我國(guó)普通高中“三限”政策變遷——一個(gè)政策周期分析的視角

王星霞

（河南大學(xué) 教育科學(xué)研究所，河南 開封 475004）

一、政策周期研究概述

政策周期理論最早是由美國(guó)政策學(xué)家瓊斯提出來(lái)的。它是20世紀(jì)60年代末西方政策科學(xué)學(xué)者開始從為政策者草擬，提供各種政策方案的“超前”分析，向?qū)ΜF(xiàn)有政策進(jìn)行“超后”分析轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)概念。政策周期理論表明，政策本身是一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和消亡的運(yùn)動(dòng)過(guò)程。舊的不合理的政策漸趨終結(jié)，新的更為合理的政策不斷產(chǎn)生，從而形成政策循環(huán)往復(fù)、生生不息的周期現(xiàn)象。對(duì)政策周期的研究，可以使政策制定者對(duì)政策可能涉及的各方面和各種制約因素有一個(gè)全面的分析和權(quán)衡，可以幫助政策制定者了解原政策的成敗得失及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使建立在原政策基礎(chǔ)上的新政策在新一輪的周期中揚(yáng)長(zhǎng)避短，有助于新政策制定的科學(xué)化和程序化，提高政策的功效。

二、普通高中“三限”政策的變遷

政策變遷發(fā)生在一定的政治環(huán)境、政治生態(tài)及政治文化環(huán)境中。所有政策本身就是一種變遷。政策變遷本身所隱含的意義為，不論是受外在條件或內(nèi)在因素的影響，很少有政策一直維持著當(dāng)初被采納的形式，相反，它們是持續(xù)不斷在變化之中，通過(guò)對(duì)政策現(xiàn)實(shí)和政策理想之間進(jìn)行轉(zhuǎn)化和回味，尋求適應(yīng)環(huán)境變革的政策均衡。但中國(guó)的政策變遷，由于特定的歷史原因，缺乏對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行的“超后”分析，致使中國(guó)的教育政策并不總是呈現(xiàn)出理想的政策周期樣式，表現(xiàn)出政策制定過(guò)程中應(yīng)有環(huán)節(jié)的缺失，如對(duì)問題認(rèn)定和政策評(píng)估環(huán)節(jié)的缺失。檢視我國(guó)普通高中“三限”政策的變遷周期，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是后續(xù)教育政策制定合理化的前提。

（一）普通高中“三限”政策的制定

普通高中“三限”政策是與20世紀(jì)90年代以來(lái)普通高中擇校引發(fā)的教育亂收費(fèi)問題聯(lián)系在一起的。對(duì)此，我國(guó)政府出臺(tái)了大量治理法規(guī)和文件，定下了治理時(shí)間表，組織大量的檢查對(duì)擇校亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行管制。但是，擇校亂收費(fèi)問題不僅沒有解決，反而呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢(shì)。2000年，北京市政府率先表達(dá)了治理亂收費(fèi)的妥協(xié)態(tài)度，出臺(tái)了公辦高中招收擇校生“三限”政策，即招收擇校生執(zhí)行“限分?jǐn)?shù)、限人數(shù)、限錢數(shù)”的原則。隨后，2001年國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、教育部頒布的 《關(guān)于進(jìn)一步做好治理教育亂收費(fèi)工作的意見》中提及“三限”政策。2003年5月，教育部會(huì)同國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦等6部門建立了治理教育亂收費(fèi)部際聯(lián)席會(huì)議制度，下發(fā) 《關(guān)于治理教育亂收費(fèi)的工作實(shí)施意見》把普通高中實(shí)行“三限”政策迅速推向全國(guó)。這標(biāo)志著我國(guó)普通高中擇校生收費(fèi)就從多年來(lái)的政府管制的非法亂收費(fèi)行為，轉(zhuǎn)變?yōu)檎獾暮戏ㄐ袨椤?/p>

一個(gè)不合法理的制度怎么就走來(lái)走去楞給走“合理合法”了呢？這可以用金登的多源流理論框架來(lái)分析。金登認(rèn)為，在具體的教育政策變遷前階段，主要是由行為者的三個(gè)溪流組成的：由各種問題的指標(biāo)、危機(jī)、反饋等形成的問題溪流，由各種解決政策問題的備選方案組成的政策溪流，由國(guó)民情緒、公共輿論、選舉官員、政體改變、利益集團(tuán)、共識(shí)建構(gòu)等組成的政治溪流。一般情況下，三個(gè)溪流獨(dú)自流動(dòng)，焦點(diǎn)事件就是引發(fā)政策之窗開啟的導(dǎo)火索。因此，政策制定是問題源流、政策源流、政治源流藕合的結(jié)果。

首先是問題源流。政策制定的邏輯起點(diǎn)是問題。2000年前，教育亂收費(fèi)和擇校的亂象已經(jīng)對(duì)正常的教育教學(xué)秩序構(gòu)成嚴(yán)重?cái)_亂，成為一個(gè)亟待解決的教育問題；其次是政治源流。國(guó)外新公共管理理念的譯介、以市場(chǎng)為取向的改革，效率優(yōu)先的公共政策價(jià)值取向的影響、家長(zhǎng)表現(xiàn)出的為子女擇校的迫切心情、部分教育研究者對(duì)交費(fèi)上學(xué)甚至擇校上學(xué)論點(diǎn)的支持等共同影響了決策層的意識(shí)形態(tài)，促使決策者們?cè)诳紤]問題時(shí)調(diào)整他們的側(cè)重點(diǎn)，從而影響政策制定；再次是政策源流。政府在擇校問題治理政策上的象征性執(zhí)行表現(xiàn)出其政策表現(xiàn)和政策價(jià)值信念的不一致。這一時(shí)期出現(xiàn)的“民辦公助”、“公辦民助”等辦學(xué)形式，光打雷不下雨似的教育收費(fèi)管制文件的發(fā)行就表現(xiàn)出了教育行政部門對(duì)于普通高中擇校亂收費(fèi)態(tài)度表現(xiàn)出一定程度的默許和放任。這時(shí)，北京市政府率先表達(dá)出的對(duì)治理亂收費(fèi)的妥協(xié)態(tài)度表現(xiàn)出政策效果的外溢性，成為引發(fā)政策之窗開啟的焦點(diǎn)事件和導(dǎo)火索。這時(shí)，反對(duì)者的聲音被淹沒?！斑@些溪流在一些關(guān)鍵時(shí)刻匯合在一起。這種政治氣候便促成了適合變革的恰當(dāng)時(shí)機(jī)而且那些約束條件也阻止不了行動(dòng)?！保?］

普通高中三限政策的合法化并并不必然代表著它擁有了合法性。哈貝馬斯認(rèn)為，“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值以及事實(shí)上的被承認(rèn)。”統(tǒng)治能得到被統(tǒng)治者的承認(rèn)，是因?yàn)榻y(tǒng)治得以建立的規(guī)則或基礎(chǔ)是被統(tǒng)治者接受乃至認(rèn)可同意的。由此可見，合法性概念無(wú)論在廣義上還是在狹義的用法中都包含著同一要旨：由于被判斷或被相信符合某種規(guī)則而被承認(rèn)或被接受。合法的統(tǒng)治體現(xiàn)的是公民對(duì)政府或群眾對(duì)政黨的承認(rèn)，是一種“下”對(duì)“上”的承認(rèn)。［2］而合法化的基本意思是“顯示、證明或者宣稱是合法的、適當(dāng)?shù)幕蛘?dāng)?shù)模垣@得承認(rèn)或授權(quán)。因此，“合法化”表示的是主動(dòng)建立與特定規(guī)范聯(lián)系的過(guò)程，明顯在強(qiáng)調(diào)一種主觀性。合法化可以理解為在合法性可能被否定的情況下對(duì)合法性的維護(hù)，也即合法化是指合法性的客觀基礎(chǔ)被質(zhì)疑的時(shí)候，未達(dá)成關(guān)于合法性的某種共識(shí)的努力。而“合法性”表示的是與特定規(guī)范一致的屬性，更多表明的是一種客觀性?！叭蕖闭吒Τ?，就受到廣大家長(zhǎng)和社會(huì)的普遍置疑和反對(duì)，認(rèn)為除了給高中擇校亂收費(fèi)開了口子，沒有任何積極意義?！叭蕖辈粌H不合理，而且還帶壞了社會(huì)風(fēng)氣。”［3］這是一種與“下”對(duì)“上”的承認(rèn)相反的感覺，群眾只是“被接受”、“被承認(rèn)”了。公共性的缺失使得普通高中“三限”政策本身的存在沒有合法的理由。

（二）普通高中“三限”政策的執(zhí)行

2003年7月，教育部辦公廳發(fā)出了 《關(guān)于公辦高中嚴(yán)格執(zhí)行招收“擇校生”“三限”政策的通知》，要求各地公辦高中嚴(yán)格執(zhí)行招收“擇校生”“三限”政策。2003年秋，全國(guó)各地市的教育行政部門堅(jiān)決貫徹實(shí)施了國(guó)家三限政策的要求。“省教育廳、省物價(jià)局、省財(cái)政廳發(fā)文，對(duì)全省公辦高中招收擇校生問題進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定”、“為了遏制高中擇校亂收費(fèi)行為，市物價(jià)局會(huì)同市教育、財(cái)政部門制訂高中教育收費(fèi)限分?jǐn)?shù)、限人數(shù)、限錢數(shù)的‘三限’政策，并經(jīng)省物價(jià)局批準(zhǔn)，從2003年秋季開學(xué)起執(zhí)行?！币粫r(shí)間，類似的話語(yǔ)在成為網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)頻率很高的熱點(diǎn)話語(yǔ)。此后，“三限”政策成為教育部、各級(jí)教育行政部門、各普通高中每年都要落實(shí)的工作，每年召開會(huì)議，下發(fā)通知等各種形式成為政策貫徹的主要方式。如2008年12月20日，教育部、財(cái)政部 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)財(cái)務(wù)管理工作的意見》指出，“普通高中要繼續(xù)鞏固完善招收擇校生‘三限’政策，嚴(yán)格限制擇校生比例和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，力爭(zhēng)逐年有所降低；要切實(shí)將擇校生納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一招生計(jì)劃并及時(shí)向社會(huì)公示?！痹撐募淼闹醒刖裼直粚訉觽鬟_(dá)轉(zhuǎn)發(fā)，成為各地市教育行政部門和各個(gè)普通高中的行動(dòng)指南。至今，“關(guān)于堅(jiān)決執(zhí)行普通高中招生‘三限’政策的緊急通知”之類的政策文件仍充斥網(wǎng)頁(yè)。有的地方還實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，需要填寫普通高中招生“三限”政策執(zhí)行情況備查表。

可以看到的是，“三限”政策出臺(tái)后，在國(guó)家教育部等部委的領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府都很重視，學(xué)校也大表決心，表示要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)了“人數(shù)過(guò)多、錢數(shù)過(guò)高、分?jǐn)?shù)過(guò)低、學(xué)費(fèi)提高”等政策失真問題，［4］表明了政策執(zhí)行活動(dòng)及結(jié)果偏離了政策目標(biāo)，政策執(zhí)行以后就到了“上有政策，下有對(duì)策”的階段，即所謂的“變通期”。

（三）普通高中“三限”政策的終結(jié)

普通高中“三限”政策的不合理性以及在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行失靈，使得它的存在在追求公平和諧的時(shí)代顯得不合時(shí)宜。2005年9月29日，在教育部舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，原副部長(zhǎng)張保慶表示：“高中擇校費(fèi)將來(lái)一定會(huì)取消的，不過(guò)不是現(xiàn)在，可能要等到農(nóng)村的義務(wù)教育先實(shí)行免費(fèi)教育之后，有關(guān)部門才有精力加大對(duì)高中的投入和關(guān)注?！钡胤秸脖磉_(dá)出同樣的意思。《東方商報(bào)》2011年4月8日的一條題為“寧波明年起取消普通高中‘三限生’招生”的快訊即是明證。2011年的4月7日，教育部等七部門發(fā)布 《關(guān)于2011年治理教育亂收費(fèi)規(guī)范教育收費(fèi)工作的實(shí)施意見》。意見指出，要研究在一定時(shí)期內(nèi)取消公辦高中招收擇校生“三限”政策。至此，普通高中“三限”政策存在的正統(tǒng)性已經(jīng)徹底喪失，正式開始步入終結(jié)期。

教育部在終結(jié)“三限”政策的路徑選擇上是漸進(jìn)式的。它首先給出的策略是“傳播試探性信息”，即指出“要研究在一定時(shí)間內(nèi)取消”。接著給出的策略是“擱置”，雖然擱置不代表遺忘，但卻代表了現(xiàn)有的政策支持或者說(shuō)政策力量不足以推動(dòng)政策的終結(jié)?；蛘哒f(shuō)，該政策終結(jié)的障礙因素客觀存在，不是一時(shí)之間就能解決的。因此，如果沒有焦點(diǎn)事件的出現(xiàn)，“三限”政策終結(jié)的道路仍將漫長(zhǎng)。一般來(lái)講，隨著政策運(yùn)行時(shí)間的增長(zhǎng)，政策相關(guān)者之間利益關(guān)系結(jié)構(gòu)化程度越強(qiáng)，政策調(diào)整或政策終結(jié)的阻力也越大。如果此時(shí)政策不能得到有效的調(diào)整或者終結(jié)，則會(huì)陷入失效的自鎖狀態(tài)，即政策進(jìn)入到一種不得不變又不能改變的狀態(tài)?？梢韵胍姷氖牵绻狈?duì)政策終結(jié)有效的分析，鮮少對(duì)公共利益正義感的弘揚(yáng)，不能有效增進(jìn)各級(jí)教育行政部門和學(xué)校等利益相關(guān)群體的理解和支持，普通高中“三限”政策的終結(jié)過(guò)程是不會(huì)一帆風(fēng)順的。當(dāng)然，如果沒有新的更加完善的制度設(shè)計(jì)，新的政策可能會(huì)面臨“三限”政策實(shí)施前的困境，即優(yōu)質(zhì)稀缺的教育資源如何公平配置的問題。

三、我國(guó)政策周期特點(diǎn)與普通高中政策的調(diào)整

對(duì)于中國(guó)的政策周期，胡鞍鋼認(rèn)為，由于我國(guó)目前尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，體制、制度不完善，加之地域遼闊，發(fā)展不平衡等原因，一項(xiàng)政策并非完全按照制定－執(zhí)行－評(píng)估－監(jiān)控－終結(jié)的程序進(jìn)行，而是表現(xiàn)為傳達(dá)期、貫徹期和變通期。意思是在我國(guó)，一項(xiàng)政策出臺(tái)以后，就會(huì)借助共產(chǎn)黨的組織系統(tǒng)和現(xiàn)代宣傳工具，先是內(nèi)部傳達(dá)，然后公開動(dòng)員，基本要做到宣傳到位。接著的貫徹實(shí)施，就是各地開始制定具體的政策和措施。地方政府由于顯示其能力和政績(jī)的需要，他們會(huì)提出比中央政策本身更高的政策目標(biāo)。但在政策執(zhí)行之后的現(xiàn)實(shí)是，政策實(shí)施效果與決策者的預(yù)期往往相去甚遠(yuǎn)，于是就會(huì)出現(xiàn)政策的走樣和變更。這時(shí)，政策本身的效能在沒有正常釋放的情況下就發(fā)生衰減。在這種情況下，決策者被迫實(shí)施調(diào)整，采取新的政策，又重新進(jìn)入下一輪的政策傳達(dá)期、政策貫徹期和政策變通期。［2］

通過(guò)對(duì)普通高中“三限”政策變遷的分析，可以看出，它雖然是教育領(lǐng)域中的一個(gè)極小的政策，但某種意義上說(shuō)，它部分表現(xiàn)出政策周期的中國(guó)特色。首先是決策者對(duì)于該政策相對(duì)公平性的宣傳，接著是執(zhí)行時(shí)的走樣與變通。對(duì)于該政策的實(shí)際效果，并沒有官方部門加以評(píng)估和監(jiān)測(cè)，只有大眾的不滿與非議。重重的壓力之下，決策者被迫實(shí)施調(diào)整。因此，如何避免進(jìn)入下一個(gè)中國(guó)式的非正常的政策周期性循環(huán)，是政策制定者必須考慮的事情。反思普通高中三限政策變遷的過(guò)程邏輯，加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，及時(shí)設(shè)計(jì)合乎現(xiàn)實(shí)的公平有效的替代政策，建立經(jīng)常性的政策評(píng)估制度，是提高教育政策治理能力、增強(qiáng)公民教育信心的應(yīng)然選擇。

［1］約翰·金登．議程、備選方案與公共政策［M］．丁煌，方興譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：110．

［2］陳振明．公共政策分析［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：350．355．195．154．

［3］王晉堂．高中招生“三限”能取消卻不取消？［EB／OL］http：／／edu．people．com．cn／GB／139758／13691057．html．

［4］黃云龍．公立普通高中“三限”政策失真問題研究［D］．長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)2007：13－14．