美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○董澤宇

預(yù)警是防范突發(fā)事件的“最后一道防線”，可以極大地挽救受災(zāi)人群寶貴生命，減少經(jīng)濟(jì)財(cái)富損失與穩(wěn)定社會(huì)安全秩序。目前，我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)正處于起步階段，在預(yù)警發(fā)布平臺(tái)、渠道與機(jī)制等方面取得了初步進(jìn)展。但是在2012年“7·21”北京特大暴雨等事件中，也充分暴露出我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系存在著預(yù)警發(fā)布滯后、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不力、覆蓋面不廣、用語(yǔ)不規(guī)范、公眾缺乏預(yù)警常識(shí)等嚴(yán)重問(wèn)題，亟待相關(guān)部門加以研究改進(jìn)。美國(guó)是一個(gè)災(zāi)害大國(guó)，境內(nèi)時(shí)常發(fā)生地震、臺(tái)風(fēng)、洪澇、化學(xué)污染、傳染病、恐怖襲擊等各種類型的突發(fā)事件。為了保護(hù)美國(guó)人民免遭突發(fā)事件的傷害，在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里美國(guó)逐漸建立起種類齊全的突發(fā)事件預(yù)警體系，積累了豐富成熟的預(yù)警體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的相關(guān)做法可以為我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)提供有益思考與借鑒。

一、美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀

2006年6月26日，美國(guó)前任總統(tǒng)小布什批準(zhǔn)第13407號(hào)行政法令，要求建立“一個(gè)有效、可靠、整合、靈活和綜合的系統(tǒng)”，并適當(dāng)考慮“私立部門、聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)部的所有層級(jí)政府的職責(zé)、能力和需要，確保在任何情況下總統(tǒng)都能向美國(guó)人民發(fā)表講話”，以便在戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊、自然災(zāi)害或者其他災(zāi)難危險(xiǎn)發(fā)生的情況下可以向美國(guó)人民發(fā)出預(yù)警。根據(jù)這一要求，美國(guó)建立了綜合公共警報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)（IPAWS），試圖將現(xiàn)有的各種預(yù)警系統(tǒng)整合起來(lái)，加強(qiáng)各層級(jí)政府與各類行業(yè)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)急信息共享與溝通，實(shí)現(xiàn)通過(guò)一個(gè)入口就可以發(fā)布不同類型預(yù)警的目的。IPAWS系統(tǒng)重點(diǎn)在于改革美國(guó)警報(bào)與預(yù)警基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，整合預(yù)警系統(tǒng)與技術(shù)，成為預(yù)警“系統(tǒng)中的系統(tǒng)”（System of Systems）。

目前，以綜合公共警報(bào)與預(yù)警系統(tǒng)為核心，美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系整合了國(guó)家預(yù)警系統(tǒng)（NAWAS）、應(yīng)急警報(bào)系統(tǒng)（EAS）、國(guó)家海洋與大氣管理署（NOAA）下屬的兩個(gè)氣象預(yù)報(bào)系統(tǒng)（NWWS、NWR）與商業(yè)移動(dòng)警報(bào)系統(tǒng)（CMAS），以及網(wǎng)絡(luò)警報(bào)與轉(zhuǎn)播網(wǎng)絡(luò)（WARN）、地理定位警報(bào)系統(tǒng)（GTAS）等多個(gè)預(yù)警系統(tǒng)。除此之外，警報(bào)器、數(shù)字公路信號(hào)、計(jì)算機(jī)模擬系統(tǒng)、數(shù)字信號(hào)、警報(bào)器系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎、社會(huì)分享網(wǎng)站和即時(shí)通信等方式也融入了預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。在美國(guó)社會(huì)中應(yīng)用最為廣泛的預(yù)警系統(tǒng)主要有以下幾種：

1.國(guó)家預(yù)警系統(tǒng)

國(guó)家預(yù)警系統(tǒng)（the National Warning System，NAWAS）是隸屬于聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）的電話預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)聯(lián)邦、州和地方三級(jí)應(yīng)急運(yùn)行中心向政府機(jī)構(gòu)發(fā)送警報(bào)。NAWAS起源于冷戰(zhàn)期間，最初被用于警告敵人襲擊，現(xiàn)在主要用于發(fā)布自然類和技術(shù)類災(zāi)害預(yù)警信息。NAWAS由2200個(gè)專用電話組成，24小時(shí)不間斷運(yùn)行，按照分級(jí)分區(qū)原則進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。聯(lián)邦層面的NAWAS有兩大運(yùn)行中心，分別是設(shè)在弗吉尼亞州的聯(lián)邦應(yīng)急管理署運(yùn)行中心（FOC，F(xiàn)EMA Operations Center）和設(shè)在佐治亞州的聯(lián)邦應(yīng)急管理署后備運(yùn)行中心（FAOC，F(xiàn)EMA Alternate Operations Center）。

2.應(yīng)急警報(bào)系統(tǒng)

應(yīng)急警報(bào)系統(tǒng)（Emergency Alert System，EAS）是直接面向公眾發(fā)布預(yù)警的主要預(yù)警系統(tǒng)。EAS接受聯(lián)邦應(yīng)急管理署和聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）聯(lián)合管理，可以通過(guò)所有的廣播、無(wú)線電視和有線電視臺(tái)網(wǎng)發(fā)布預(yù)警，包括1.4萬(wàn)家以上的廣播臺(tái)和無(wú)線電視臺(tái)以及1萬(wàn)家以上的有線電視臺(tái)，基本上可以覆蓋全美絕大多數(shù)居民。EAS起源于1963年的應(yīng)急廣播系統(tǒng)（EBS），最初用于應(yīng)對(duì)核武器威脅襲擊，到20世紀(jì)90年代后由于技術(shù)升級(jí)換代更名為EAS。目前EAS正在向以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的DEAS（Digital Emergency Alert System）轉(zhuǎn)化。EAS主要有兩個(gè)功能：一是在全國(guó)性應(yīng)急期間為總統(tǒng)服務(wù)，在全國(guó)、州和地方三級(jí)層面上向公眾發(fā)布緊急通告，但是該功能從來(lái)沒(méi)有被真正使用過(guò)；二是向州和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人提供服務(wù)，向當(dāng)?shù)毓姲l(fā)布應(yīng)急公告。

3.美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署氣象電報(bào)服務(wù)系統(tǒng)

美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署氣象電報(bào)服務(wù)系統(tǒng)（NOAA Weather Wire Service，NWWS）是由美國(guó)國(guó)家氣象局（National Weather Service，NWS）管轄的衛(wèi)星數(shù)據(jù)收集和發(fā)布系統(tǒng)，負(fù)責(zé)通過(guò)有線網(wǎng)絡(luò)向州政府、聯(lián)邦政府、商業(yè)用戶和私人提供實(shí)時(shí)的氣象、水文、氣候和地球物理信息。NWWS可以在不到10秒鐘的時(shí)間內(nèi)向用戶發(fā)布相關(guān)預(yù)警信息，預(yù)警信息包含嵌入式數(shù)字識(shí)別信息，可以識(shí)別特定威脅和有潛在風(fēng)險(xiǎn)的特定區(qū)域。NWWS發(fā)布的信息可以通過(guò)C波段和Ku波段的衛(wèi)星接收器或者互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行接收。

4.美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署氣象廣播系統(tǒng)

美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理署氣象廣播系統(tǒng)（NOAA Weather Radio，NWR）是另外一家由美國(guó)國(guó)家氣象局管轄的預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)通過(guò)廣播臺(tái)網(wǎng)24小時(shí)發(fā)布天氣預(yù)報(bào)，擁有1000多個(gè)發(fā)射器，可以服務(wù)全美95%人口，覆蓋美國(guó)所有聯(lián)邦州。NWR主要發(fā)布天氣及其相關(guān)災(zāi)害的預(yù)測(cè)預(yù)警信息，目前已經(jīng)拓展到可以發(fā)布非天氣類的警報(bào)信息，涵蓋所有的災(zāi)害種類，比如通過(guò)應(yīng)急警報(bào)系統(tǒng)發(fā)布全國(guó)性安保警報(bào)，以及自然的、環(huán)境的和公共的安全警報(bào)。

二、美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系功能齊全，不僅負(fù)責(zé)發(fā)布戰(zhàn)爭(zhēng)和嚴(yán)重天氣方面的預(yù)警，還負(fù)責(zé)發(fā)布事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害和恐怖襲擊等危及公共安全方面的預(yù)警。美國(guó)預(yù)警體系在多年的發(fā)展與完善過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)警管理體制職責(zé)明確

在美國(guó)，絕大多數(shù)突發(fā)事件預(yù)警都是由政府部門發(fā)布，只有少數(shù)預(yù)警是由非政府組織發(fā)布。由于預(yù)警具有公共產(chǎn)品屬性，對(duì)預(yù)警發(fā)布主體的權(quán)威性要求較高，為了避免在預(yù)警發(fā)布過(guò)程中出現(xiàn)信息失真、謠言擴(kuò)散等現(xiàn)象，在美國(guó)，只有承擔(dān)公共安全責(zé)任的政府部門與非政府組織才有資格對(duì)外發(fā)布預(yù)警信息。有權(quán)發(fā)布預(yù)警的主要有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府組織、地方政府或者公共安全組織、部落政府和屬地政府等政府部門與機(jī)構(gòu)。除此之外，部分具有公共安全職責(zé)的公共或者私立部門組織也可以通過(guò)IPAWS系統(tǒng)發(fā)布預(yù)警。

以聯(lián)邦層面為例，國(guó)土安全部下屬的聯(lián)邦應(yīng)急管理署主要負(fù)責(zé)管理國(guó)家級(jí)突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布事務(wù)。除此之外，還有十幾家聯(lián)邦部門參與發(fā)布預(yù)警，分別涉及氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境污染、犯罪、恐怖襲擊等領(lǐng)域。

2.預(yù)警發(fā)布機(jī)制以屬地為主

根據(jù)美國(guó)憲法規(guī)定，美國(guó)是一個(gè)由50個(gè)州聯(lián)合組成的聯(lián)邦制國(guó)家，中央聯(lián)邦政府和州政府分享國(guó)家權(quán)力，州政府具有一定的法定自治權(quán)利?；诿绹?guó)的法律框架和政治體系要求，美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系實(shí)行屬地管理制度。雖然針對(duì)可能在本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)事件，聯(lián)邦、州、地方、部落和屬地政府均有義務(wù)發(fā)布預(yù)警，但是從總體上看，美國(guó)政府認(rèn)為預(yù)警主要是地方政府的職責(zé)，聯(lián)邦政府和州政府只起到輔助作用。聯(lián)邦政府承擔(dān)有限的預(yù)警職責(zé)，除了負(fù)責(zé)發(fā)布聯(lián)邦級(jí)別的預(yù)警之外，只有在州和地方政府無(wú)力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件并且主動(dòng)申請(qǐng)?jiān)那闆r下才向其提供必要的幫助，針對(duì)特定區(qū)域發(fā)布某種類型預(yù)警。

以隸屬于加州應(yīng)急管理局的加州預(yù)警中心（CSWC）為例，CSWC職責(zé)主要是接收、協(xié)調(diào)、確認(rèn)和分發(fā)可能會(huì)在加州發(fā)生或者可能會(huì)影響加州的地震、海嘯、洪水、大火、墜機(jī)等突發(fā)事件信息，以促進(jìn)各方更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。2012年，CSWC向聯(lián)邦、州和地方政府報(bào)送65萬(wàn)多條信息，共處理15萬(wàn)次電話，其中1.1萬(wàn)多次是關(guān)于?；沸孤┦录膱?bào)告。

3.預(yù)警分級(jí)制度簡(jiǎn)潔易懂

在2001年世貿(mào)中心“9.11”恐怖襲擊事件的刺激下，2002年3月美國(guó)開(kāi)始推行五級(jí)恐怖威脅預(yù)警制度，將預(yù)警級(jí)別從高到低依次用紅色、橙色、黃色、藍(lán)色和綠色進(jìn)行標(biāo)識(shí)。但是這套以顏色為主要特征的預(yù)警分級(jí)制度在使用的過(guò)程中逐漸顯示出不合時(shí)宜的弊端。由于在使用顏色作為主要標(biāo)識(shí)發(fā)布預(yù)警時(shí)沒(méi)有說(shuō)明理由，導(dǎo)致提供的信息過(guò)于模糊，公眾不知道原因和應(yīng)對(duì)措施，反而容易引發(fā)不必要的恐慌，從而受到美國(guó)各界廣泛批評(píng)。

2011年4月美國(guó)國(guó)土安全部部長(zhǎng)納波利塔諾(Janet Napolitano)宣布停止使用舊式恐怖威脅預(yù)警分級(jí)制度，而以新的兩級(jí)恐怖威脅預(yù)警制度取而代之，即“國(guó)家恐怖威脅預(yù)警系統(tǒng)”（National Terrorism Advisory System，NTAS）。新式預(yù)警分級(jí)制放棄了使用顏色發(fā)布預(yù)警的做法，只分為緊急威脅（imminent threat）和增高威脅（elevated threat）兩種預(yù)警。相比較而言，新式預(yù)警分級(jí)制度更加簡(jiǎn)潔清晰，在發(fā)布預(yù)警時(shí)會(huì)明確說(shuō)明詳細(xì)的警告信息，以方便公眾識(shí)別接受。

4.預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)放共享

2006年建立起來(lái)的以IPAWS系統(tǒng)為核心的美國(guó)新一代預(yù)警體系并沒(méi)有取代原有的各種預(yù)警系統(tǒng)，而只是通過(guò)整合手段促使聯(lián)邦、州、屬地、部落和地方政府通過(guò)單一入口向多個(gè)渠道發(fā)送預(yù)警信息。PAWS系統(tǒng)是以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的開(kāi)放性預(yù)警平臺(tái)，可以通過(guò)軟件從外部接入，實(shí)現(xiàn)政府組織之間信息互換，免費(fèi)發(fā)布預(yù)警信息。能夠接入PAWS系統(tǒng)的軟件有很多種，有公共安全責(zé)任的政府組織可以自由選擇最適合自身需求的一種軟件。只要擁有IPAWS系統(tǒng)賬號(hào)，并且使用的軟件能夠與IPAWS系統(tǒng)兼容，政府組織都可以參與交換預(yù)警信息。

三、對(duì)我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)的啟示

2012年10月，桑迪颶風(fēng)襲擊了美國(guó)人口最密集、經(jīng)濟(jì)最繁榮的東海岸地區(qū)，造成113人死亡，500億美元經(jīng)濟(jì)損失。與卡特里娜颶風(fēng)相比，時(shí)隔七年之后，級(jí)別相當(dāng)?shù)纳５巷Z風(fēng)造成的人員與財(cái)產(chǎn)損失大幅降低。在應(yīng)對(duì)颶風(fēng)的過(guò)程中，改進(jìn)后的美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系發(fā)揮了不可估量的作用。美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)建設(shè)高效、全面的突發(fā)事件預(yù)警體系具有重要的指導(dǎo)作用。

1.利用數(shù)字技術(shù)整合預(yù)警管理系統(tǒng)

在建設(shè)預(yù)警系統(tǒng)的過(guò)程中，美國(guó)總結(jié)出一條最重要的預(yù)警原則，認(rèn)為“整合的預(yù)警系統(tǒng)可以最大程度地保護(hù)公眾”?；谶@一理念，近年來(lái)美國(guó)重點(diǎn)建設(shè)的IPAWS系統(tǒng)本身并不負(fù)責(zé)發(fā)布預(yù)警，只是為參與者提供接入現(xiàn)有各種預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)的服務(wù)端口，使公共警報(bào)和預(yù)警系統(tǒng)具有“警告包括殘疾人和不懂英語(yǔ)者在內(nèi)所有美國(guó)公民的能力”。我國(guó)應(yīng)將監(jiān)測(cè)技術(shù)與預(yù)警管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，借助于現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，增強(qiáng)系統(tǒng)兼容性與擴(kuò)展性，統(tǒng)一預(yù)警信息傳輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與專業(yè)術(shù)語(yǔ)，整合突發(fā)事件監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與預(yù)警發(fā)布渠道，形成覆蓋全災(zāi)種、全渠道、全目標(biāo)群體的預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，整合預(yù)警系統(tǒng)的難點(diǎn)不在于技術(shù)本身，更重要的是如何從管理上協(xié)調(diào)各部門合作，建立起暢通的預(yù)警會(huì)商與協(xié)作機(jī)制。

2.成立專職負(fù)責(zé)的預(yù)警發(fā)布管理機(jī)構(gòu)

預(yù)警是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的復(fù)雜工作，既具有管理屬性，也具有技術(shù)屬性。從流程上來(lái)看，預(yù)警工作貫穿多個(gè)環(huán)節(jié)與流程。廣義的預(yù)警包括監(jiān)測(cè)、預(yù)警和響應(yīng)三個(gè)階段；從內(nèi)容上來(lái)看，預(yù)警的對(duì)象是四大類突發(fā)事件，涉及多項(xiàng)專業(yè)領(lǐng)域；從手段上來(lái)看，現(xiàn)代預(yù)警系統(tǒng)需要運(yùn)用各種高科技手段。為此，在美國(guó)由聯(lián)邦應(yīng)急管理署及其各地分部設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與預(yù)警相關(guān)的所有事務(wù)。要做好預(yù)警工作，我國(guó)有必要成立專門的預(yù)警發(fā)布中心，配備特定的專業(yè)設(shè)備與管理人員，專職負(fù)責(zé)管理預(yù)警接收、處理與發(fā)布等工作。

3.構(gòu)建信息共享的開(kāi)放性預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

一個(gè)信息共享的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)警資源利用最大化。美國(guó)突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的共享平臺(tái)，面向全社會(huì)提供預(yù)警服務(wù)。以IPAWS系統(tǒng)為例，任何肩負(fù)公共安全責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)組織都可以申請(qǐng)成為IPAWS系統(tǒng)成員。在經(jīng)過(guò)相關(guān)程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)之后，IPAWS系統(tǒng)成員即可通過(guò)系統(tǒng)端口對(duì)外發(fā)布預(yù)警信息。鑒于國(guó)情體制不同，我國(guó)突發(fā)事件預(yù)警由政府負(fù)責(zé)對(duì)外統(tǒng)一發(fā)布，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)不具備發(fā)布權(quán)限，但是通過(guò)建設(shè)開(kāi)放性預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)，為社會(huì)團(tuán)體與組織查詢與溝通預(yù)警信息創(chuàng)造便利條件，可以有效增強(qiáng)社會(huì)參與預(yù)警的意識(shí)，提高預(yù)警發(fā)布效率。

4.探索預(yù)警分級(jí)制度革新，提高公眾辨識(shí)度

2011年以后美國(guó)采用兩級(jí)預(yù)警制度代替原有的五級(jí)顏色預(yù)警制度，雖然新式預(yù)警分級(jí)制度采取過(guò)度簡(jiǎn)化預(yù)警級(jí)別，徹底拋棄顏色標(biāo)識(shí)等做法還有待時(shí)間來(lái)驗(yàn)證其效果，但是這種堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向的變革思路值得我們學(xué)習(xí)。我國(guó)現(xiàn)行的四級(jí)預(yù)警制度使用顏色作為分級(jí)標(biāo)識(shí)，同時(shí)提供有限指引信息，在實(shí)踐中也顯示出了一定缺陷。在2012年北京“7.21”暴雨災(zāi)害中，很多公眾不理解氣象臺(tái)發(fā)布預(yù)警信息內(nèi)容，造成嚴(yán)重的混亂局面，部分原因就在于以顏色代表預(yù)警級(jí)別缺乏公眾認(rèn)知基礎(chǔ)，預(yù)警信息內(nèi)容過(guò)于刻板等問(wèn)題。為此，我國(guó)可以探索在保留四級(jí)預(yù)警制度的基礎(chǔ)上，取消顏色作為主標(biāo)識(shí)，保留顏色作為背景信息，而以數(shù)字和形容詞的組合作為預(yù)警級(jí)別主標(biāo)識(shí)，形象化描述預(yù)警威脅程度，以便于公眾辨識(shí)與接受預(yù)警信息。