保障性住房公平分配的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

○胡琳琳

一、保障性住房分配的主要國際經(jīng)驗(yàn)

1.通過立法設(shè)定保障的范圍和水平

國外的保障性住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，其保障性住房的公平分配也得益于法律的強(qiáng)力保障。美國是通過立法保障來實(shí)施各項(xiàng)措施的最具特色的國家，美國政府早在20世紀(jì)30年代就頒布實(shí)施了《住房法》，并先后通過了《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅和城市發(fā)展法》、《住宅和社區(qū)發(fā)展法》等，對(duì)住房保障的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和保障水平等均作了較詳細(xì)的規(guī)定。新加坡在20世紀(jì)60年代公布并實(shí)施了《新加坡建屋與發(fā)展法令》，還頒布了《建屋居住法》、《特別物產(chǎn)法》等相關(guān)條例,規(guī)定只有月收入不超過800新元的家庭,才有資格租用公共組屋,若家庭收入超過其規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)將適時(shí)退出。日本在20世紀(jì)50年代先后制定了《住宅金融公庫法》、《公營住宅法》、《日本住宅公團(tuán)法》以及《住宅消費(fèi)保障》等一系列相關(guān)法規(guī),其中規(guī)定，享受公營住宅租金優(yōu)惠的租戶,當(dāng)收入超過基準(zhǔn)時(shí),若連續(xù)居住三年以上,則要累進(jìn)計(jì)租；若連續(xù)居住五年以上,就必須買下該住宅。這些國家在不同時(shí)期以不同形式所制定的法律法規(guī)，為保障性住房的公平分配提供了法律依據(jù)和保障。

2.保障房建設(shè)遵循“低標(biāo)準(zhǔn)”原則

保障性住房的宗旨是保障人們的基本居住需求，各國在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面一般遵循“低標(biāo)準(zhǔn)”原則。較低的保障標(biāo)準(zhǔn)，不僅能夠避免政府承擔(dān)過高的財(cái)政壓力，而且可以防止其他群體對(duì)保障性住房的侵占。在這方面，日本和韓國的經(jīng)驗(yàn)很典型。如日本主要面向移居人口提供的公團(tuán)住宅使用面積多在60平米左右。面向低收入階層和新工作者的公社住宅則標(biāo)準(zhǔn)更低，多建設(shè)在偏僻的、無法進(jìn)行其他用途開發(fā)的土地上。韓國因國民收入低于日本，其公營住宅面積更小，控制在15-50平米的使用面積。另外，為安置進(jìn)城農(nóng)民和移民，韓國建設(shè)了許多具有共用設(shè)施的公營出租房，以便多個(gè)家庭分租合用。到1970年，韓國租房家庭中仍有44.8%的家庭是分租合用，目前，韓國公租房合用現(xiàn)象依然存在。可以說，較低的保障標(biāo)準(zhǔn)本身就是一種篩查機(jī)制，它能夠自然地防止較高收入群體進(jìn)入保障房申請(qǐng)行列。

3.建立家庭收入信息系統(tǒng)，進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查

發(fā)達(dá)國家由于建立了比較完善的個(gè)人信息登記系統(tǒng)，能夠做到準(zhǔn)確甄別申請(qǐng)人的收入和住房狀況，從而保證保障性住房能夠分配給目標(biāo)群體。美國的資格審查主要得益于其建立了完善的個(gè)人信用制度。個(gè)人信用體系采用的是“一號(hào)一生”的模式，一個(gè)社會(huì)安全號(hào)記載了這個(gè)人一生中所有的交易、收入、雇傭和失業(yè)記錄，而且每一個(gè)審核機(jī)構(gòu)都有權(quán)調(diào)出這份記錄進(jìn)行核實(shí)。法國的做法是先由受保家庭提出申請(qǐng)，政府有關(guān)部門再對(duì)申請(qǐng)者的社會(huì)保險(xiǎn)記錄、家庭住房情況、收入及財(cái)產(chǎn)狀況和家庭人口等做出嚴(yán)格的審查，這些都可以通過銀行和申請(qǐng)者所在單位負(fù)責(zé)查證，最后在網(wǎng)上公示公共住房受保情況。中國香港地區(qū)在公屋的申請(qǐng)、編配程序上有著極為嚴(yán)格的規(guī)定。公屋申請(qǐng)人須在香港住滿七年并沒有私人住宅物業(yè)，而且必須接受包括家庭收入和家庭資產(chǎn)的全面經(jīng)濟(jì)狀況審查。房委會(huì)每年檢查輪候者的收入及資產(chǎn)限額。韓國的做法是建立收入統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)于收入、家庭狀況、居住狀況和信用狀況都建立完善的并能夠及時(shí)更新追蹤的動(dòng)態(tài)信息庫，能明確定位收入水平下位的中低收入階層的區(qū)間范圍。

4.對(duì)騙租騙購行為實(shí)施嚴(yán)厲的懲戒

針對(duì)住房保障分配中弄虛作假、騙租騙購的行為，一些國家和地區(qū)建立了嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，有效地遏制騙保行為的發(fā)生。例如，中國香港特區(qū)政府對(duì)虛報(bào)資料或偽造證明騙租行為的懲罰力度相當(dāng)大。按照香港法例第283章《房屋條例》，任何人在申請(qǐng)公屋時(shí)蓄意虛報(bào)資料，即為違法，一經(jīng)定罪，可判刑事訴訟條例所規(guī)定第5級(jí)罰款（最高罰款額為5萬港幣）及監(jiān)禁6個(gè)月。在后續(xù)審核中，若住戶虛報(bào)資料，房屋委員會(huì)可終止其租約，并根據(jù)《房屋條例》予以檢控，一經(jīng)定罪，可判罰款20萬港元及監(jiān)禁6個(gè)月。

5.建立強(qiáng)制和激勵(lì)相結(jié)合的退出機(jī)制

在保障性住房的退出上，一是建立明確的退出規(guī)則，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管并強(qiáng)制執(zhí)行；二是通過建立多層次的保障機(jī)制，引導(dǎo)家庭自愿退出。前者如香港地區(qū)規(guī)定，在公屋居住滿十年或以上的住戶，須兩年一次申報(bào)家庭收入。不申報(bào)收入或家庭收入超過所定限額的租戶須繳付額外的租金。1996年又實(shí)施“維護(hù)公屋資源合理分配政策”，規(guī)定收入和凈資產(chǎn)值兩項(xiàng)準(zhǔn)則，作為衡量公屋住戶是否繼續(xù)享受公屋資助的資格。一些國家通過建立多層次的住房保障，使被保障群體在退出某一序列后可以繼續(xù)獲得支持，從而建立起自愿退出的激勵(lì)機(jī)制。例如美國對(duì)最低收入家庭提供公共住房或租金補(bǔ)貼，對(duì)于收入超過了低收入線但購房能力依然不足的中低收入家庭，則通過信貸支持、課稅減免和發(fā)放購房補(bǔ)貼的方式，幫助其自購住房。

6.建立住房保障專門管理機(jī)構(gòu)

由于保障性住房的分配和管理涉及復(fù)雜的審查和長期的監(jiān)管，許多國家成立住房保障的專門管理機(jī)構(gòu)，并賦予其充分的權(quán)力，來執(zhí)行相關(guān)的法律和政策。如新加坡“建屋發(fā)展局”是1960年根據(jù)《住房發(fā)展法》建立的，它是新加坡公共租房發(fā)展的惟一權(quán)威機(jī)構(gòu)，有雇員4000人，分為開發(fā)建設(shè)、物業(yè)管理等四大運(yùn)營集團(tuán)。香港設(shè)置了專業(yè)化公共住房管理機(jī)構(gòu)——“房屋委員會(huì)”，其下設(shè)的“房屋署”主要負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和一些實(shí)務(wù)工作，評(píng)核各類公共房屋資助計(jì)劃的資格準(zhǔn)則、審核公房住戶的家庭資產(chǎn)狀況，提供房屋貸款和津貼等。香港的經(jīng)驗(yàn)表明，人員配備齊整和專業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)不僅可以提高工作效率和管理水平，而且可以切實(shí)保證住房保障分配過程的公正性。

二、國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國保障房分配制度的啟示

1.完善法律法規(guī)

國際上住房保障比較成功的國家，保障性住房的公平分配有賴于完善的法律法規(guī)。我國自20世紀(jì)80年代啟動(dòng)住房制度改革，雖然在不同時(shí)期頒布了相應(yīng)的條例和條令，但迄今為止還沒有一部專門涉及住房保障的法令，甚至連基本的《住房法》都沒有頒布，住房保障主要依靠行政手段加以干預(yù)，保障性住房的建設(shè)、分配、管理缺乏立法體系強(qiáng)有力的保障。因此，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)盡快制定專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對(duì)保障性住房的建設(shè)計(jì)劃、保障對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、退出機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)等進(jìn)行法律界定。

2.嚴(yán)格控制保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

過去幾年，一些大中城市經(jīng)濟(jì)適用房的建筑面積普遍超過了《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》中60平米的規(guī)定面積，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)控制不嚴(yán)，加上對(duì)上市交易的管理力度不夠，使得經(jīng)濟(jì)適用房成為有巨大獲利空間的投資品，造成新的社會(huì)不公?，F(xiàn)行政策規(guī)定公租房建筑面積在40平米左右，廉租房在50平米以內(nèi)，經(jīng)濟(jì)適用房60平米，限價(jià)商品房90平米。各地在建設(shè)中應(yīng)始終堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)”原則，根據(jù)本地實(shí)際確定戶型和面積標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立家庭經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)與個(gè)人信用制度

由于我國金融和稅務(wù)系統(tǒng)不完善，個(gè)人信用制度尚未建立，保障性住房家庭資格審核的實(shí)際操作過程存在很多問題。目前獲取個(gè)人收入信息的主要渠道是查詢個(gè)人參與社會(huì)保險(xiǎn)情況，未來應(yīng)加強(qiáng)民政、社保、稅務(wù)、房管、銀行等部門聯(lián)動(dòng)，建立綜合的家庭財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，在做好申請(qǐng)戶隱私保護(hù)的情況下，查詢存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記、公積金繳納等情況，將這些信息作為審核的參考依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，逐步建立起適合我國國情的個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，可使政府部門審查成本降低，工作效率提高，從根源上解決保障對(duì)象界定問題。

4.加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的懲罰力度

我國政府雖然對(duì)保障房分配中的違規(guī)行為做出相關(guān)處罰規(guī)定，但懲罰力度相比國外還是不夠。首先是對(duì)于虛報(bào)材料、違規(guī)轉(zhuǎn)租、到期不退等行為未上升到法律責(zé)任，其次在懲罰力度上十分有限，相關(guān)懲罰規(guī)定缺乏震懾作用。在未來保障性住房大范圍鋪開的情況下，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)行為的監(jiān)管和懲罰就十分必要。

5.建立完善保障性住房退出機(jī)制

在退出機(jī)制方面，可以從三個(gè)方面完善。首先應(yīng)對(duì)申請(qǐng)者的信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，掌握其家庭收入、住房狀況等的變動(dòng)情況。應(yīng)逐步建立保障性住房電子信息庫，將保障戶的申請(qǐng)、審核、實(shí)施保障及年度復(fù)核等有關(guān)材料記錄在案，并根據(jù)年度審核結(jié)果對(duì)檔案及時(shí)調(diào)整變更。其次，建立保障性住房的退出激勵(lì)機(jī)制。對(duì)按期退出的保障戶進(jìn)入下一層次的住房保障實(shí)行優(yōu)惠政策，從而激勵(lì)其主動(dòng)退出。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)逾期不能退出行為的處罰和警示力度，例如提高租金或處以罰金，取消其享受其他住房保障的資格等。

6.加強(qiáng)保障房管理部門能力建設(shè)

目前各地保障性住房管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)在建設(shè)行政管理部門，財(cái)政、民政、國土資源、稅務(wù)等部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)相關(guān)工作。未來幾年，保障性住房的分配管理任務(wù)十分繁重，與任務(wù)工作量相比，各地的住房保障管理機(jī)構(gòu)普遍存在能力不足問題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國從事住房保障工作的專職人員與城鎮(zhèn)人口的比例為1:17萬人，而香港地區(qū)這一比例為1:600人。保障性住房管理問題專業(yè)性較強(qiáng)，應(yīng)設(shè)置權(quán)責(zé)清晰、分工明確的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，并建立專業(yè)化的實(shí)施機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍。