養(yǎng)老服務(wù)社會化改革的困境與對策

楊曉楠

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116026）

一、我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革的背景

截至2010年底，我國65歲以上的老人約有1．1億，同2000年相比，老年人所占人口比重增長了27．1%，撫養(yǎng)比增長了20．2%［1］，我國社會人口老齡化的問題日益嚴重。隨著城市規(guī)模擴大和城市人口的增多，傳統(tǒng)的家庭人口模式也受到了沖擊，三代以上共處家庭的比例逐漸減少，這也影響了老年人的撫養(yǎng)方式。加之70年代后期出生的獨生子女逐漸成為家庭養(yǎng)老責(zé)任的主要承擔(dān)者，城鎮(zhèn)發(fā)展過程中城市房價持續(xù)增高，小型家庭養(yǎng)老負擔(dān)日益加劇，因此，養(yǎng)老模式改革的需求就變得越來越迫切。

我國憲法修正案中規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；《社會保險法》也明確規(guī)定了公民年老時有依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。我國簽訂了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》，2001年批準生效。公約要求國家承認或認可公民的權(quán)利內(nèi)容，并有義務(wù)采取積極的措施，或者以物質(zhì)幫助的形式實現(xiàn)公民的權(quán)利。我國在2010年履約報告強調(diào)，“到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、人人享有基本生活保障的目標”。

西方發(fā)達國家在經(jīng)歷了自由放任資本主義、國家干預(yù)主義等政府管理模式探索后，在20世紀后期逐漸認識到福利國家給政府財政帶來的沉重負擔(dān)［2］，因此，在社會權(quán)保障模式上也進行了行政管理革新。以美國為例，布什總統(tǒng)在2001年上臺之后推動社會保障私有化以減少政府社會保障支出［3］?，F(xiàn)今，大部分發(fā)達國家政府已逐漸達成共識：“為實現(xiàn)公共行政創(chuàng)新目標和公共利益最大化，關(guān)鍵是政府、非政府組織和公民有序參與三者之間的協(xié)調(diào)發(fā)展”［4］。政府依靠社會組織履行其積極義務(wù)，逐漸變成一種普遍而通行的模式。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革的困境

我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革起步較晚，1998年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托上?；浇糖嗄陼芾碚B(yǎng)老服務(wù)，正式開始了我國政府購買社會養(yǎng)老服務(wù)的嘗試。2003年南京市鼓樓區(qū)政府出資委托民間組織服務(wù)獨居老人，成為城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會化改革的樣本［5］。然而，這種養(yǎng)老服務(wù)模式改革主要集中在大城市和我國東部地區(qū)，尚未在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推廣。

目前，我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革仍存在幾方面困境亟待解決：

（一）傳統(tǒng)家庭觀念對養(yǎng)老服務(wù)社會化起到消極影響

當(dāng)前我國政府提出養(yǎng)老服務(wù)體系的目標框架依然是“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會服務(wù)為依托、機構(gòu)照料為補充”，社會養(yǎng)老起到的作用還是很有限的，這很大程度是因為傳統(tǒng)文化制約了養(yǎng)老服務(wù)社會化改革。

從子女的角度看，傳統(tǒng)的孝道思想讓很多年輕人在選擇社會養(yǎng)老模式時有思想負擔(dān)，即便在經(jīng)濟和精力都無法承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任時也寧愿采取家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老，而不愿將老人送到社會服務(wù)機構(gòu)中，似乎這意味著不孝，會招致家人和社會的負面評價。實際上，這樣不僅會給老年人帶來心理負擔(dān)，也會導(dǎo)致老年人得不到及時照料，生活水平降低［6］。

從老年人的角度而言，傳統(tǒng)文化給了他們一種“老有所養(yǎng)、老有所依”的心理期待，自身也傾向選擇在家中養(yǎng)老，往往選擇私人雇傭服務(wù)形式進行家庭養(yǎng)老。但是，這樣做一方面不能充分享受政府對老年人養(yǎng)老服務(wù)的補貼，另一方面，在與私人護工出現(xiàn)糾紛時，其合法權(quán)利往往難以保障。而且，一些老年人文化程度不高、權(quán)利意識不強，在合法權(quán)益受到侵害時，往往將家庭成員認為是主要責(zé)任承擔(dān)者，忽視了社會和政府在養(yǎng)老服務(wù)中的責(zé)任，對社會養(yǎng)老服務(wù)的訴求不高。

（二）對行政管理責(zé)任的認知不清

保障老年人權(quán)利不僅是政府履行國際公約的義務(wù)，也是憲法和法律規(guī)定的責(zé)任。雖然不能一味要求將東部地區(qū)的購買社會服務(wù)模式在全國各城鎮(zhèn)進行推廣，但政府認識其自身的責(zé)任是養(yǎng)老服務(wù)社會化良性發(fā)展的關(guān)鍵。一些政府機構(gòu)傾向從管理者的角度，而不是服務(wù)者的角度看待養(yǎng)老服務(wù)社會化的問題，未能對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)形成有效的管理和投訴機制，因而出現(xiàn)一些機構(gòu)利用政府的優(yōu)惠政策建立養(yǎng)老機構(gòu)，但用于經(jīng)營其他項目服務(wù)，或者并未對老年人提供有效服務(wù)，也常出現(xiàn)養(yǎng)老院的服務(wù)者和管理者虐待老人、非法拘禁老人、恐嚇老人等情況，而老年人作為弱勢群體，不能通過有效的救濟途徑追究政府和服務(wù)機構(gòu)的責(zé)任。

（三）民間資本準入和管理存在問題

實現(xiàn)社會組織的有效參與是改革現(xiàn)有養(yǎng)老體制、推動政府責(zé)任實現(xiàn)的關(guān)鍵。從社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)的方式來分，可以分為營利性機構(gòu)與非營利性機構(gòu)。營利性的民辦福利機構(gòu)需要按照法律規(guī)定，在工商行政管理部門辦理企業(yè)登記；而非營利性的民辦福利機構(gòu)則通常被民政部門登記為“民辦非企業(yè)單位”。

財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)的《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》和民政部的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》規(guī)定的大部分稅收政策、用地優(yōu)惠都僅集中在非營利的民辦福利機構(gòu)方面，如果選擇登記為“企業(yè)”的方式進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，很難享受到政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)惠政策，因此，民間組織大多數(shù)是以“民辦非企業(yè)單位”的身份進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的。

這種“民辦非企業(yè)單位”的參與方式從審批、管理到運營都給社會資金進入養(yǎng)老行業(yè)帶來困難。首先，根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，成立民辦非企業(yè)單位需要其業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重審批。與一般企業(yè)的審批相比，這種雙重審批制度使審批程序更為繁瑣，增加了獲批的難度，打擊了民間資本的積極性，給民間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提出了身份上的難題［7］36。同時，該條例也規(guī)定了這樣的福利機構(gòu)只能是非營利性的?！胺菭I利性”是指經(jīng)營的目的不是為了獲得利潤，并不是指其服務(wù)必須是免費的。但地方政府對此理解存在偏差，一些工商管理部門在民辦非企業(yè)單位進行收費服務(wù)或有償服務(wù)時會按違法經(jīng)營進行處罰［7］38。而且，這些社會力量參與的養(yǎng)老機構(gòu)很難進行融資，也不能進行分紅，不利于提高社會參與的積極性。

（四）養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃和布局不合理

盡管已建成了為數(shù)不少的養(yǎng)老院、敬老院等機構(gòu)，但大多數(shù)城市還存在一些地區(qū)養(yǎng)老院“一床難求”，同時部分養(yǎng)老院床位不滿的現(xiàn)象。其原因之一是政府在養(yǎng)老院建設(shè)方面的規(guī)劃不足，政策支持力度不夠。在城區(qū)內(nèi)建立養(yǎng)老院成本高，一些服務(wù)機構(gòu)在資金投入不足、未獲得優(yōu)惠用地的情況下，選擇較偏遠的地方。這忽視了一個重要問題，老年人往往不愿意離開自己熟悉的生活環(huán)境，特別是一些長期生活在城市的老年人會因到郊區(qū)或者農(nóng)村生活不便利，而不愿選擇社會機構(gòu)養(yǎng)老。地方政府一般在規(guī)劃中僅僅規(guī)定在某區(qū)域需要有特定數(shù)量的養(yǎng)老院，但對養(yǎng)老機構(gòu)的選址和土地審批缺乏規(guī)劃。隨著城市規(guī)模的擴大，養(yǎng)老院被邊緣化、老年人被邊緣化的現(xiàn)象在所難免，所以，一些地處郊區(qū)的養(yǎng)老院雖然環(huán)境優(yōu)美，但對老年人缺乏吸引力，入住率不高，而城區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)則一床難求。

三、完善我國養(yǎng)老服務(wù)社會化改革的對策

針對我國養(yǎng)老服務(wù)社會化進程中面臨的困境，筆者提出以下對策：

（一）消除傳統(tǒng)文化對社會化養(yǎng)老的偏見

首先，在理論上區(qū)分不同養(yǎng)老模式之間的關(guān)系，居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老是以養(yǎng)老服務(wù)依托的場所進行的劃分［8］；而從養(yǎng)老服務(wù)的資金投入和主要承擔(dān)者來看，可以分為個人養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、公共養(yǎng)老和社會養(yǎng)老。機構(gòu)養(yǎng)老與居家養(yǎng)老僅是形式不同，機構(gòu)養(yǎng)老并不意味著子女不承擔(dān)贍養(yǎng)老人的義務(wù)，只是將養(yǎng)老服務(wù)交托給更具有專業(yè)知識和技術(shù)水平的專門機構(gòu)，讓老年人在需要救助時更有保障。所以，子女應(yīng)該認識到依托社會機構(gòu)和政府福利措施并非“不孝”，在接受社會養(yǎng)老幫助和機構(gòu)服務(wù)時，可以定期探望、關(guān)懷，疾病照顧、救助，承擔(dān)家庭責(zé)任。不管采取哪種形式，讓老年人生活水平提高、合法權(quán)利得到保障才是我國傳統(tǒng)文化中孝道的核心價值，社會化、專業(yè)化的護理服務(wù)應(yīng)該說是實現(xiàn)老年人權(quán)益保護的有效途徑，轉(zhuǎn)變思維模式，消除傳統(tǒng)思想對養(yǎng)老服務(wù)社會化的消極影響非常重要。

（二）建立完善的養(yǎng)老服務(wù)行政管理機制

在推動養(yǎng)老服務(wù)社會化的過程中，應(yīng)該明晰政府承擔(dān)的責(zé)任，除了資金投入和政策優(yōu)惠，還應(yīng)公開和共享政府信息資源，形成有效的監(jiān)管機制。

政府可以通過政府評估、社區(qū)登記、信息公開等方式讓盡可能多的老人知道公共養(yǎng)老服務(wù)資源和可以獲得的物質(zhì)幫助。以我國香港地區(qū)為例，2000年起推行了國際評估標準的“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”，由評估員對老年人的自我照顧能力、身體狀態(tài)、記憶和溝通能力、行為情緒等方面進行評估，以此制定老年人的照顧方案，可作為老年人在申請社會福利機構(gòu)和社會救助時的參考標準［9］。另一方面，政府應(yīng)對社會養(yǎng)老服務(wù)提供者實現(xiàn)有效的監(jiān)管?，F(xiàn)今，對社會養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督主要采取年檢和不定期抽檢的方式，但由于社會機構(gòu)數(shù)量多、檢查周期長、持續(xù)時間短，這種檢查很容易流于形式。對此，可以設(shè)置常設(shè)的地區(qū)監(jiān)督機構(gòu)、特別調(diào)查員監(jiān)督制度和問卷調(diào)查等多種方式，通過不定期檢查、第三方監(jiān)督（如非政府組織、公益性社團或組織的監(jiān)督）進行全方位的監(jiān)督管理。政府可以對第三方監(jiān)督機制加以指導(dǎo)，并給予必要的支持，如對其公開信息資料、召開研討會、在決策中參考其意見等。

此外，還應(yīng)進一步完善違規(guī)、被撤銷機構(gòu)中老年人的善后安排問題。對于那些因違規(guī)被撤銷的福利機構(gòu)以及尚未被撤銷但已不適合部分老年人繼續(xù)居住的服務(wù)機構(gòu)，可以通過計算機聯(lián)網(wǎng)管理方式，對老年人進行登記，按老年人的意愿安排在其他有空置床位的機構(gòu)，并將此費用在被撤銷或尚未被撤銷的機構(gòu)財產(chǎn)中扣除。從長遠角度來看，可在批準設(shè)立福利機構(gòu)時，提留一部分老年人安置資金，或者在養(yǎng)老保障補貼中提留此部分資金，由主管部門負責(zé)監(jiān)管。

（三）完善民間資本準入和管理制度

為了增加社會資本的投入，主管部門可以按比例放寬準入機制，降低對資本投入的限制，擴大社會化養(yǎng)老服務(wù)的受益范圍，在鼓勵非營利性養(yǎng)老服務(wù)投入的同時也增加對營利性養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策，鼓勵當(dāng)?shù)亟⒉煌瑢哟蔚酿B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，面向有不同需要的老年人。

對于非營利性機構(gòu)，需要完善對符合資格的社會組織的審核，使得有能力、有意愿的企業(yè)、組織或個人能參與到該行業(yè)。非營利性機構(gòu)組織在很多國家養(yǎng)老服務(wù)中起著重要作用，如英國的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)可以從政府、個人、保險基金、私營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和慈善團體等籌得必要的資金，也可以從政府稅收方面取得地方財政的支持。然而，為了避免企業(yè)或個人利用優(yōu)惠政策，在建立后改變經(jīng)營范圍或者濫用養(yǎng)老資金，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，為民間資本投入非營利性機構(gòu)提供合理的制度框架。首先，在準入環(huán)節(jié)可以進行項目招投標、補貼申請與審批、政府采購等方式，多樣化非營利性機構(gòu)的進入方式。其次，政府與社會或者民間機構(gòu)簽訂合同，規(guī)范政府與社會養(yǎng)老機構(gòu)的關(guān)系［10］。這樣政府既履行積極義務(wù)，又不會承擔(dān)畸重的責(zé)任，實現(xiàn)公共服務(wù)社會化、市場化的目的。再者，要對民間資本運營的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行適度監(jiān)管，在不以營利為目的的前提下，建立價格參考機制，允許對其成本投入進行適度收費，這樣社會組織能有必要的產(chǎn)業(yè)收支平衡，增加積極性和承擔(dān)責(zé)任的能力。

此外，營利性服務(wù)機構(gòu)的地位也不應(yīng)忽視。為了避免市場混亂、大量養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)涌現(xiàn)的問題，應(yīng)對營利性服務(wù)機構(gòu)按市場需求實現(xiàn)配額限放的制度，并且輔以審查和監(jiān)督機制，對不符合行業(yè)規(guī)范的服務(wù)機構(gòu)實行定期淘汰機制，保障行業(yè)的競爭和有序發(fā)展。還應(yīng)該進行價格機制評估，確定養(yǎng)老服務(wù)收費的范圍和標準，并加以公示，保證老年人可以通過競爭性的公共服務(wù)發(fā)展獲得必要的保障。

（四）合理規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)并建立養(yǎng)老信息中介機制

我國在推行養(yǎng)老服務(wù)社會化的過程中，應(yīng)該進行整體的規(guī)劃和管理，在人口相對集中的區(qū)域和地區(qū)，建立一定數(shù)量的養(yǎng)老機構(gòu)，并對因土地價格、勞動力價格產(chǎn)生的差價由政府給予一定的補貼。同時，鼓勵本地社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老，借鑒美國“PACE項目”（老年人全面護理項目）的經(jīng)驗，為老年人提供長期照顧，幫助老年人獲得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。政府在批準建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的過程中，應(yīng)該盡量從基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境綠化、醫(yī)療設(shè)施便宜程度等多方面進行考察和評估，盡可能為老年人提供便利的生活條件。

在中介組織尚未發(fā)達的情況下，可以通過政府網(wǎng)站公開信息的方式，為老年人提供必要的配套設(shè)施咨詢，以鼓勵老年人選擇社區(qū)附近的、適當(dāng)?shù)纳鐣B(yǎng)老機構(gòu)，以降低社會養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本，鼓勵社會資本投入的積極性。從長遠的角度來看，可以發(fā)展非營利性的老年人養(yǎng)老服務(wù)的中介制度和評級制度，培養(yǎng)老年人對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的信任感，解決政府公立機構(gòu)人滿為患的問題。

四、結(jié) 語

總之，現(xiàn)代政府角色在福利國家的國際發(fā)展潮流下，有著從傳統(tǒng)的消極義務(wù)向積極義務(wù)轉(zhuǎn)變的趨勢。建立健全養(yǎng)老保障制度不但是政府積極承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)，而且是維護社會穩(wěn)定、和諧的重要手段。在現(xiàn)代政府角色轉(zhuǎn)變中，社會組織作為政府提供養(yǎng)老服務(wù)的重要中介，需要將其產(chǎn)業(yè)化，以提高其承擔(dān)責(zé)任的能力，減輕政府畸重的社會負擔(dān)。除了以市場機制加以引導(dǎo)、鼓勵，還可以輔以社區(qū)參與機制，參與養(yǎng)老服務(wù)的投入、監(jiān)管和管理，從暫時性、一次性服務(wù)發(fā)展為制度化的服務(wù)體制，真正實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依”的和諧社會，發(fā)揚中華民族的傳統(tǒng)美德。

［1］中國統(tǒng)計年鑒（2011）［Z／OL］．http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2011／indexch．htm．

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