舉措的取向片面強調(diào)了效率而忽視了社會公平，教育隨著經(jīng)濟增長而擴張的同時，也伴隨著教育正義性和公平性的喪失。

(一)資源配置的不公正

從教育的供給者角度來看，存在著資源配置方面的公平缺失。重點高校享有優(yōu)質(zhì)的公共資源，但其他普通高校，尤其是民辦高校資金來源渠道單一，普遍存在經(jīng)費不足問題，大多只能“以學養(yǎng)學”，依靠學費收入滾動發(fā)展。這對民辦高校發(fā)展造成許多不利影響，一方面許多民辦高校不得不通過收取較高學費艱難維系，另一方面“捉襟見肘”的經(jīng)費也使許多民辦高校辦學條件無法得到較大改善。而一旦生源不足，資金鏈就會斷裂，學校的生存和發(fā)展就會受到威脅。

(二)規(guī)則制定的不公平

《民辦教育促進法實施條例》第六條關(guān)于“公辦學校參與舉辦民辦學校”，即關(guān)于獨立學院設(shè)置的規(guī)定，是一種制度設(shè)計與規(guī)則制定方面的不公正。獨立學院憑借母體的良好聲譽以及民辦高校靈活的辦學機制，具有諸多普通民辦高校無法比擬的優(yōu)勢，在銀行貸款、土地劃撥、師資待遇、招生政策、社會聲譽等方面均享有更優(yōu)惠的條件，它們享受國有資源和民營機制雙重優(yōu)惠政策，既從“計劃”中得益，又從“市場”中獲利，從而加劇了民辦高等教育行業(yè)之間的不公平競爭。

(三)教師待遇的不公正

《民辦教育促進法》雖然從法律上規(guī)定民辦教師與公辦教師享有同等的法律地位，但由于缺乏相應(yīng)細化的規(guī)定，致使相當數(shù)量的教師在職稱評定、工齡計算、評優(yōu)評先方面無法享受與公辦高校教師的平等待遇，在養(yǎng)老保險問題上表現(xiàn)尤甚。由于民辦高校教師待遇與公民辦高校教師待遇的巨大差異性，使得民辦高校中青年骨干教師的職業(yè)認同感不高，教師隊伍流動性強，師資隊伍建設(shè)難以保證，導致一些民辦高校辦學質(zhì)量始終無法提高，這已成為制約絕大多數(shù)民辦高校發(fā)展的一大頑癥。

(四)生源及學生待遇的不公正

生源是民辦高校的生命線。目前，實施高等學歷教育的民辦高校招生被納入國家統(tǒng)一招生計劃，絕大多數(shù)省份將民辦高校的招生放在公辦高校招生之后，使許多民辦高校的招生質(zhì)量和數(shù)量收到限制，難以吸引優(yōu)秀生源，這在客觀上束縛了民辦高校的發(fā)展。此外，《民辦教育促進法》第三十三條明文規(guī)定:“民辦學校的受教育者在升學、就業(yè)、社會優(yōu)待以及參加先進評選等方面享有與同級同類公辦學校的受教育者同等權(quán)利?！比欢聦嵣?，民辦高校學生在政府補貼、助學貸款等方面無法享受到與公辦高校學生同等的待遇。

(五)其它政策落實的不公正

隨著民辦高等教育的發(fā)展，國家關(guān)于發(fā)展民辦高等教育的政策逐步健全和完善，但許多政策并未得到真正的落實。如法人財產(chǎn)權(quán)、辦學自主權(quán)、稅收優(yōu)惠政策、合理回報政策、土地優(yōu)惠政策等并未落到實處。因此，就民辦高等教育的總體發(fā)展和實踐而言，公平、規(guī)范的政策環(huán)境并未真正建立。

三 非營利性民辦高校制度環(huán)境政策優(yōu)化舉措

(一)按照民辦高校營利與否明晰產(chǎn)權(quán)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》中明確提出:“教育行政部門要切實加強民辦教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理工作。積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理?！蹦壳懊褶k高等教育發(fā)展過程中存在的諸如涉及辦學主體、法人性質(zhì)、資金來源、治理方式、稅收政策以及產(chǎn)權(quán)運行等諸多問題的重要根源就在于民辦高校屬性尚未明晰。

所謂非營利組織，是指不以獲取利潤為目的、而以推進社會公益為宗旨的獨立部門，是介于政府組織和營利組織之間的一切社會組織。結(jié)合我國目前民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，資金來源渠道、是否要求合理回報、是否實施全日制教育均無法單獨作為營利性與非營利性的分類標準。允許民辦高校的投資者取得合理回報是鼓勵社會資金投入高等教育的必要措施，并不會因此改變高等教育的公益性。況且，在當前我國民間公益力量較為微弱的前提下，舉辦者在辦好學校服務(wù)社會的前提下獲取一定的經(jīng)濟回報，合乎情理，應(yīng)予允許和支持。因此在制定營利非營利分類標準時，應(yīng)借鑒和融合“合理回報”的規(guī)定，允許非營利性民辦高校獲得合理回報。這不僅回歸了《民辦教育促進法》中“合理回報”的原意，解決了困擾民辦高校分類管理的關(guān)鍵問題，也擴大了非營利辦學的內(nèi)涵，對社會投入高等教育將起到較好的鼓勵和推動作用。因此，主張將非營利性民辦學校的界定標準明確為:不以營利為宗旨，舉辦者不享有辦學結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)，但可在規(guī)定范圍內(nèi)提取合理回報。

此外，確認舉辦者對投入資產(chǎn)的所有權(quán)以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和繼承制度。借鑒其他國家的經(jīng)驗，非營利性民辦高校由學校享有法人財產(chǎn)權(quán)，舉辦者不因出資而擁有學校所有權(quán)，任何組織和個人不得侵占、挪用。終止辦學或舉辦者退出時，清算后的剩余財產(chǎn)除出資人投入部分外，其余應(yīng)由政府教育行政管理部門負責移交并繼續(xù)用于社會公益事業(yè)。

(二)明確非營利性民辦高校的法人屬性

目前我國民辦高校的法人類型均登記為“民辦非企業(yè)單位”，這是導致諸多歧視性政策的根源。事實上，政府主導與民間機構(gòu)、社會資金的多樣化提供并不能成為區(qū)分公共服務(wù)的公益性質(zhì)的標準?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》明確規(guī)定:“民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。將民辦高校納入事業(yè)單位，是符合事理和法理的，尤其進行學歷教育的、非營利性的民辦高等院校更應(yīng)歸屬于事業(yè)法人。但如若將民辦高校直接登記為事業(yè)單位，又與國家對現(xiàn)有事業(yè)單位進行改制的趨勢不相符。因此，短期內(nèi)主張將民辦高校定性為自收自支的事業(yè)單位，在教育行政部門所設(shè)立的專門機構(gòu)進行登記，并報當?shù)厝肆ι绫２块T和民政部門同時備案。這樣不僅簡化了程序，減少了改革成本，還可以有效而簡便地解決民辦高校所面臨的教師待遇、公共教育財政待遇等體制性困境。

(三)建立非營利性民辦高校的公共財政資助制度

非營利性民辦高校具有為社會服務(wù)的公共職能，非營利性民辦高校辦學的“產(chǎn)出”是一種公共產(chǎn)品，非營利性民辦高校所承擔的是促進社會進步和發(fā)展的公益性事業(yè)，其辦學充分體現(xiàn)了社會公益性和為社會服務(wù)原則，政府有責任更有義務(wù)對非營利性民辦高校進行資助，這是民辦高校逐步走上良性循環(huán)的重要保障。從國外看，對民辦高校進行必要的資助也是西方國家發(fā)展民辦高等教育的重要舉措之一。

對于非營利性不要求合理回報的民辦高校，政府應(yīng)優(yōu)先扶持。首先，可通過公開招標的方式允許非營利性民辦高校與公辦高校展開公平競爭，擇優(yōu)選取中標者進行資助，并通過經(jīng)費資助加強對民辦高校的監(jiān)督與管理;其次，可在堅持效率原則和績效標準的前提下，政府對非營利性民辦高校采取必要的傾斜性政策措施，如建立民辦高校發(fā)展專項基金、對民辦高校申報研究課題進行傾斜性資助;再次，政府可通過各種方式為非營利性民辦高校創(chuàng)設(shè)良好的融資環(huán)境，如給予長期、低息或無息貸款，實施政府擔保貸款，落實鼓勵金融機構(gòu)對民辦高校運用信貸手段進行扶持，對社會組織和個人的捐贈從應(yīng)納稅所得中扣除等，以實現(xiàn)對非營利性民辦高校的間接資助;最后，完善非營利性民辦高校學生獎勵與資助政策，完善國家助學貸款制度，并在個人所得稅方面，對個人和家庭的教育支出給予一定比例的稅收扣除，對學生教育貸款利息允許稅收扣除。

(四)完善教師政策

我國目前教師身份定位是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，已明顯不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，教師身份制度改革已成為必然。應(yīng)糾正對民辦高校教師的身份歧視，落實民辦與公辦高校教師平等的法律地位、同等的社保和退休待遇。首先，完善非營利民辦高校教師社會保障機制。方案一為將民辦高校教師納入事業(yè)編制，人事與工資檔案由地方教育行政部門代為管理，并按照事業(yè)單位職工相同規(guī)定參加社會保險，地方政府可根據(jù)各自財政情況予以一定比例的補貼(全額或差額)或以獎代補。在編教師在職期間的工資由學校發(fā)放，退休后由所在學校報當?shù)亟逃姓块T統(tǒng)一辦理退休手續(xù)，享受與公辦高校教師同等的退休待遇;方案二可對現(xiàn)行教師身份進行改革，改革目前由單位性質(zhì)決定教師身份性質(zhì)的狀況，依教師所從事的職業(yè)性質(zhì)決定身份性質(zhì)，實現(xiàn)教師由單位人向社會人的轉(zhuǎn)變。其次，建立并完善公辦與民辦教師之間合理有序的流動機制，保持民辦高校中兼職教師的流動性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一，使民辦高校的教師隊伍在流動中達到動態(tài)平衡，為建設(shè)一批高水平民辦高校做好人才儲備。

(五)完善財務(wù)、稅收、收費等制度

非營利性民辦高校應(yīng)采用等同于公辦高校的事業(yè)單位會計制度，并在此基礎(chǔ)上，完善資產(chǎn)管理制度，對舉辦者、政府、社會及個人捐贈、滾動積累的資產(chǎn)進行分類登記與分類會計核算。對滾動積累部分要在扣除必要費用后全部投入辦學，政府資助以及非營利性民辦高校資助籌資所得款項，須公開其支出狀況，依法接受審計，加強對民辦高校資助經(jīng)費使用情況的檢查監(jiān)督。公共財政對民辦高校投入所形成的固定資產(chǎn)，納入國有資產(chǎn)管理。

非營利不要求合理回報的民辦高校應(yīng)在營業(yè)稅、城建稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅、印花稅、契稅等方面享受等同于公辦高校的一切稅收優(yōu)惠政策。政府應(yīng)以行政劃撥方式或參照行政劃撥價出讓的方式免費或低價提供土地，對其土地和房產(chǎn)等實行稅收減免優(yōu)惠。對于要求取得合理回報的非營利性民辦高校，政府部門應(yīng)單獨制定稅收優(yōu)惠管理辦法，適當縮小其與公辦高校的差別待遇。

依據(jù)收費與辦學體制相適應(yīng)的原則，學費標準應(yīng)與辦學主體在興辦教育事業(yè)中所負的責任相銜接，與籌資方式相適應(yīng)，建議建立以市場調(diào)控為主的收費標準政策以及差別收費政策。

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