從程序設置視角對檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的質(zhì)疑

鄭吉煜 張玉娟

(湘潭大學 法學院，湖南湘潭 411105)

檢察院作為法律實施的監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督法律的實施。在民事訴訟中，人民檢察院作為民事訴訟監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督民事訴訟活動。新《民訴法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l的“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”將人民檢察院納入了屬于環(huán)境公益訴訟原告“法律規(guī)定的機關(guān)”，實踐中也有檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，該規(guī)定無疑會促進環(huán)境的保護和公民合法權(quán)益的保障。然而，這樣的立法設置與檢察院的職責相悖，若檢察院作為公益訴訟原告的話，在程序上難以保障和實現(xiàn)公益訴訟的目的。本文就人民檢察院不宜作為環(huán)境公益訴訟原告作如下闡述。

一、檢察院在民訴中的地位

1.法律監(jiān)督機關(guān)。檢察院是法律實施的監(jiān)督機關(guān)，《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律的監(jiān)督機關(guān)?！弊鳛榉蓪嵤┑谋O(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督法律的實施，其監(jiān)督主要為司法監(jiān)督，其監(jiān)督的對象也只是行政機關(guān)和司法機關(guān)(法院)及其工作人員的行為，并不包括立法機關(guān)及其工作人員的立法行為?！睹袷略V訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！比嗣駲z察院對民事訴訟實行法律監(jiān)督，不但對法院及其工作人員的審判行為、調(diào)解行為、執(zhí)行行為等進行監(jiān)督，監(jiān)督法院及其工作人員是否有徇私舞弊，受賄以及濫用職權(quán)等不法行為；同時也對公民、法人的民事訴訟行為進行監(jiān)督，監(jiān)督公民、法人是否有行賄行為，是否誠信，是否有訴訟詐騙行為等。

2.公益訴訟原告?！睹裨V法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”無論是從理論還是實踐來看，本條中“法律規(guī)定的機關(guān)”應當包括人民檢察院，對于人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告也沒有什么疑義，而且實踐中也有人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告資格的案例，也取得了很好的效果，很好地實現(xiàn)了公民的合法利益。

在民事訴訟的一般訴訟模式下，訴訟利益作為認定原告的基礎(chǔ)，沒有訴訟利益，則不具有原告資格。隨著檢察職能理論的發(fā)展，民事訴訟、行政訴訟的“哥德巴赫猜想理論”擴展了檢察職能，創(chuàng)建了檢察訴權(quán)理論，即是檢察院擁有了訴權(quán)的理論基礎(chǔ)?！皳Q言之， 啟動民事、行政訴訟程序不再由實體權(quán)利人或直接利害關(guān)系人所獨有，只要非實體權(quán)利人或非直接利害關(guān)系人經(jīng)合法授權(quán)，他們完全可以基于程序意義上的訴權(quán)啟動民事、行政訴訟程序?！盵1]

對環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境公益訴訟的“公益”為大多數(shù)不特定利益。既然新民訴法中“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”作為環(huán)境公益訴訟原告資格，人民檢察院環(huán)境公益訴訟原告絕非是一個偶合性，而是本身職能與環(huán)境公益訴訟的特點順應了檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的現(xiàn)實需要?！耙部梢哉f，正是當下危害社會公共利益事件頻發(fā)、社會公眾正當期待嚴重削弱的不良現(xiàn)象催生出包括民行檢察、公益訴訟等諸多制度化產(chǎn)物。因此，民行檢察和公益訴訟就在基因上具有公共利益捍衛(wèi)者的屬性?！盵2]

同時，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，在實踐中保障和實現(xiàn)了公民的合法權(quán)益。2012年，上海市松江區(qū)檢察院督促污染地鎮(zhèn)政府提起民事訴訟，并追討88萬余元治污費，且松江區(qū)法院也作出了相應的判決。2009年，廣東深圳市、廣州市有檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告提起環(huán)境公益訴訟。檢察院作為原告，取得了很好的社會效果。

在國外也有檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，并很好地實現(xiàn)了大多數(shù)公民的權(quán)益。例如在巴西，盡管有關(guān)政府機構(gòu)和民間社會團體也可以提起民事公益訴訟，但在實踐中，約九成民事公益訴訟是由檢察院提起的。有權(quán)提起民事公益訴訟的擬制原告通常選擇告知檢察院或向其投訴，民事公益訴訟多是由檢察院提起?！霸诎臀髅袷鹿嬖V訟制度的確立過程中，檢察機關(guān)起著重要的作用，而在司法實踐中，檢察機關(guān)則是提起民事公益訴訟的主要主體，有效地促進了這一制度的實施和發(fā)展?！盵3]

總之，檢察院作為法律實施的監(jiān)督機關(guān)，在民事訴訟中有權(quán)監(jiān)督民事訴訟行為。在環(huán)境公益訴訟中，檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告無論是從實踐中，還是理論上，都是無異議的。同時，對于檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告也是立法機關(guān)的立法初衷，也是環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實需要和理想的訴訟原告主體。

二、檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的窘境

人民檢察院作為民事訴訟中的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)監(jiān)督民事訴訟行為。同時，檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，無論從理論還是實踐來看，都是眾望所歸。環(huán)境公益訴訟制度給公民利益和社會利益的保障帶來的曙光，對于社會公共利益的保障和環(huán)境保護有著重大的意義，也帶來良好的社會效益。然而，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告同時也存在相應的負面效果。正如蘇力先生所言：即使一個總體上說來是有用、有益的制度也不是萬能的，不存在只有好處沒有缺點的制度。一個制度并不僅僅因為它是制度，就不會在具體問題上，有時甚至是重大歷史判斷上出錯。[4]下面分析檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告面臨的窘境：

(一)與其法律監(jiān)督職能相悖，同時不符合實體公正的要求

一方面，我們不得不承認人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告會給公共利益和環(huán)境保護帶來良好的社會效益，我們也并不能否定當下的理論支撐和實踐操控?！肮媸芮謾?quán)主體泛化，檢察機關(guān)必須督促政府職能機構(gòu)依法履職，從而使國家和社會公益得到有效保護。同時，為了保障檢察建議發(fā)揮良好的作用，檢察機關(guān)需要充分整合自身的檢察職能，形成合力，實現(xiàn)有效保障。”[5]當受侵權(quán)主體不提起訴訟時或者不申訴的情形下，為了保障國家利益、社會利益以及大多數(shù)公民的合法利益，人民檢察院應當提起環(huán)境公益訴訟?！胺駝t大量社會公益得不到必要的保護，在一定程度上也是對這類惡性侵權(quán)行為的放縱，最終形成新的社會矛盾，引起各種上訪不斷，甚至釀成群體性事件，造成社會穩(wěn)定問題，從而無法維持構(gòu)建和諧社會所必須具備的正常的市場經(jīng)濟秩序和社會的公平正義，其后果十分嚴重?！盵5]

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的資格，無論是在國內(nèi)還是國外，能夠取得良好的社會效益。但是，人民檢察院在民事訴訟中，不但能夠擔當環(huán)境公益訴訟的原告，同時還身兼民事訴訟行為法律監(jiān)督的職能身份。因此，盡管理論上和實踐中都認定了人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告資格，但是作為法律實施的監(jiān)督機關(guān)的身份又給作為環(huán)境公益訴訟原告資格的人民檢察院增添了麻煩。

存在的問題是，當人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告參與訴訟時，由誰來履行訴訟行為的法律監(jiān)督權(quán)，人民檢察院自己么？當然不能。畢竟在環(huán)境公益訴訟中，人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，關(guān)系到當事人的利益。既然是作為原告，自然在訴訟中不得既是原告，同時又是民事訴訟行為的法律監(jiān)督者。因而，人民檢察院作為國家法律實施的監(jiān)督者，不得以環(huán)境公益訴訟的原告身份參與環(huán)境公益訴訟?！白鳛榉杀O(jiān)督主體，應該是中立的、超然的，而不能成為被監(jiān)督法律關(guān)系中的當事人。當我們將公益訴訟權(quán)賦予檢察機關(guān)時，就等于賦予了檢察機關(guān)雙重的身份，既是該公益訴訟的原告，又是該訴訟案件的法律監(jiān)督者，身份的重疊意味著權(quán)力配置的重疊，自己監(jiān)督自己，這在法理上和實踐中無論如何也講不通的?！盵6]

另一方面，法律規(guī)定檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，提起環(huán)境公益訴訟的目的在于實現(xiàn)實體公正。實體公正要求“依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關(guān)因素，不專斷”。最終保障公民、法人及其他組織的環(huán)境權(quán)益。同時，環(huán)境實體公正的實現(xiàn)能夠帶來良好的社會價值和環(huán)境正義，正義不僅要實現(xiàn), 而且要以看得見的方式被實現(xiàn)。

實體公正要求無論是在實體上抑或是在程序上平等對待相對人，考慮相關(guān)因素，不專斷?！坝捎谌藗兘o法律和官方法律執(zhí)行者賦予了公正的特征，從而在意識上產(chǎn)生了一種距離，將追逐自我利益的世俗世界與法律性的無情和超然的世界分離開來?！盵7]然而，這并不是說人們已經(jīng)讓渡或者放棄了實體公正，相反卻是在更為全面追求實體公正。

檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告，同時檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，在立法上和訴訟程序上，與被告人(相對人)地位顯然已經(jīng)是不平等，難以實現(xiàn)法院裁判不偏私、不專斷的情形。與此同時，檢察院本身的職責是行使國家法律監(jiān)督權(quán)，一旦將檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，在實體上，人民檢察院有法律監(jiān)督與訴訟專斷、攬權(quán)的嫌疑?！胺芍贫茸钪匾囊饬x之一，就是它可以被視為是一種限制和約束人們權(quán)力欲的一個工具?！盵8]檢察院能夠作為環(huán)境公益訴訟的原告，若是法律沒有能夠約束檢察院的權(quán)力，這樣非但不能實現(xiàn)實體的公正，也不能實現(xiàn)程序?qū)τ趯嶓w的保障，以至于不能實現(xiàn)社會公共利益的保護。

(二)檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告在二審、再審中的問題

第一，對于環(huán)境公益訴訟上訴應對。在國外，很多國家原則上對公益訴訟作一審終審，但是具有有關(guān)權(quán)益的公民可以再提起普通民事訴訟。我國的民訴法雖然規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的原告，但并沒有作出環(huán)境公益訴訟為一審終審，也沒有相應的制度作為配套措施。因此，在環(huán)境公益訴訟，若未作出環(huán)境公益訴訟為一審終審，也沒有相應的制度作為配套措施，當環(huán)境公益訴訟被告當事人不服法院裁決時應當給予被告人上訴的權(quán)利。被告不服法院裁決時，必然向上一級法院提起上訴或申請人民檢察院提起抗訴。為了實現(xiàn)程序的正義，保障環(huán)境公益訴訟被告當事人的利益，我們認為應當給予被告人上訴的權(quán)利，畢竟，沒有救濟的程序是無法保障當事人的權(quán)利的。這時存在的一個問題就是人民檢察院作為原審的原告，又該以何種身份參加訴訟，是原審原告，還是二審中的被上訴人，其他的訴訟參與人，抑或是法律實施監(jiān)督者？這一系列問題的存在，難免與人民檢察院的訴訟地位不大符合。

鑒于作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院的權(quán)力屬于國家公權(quán)力的性質(zhì)，在作為環(huán)境公益訴訟原告時，同時在訴訟中并沒有直接的訴訟利益維系著其參與的環(huán)境公益訴訟，即使是關(guān)系到國家利益和社會利益時，也并不存在訴訟利益的維系，所以在訴訟中不得作為被上訴人。當被告當事人不服法院裁決而提起上訴時，應當保障被告當事人上訴的權(quán)利。但問題由此便產(chǎn)生了：當人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告時，我們的程序是保障社會公共利益還是實現(xiàn)程序的正義？顯然這樣的規(guī)定在沒有相配套的措施下難以兩全。

第二，再審的啟動形式。新民訴法的修改增加了人民檢察院對再審抗訴，即209條規(guī)定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：一、……三、再審判決、裁定有明顯錯誤的?！憋@然，作為環(huán)境公益訴訟裁判者的法院，其裁決也會出現(xiàn)錯誤，出現(xiàn)法院裁決錯誤的情形時，對于再審的啟動程序是人民檢察院抗訴抑或是提出檢察建議呢？提起抗訴，這不符合法律一般程序的規(guī)定，畢竟人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，雖然不是案件的當事人，卻是案件的擬制當事人。按照訴訟程序的設置，原告只得申請再審，并不得以抗訴方式啟動再審程序。同樣，人民檢察院也不得提出檢察建議的方式啟動再審程序，因為這時的檢察院業(yè)已不再是站在法律監(jiān)督的立場，畢竟沒有人既作為當事人，又作為訴訟的參與人；若既是當事人又是法律的監(jiān)督者的話，法律實施的監(jiān)督只是一紙空文，并無現(xiàn)實的意義。

三、排除檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告資格

人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，從目前來看，在實踐上和理論上都屬無疑?！叭绻麢z察機關(guān)以原告資格直接提起民事訴訟，這意味著檢察機關(guān)將站立在民事訴訟的前臺，由過去的消極防御角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極進攻的角色。積極的能動作用不僅意味著檢察機關(guān)角色在轉(zhuǎn)換，也同時意味著檢察機關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域中增加了一項新業(yè)務?！盵9]人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，不但增加了人民檢察院的職能，同時也彌補了環(huán)境公益訴訟一直以來都無明確的適格原告而造成環(huán)境破壞、環(huán)境污染的行為逍遙法外，以致環(huán)境污染、環(huán)境破壞日益嚴重，無法保障公民和國家、社會的合法權(quán)益的空缺。人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟的原告，可以一定程度上改變上述的窘境。

但是，若沒有相應的配套措施的話，會給實務中的當事人和法院帶來疑問。從目前的立法來看，并沒有給予人民檢察院作為環(huán)境公益訴訟原告的制度相應的配套措施，也沒有上訴程序、再審程序等保障措施來對環(huán)境公益訴訟進行救濟；抑或是像巴西一樣，如果公益訴訟的判決有利于該群體，所有未參加訴訟的群體成員都可通過該判決獲益。若判決不利于群體，則不得就該群體性權(quán)利再次提起公益訴訟，但是可以通過提起個人訴訟的方式請求法院保護自己的個人權(quán)利。

因此，盡管環(huán)境公益訴訟能夠保障公民和社會的公益權(quán)益，但是如果沒有相應的輔助措施，也會給法律的實施過程帶來相應的麻煩，導致該制度形同虛設，必然也會引發(fā)對司法的權(quán)威性帶來的公眾的質(zhì)疑。“如果沒有配套制度對這種結(jié)構(gòu)進行矯正，法律監(jiān)督的資源配置就呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)，極不合理，法律監(jiān)督的實效性也將受到很大影響?！盵10]我們認為，人民檢察院作為法律實施的監(jiān)督機關(guān)，在民事訴訟中監(jiān)督民事訴訟行為，不應當作為環(huán)境公益訴訟的原告，應當將其排除在環(huán)境公益訴訟原告資格之外，以實現(xiàn)實體公正，保障司法的權(quán)威性和程序的正義性。

參 考 文 獻

[1] 王超.論檢察職能在民事、行政訴訟中的收縮與擴張[J].南京大學學報：社會科學版，2004(2)：47-52.

[2] 顏運秋，李明耀.論民行檢察與公益訴訟的耦合性[J].河北法學，2011(10)：150-155.

[3] 劉學在.巴西檢察院提起民事公益訴訟制度初探[J].人民檢察，2010(21)：69-73.

[4] 蘇力.制度是如何形成的[M].增訂版. 北京：北京大學出版社，2007：55.

[5] 夏黎陽.民事行政法律監(jiān)督中的公益訴訟監(jiān)督研究[J].河南社會科學,2011(1)：27-32.

[6] 黃鳳蘭.對檢察機關(guān)提起公益訴訟的再質(zhì)疑[J].中國行政管理，2010(12)： 27-31.

[7] 帕特里夏·尤伊克，蘇珊·S.西爾貝.法律的公共空間：日常生活中的故事[M]. 陸益龍，譯. 北京：商務印書館，2005：187.

[8] E·博登海默，法理學：法律哲學與法律方法[M]. 鄧正來，譯. 北京：中國政法大學出版社，2004：378.

[9] 章禮明.檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告[J].法學，2011(6)：134-140.

[10] 李德思，李江寧，陳祺. 論再審檢察建議的制度化[J].吉首大學學報：社會科學版，2012，33(5)：120-126.