農(nóng)村環(huán)境治理中的社會資本探析

王春榮，韓喜平，張俊哲

一、我國農(nóng)村環(huán)境問題的提出

保護(hù)農(nóng)村環(huán)境是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會和諧發(fā)展的重要內(nèi)容之一。改革開放之后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，但農(nóng)村的環(huán)境問題卻有愈演愈烈的趨勢。問題主要有以下幾方面：

1．農(nóng)村生態(tài)資源面臨窘境。我國森林資源總量不足，分布不均衡；草原資源缺乏管理，草原退化速度很快；農(nóng)村的水資源也存在污染和短缺的問題，地區(qū)分布相當(dāng)不均。

2．農(nóng)村的環(huán)境污染進(jìn)一步加劇。我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”處理率比較低，帶來很大的污染；我國農(nóng)藥和化肥的使用量排在世界前列，但是利用率不高，嚴(yán)重影響著環(huán)境質(zhì)量和食品安全；農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖帶來的糞便、農(nóng)村生活污水和生活垃圾逐年增加，這些污物不經(jīng)處理隨意排放，嚴(yán)重影響著農(nóng)村的人居環(huán)境①以上數(shù)據(jù)來自水利部水土保持司：《中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察報(bào)告》2008。。

3．環(huán)境的退化趨勢沒有得到有效控制。近幾十年來，全國部分農(nóng)村地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能退化，生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)。尤其在中、西部的部分生態(tài)脆弱區(qū)，已經(jīng)陷入生態(tài)系統(tǒng)退化的惡性循環(huán)之中。

二、我國農(nóng)村現(xiàn)行環(huán)境治理模式分析

當(dāng)前，我國對農(nóng)村環(huán)境的治理方法主要從三方面入手。一是從立法的角度。制定了《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等有關(guān)環(huán)境問題的法律，這些法律都適用于農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)。二是從政府的角度，使用行政手段治理農(nóng)村環(huán)境。包括制訂和出臺一系列的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范；建立起農(nóng)村環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、首長負(fù)責(zé)制；建立一些農(nóng)村環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)等等方法。三是從環(huán)保觀念的角度，加大對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的宣傳。這些治理方法雖然取得了一定成效，但是目前的農(nóng)村環(huán)境治理模式還存在一定漏洞，缺乏有效性和效率，難以實(shí)現(xiàn)環(huán)?？冃А?/p>

筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的這種農(nóng)村環(huán)境治理模式，其基本特點(diǎn)在于“政府主導(dǎo)”，環(huán)境治理過于倚賴政府作為，忽視農(nóng)村社會中農(nóng)民對環(huán)境問題的參與、合作，農(nóng)民參與程度很低，往往成為政府治理的旁觀者、被動(dòng)應(yīng)對者甚至對抗者，形成政府在農(nóng)村環(huán)境問題中“孤軍奮戰(zhàn)”的局面。這種政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式應(yīng)用在城市會達(dá)到一定的治理效果，但是對于農(nóng)村環(huán)境問題來說卻效果不佳。這是因?yàn)椋浩湟?，我國大部分農(nóng)村地區(qū)人口分布較分散，尚沒有形成便于政府統(tǒng)一管理的農(nóng)村社區(qū)；其二，我國農(nóng)村社會處在村民自治的管理方法之下，村級以下的農(nóng)村社會沒有直接的政府管理機(jī)構(gòu)，政府的環(huán)保作為很難滲透到農(nóng)村社會的縱深處；其三，農(nóng)村環(huán)境治理的硬件設(shè)施不足，資金、人員和設(shè)施匱乏［1］。這些原因致使目前我國很多農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)際上處于空白狀態(tài)，治理模式急需進(jìn)一步完善和創(chuàng)新。

三、社會資本：農(nóng)村環(huán)境治理不可或缺的組織要素

2007年我國政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》，其中明確提出農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基本原則是“政府主導(dǎo)，公眾參與”，倡導(dǎo)在農(nóng)村環(huán)境治理過程中建立公眾參與機(jī)制。而要鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民和社會力量參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、政府、企業(yè)等農(nóng)村社會環(huán)境利益相關(guān)者之間的良性互動(dòng)、協(xié)同治理，就不能不提到社會資本概念。社會資本是公民參與社會管理的一個(gè)不可或缺的要素。

提出社會資本概念的是法國社會學(xué)家布爾迪厄。他把社會資本理解為“對人們獲取價(jià)值效益有著直接影響”的“非經(jīng)濟(jì)的社會關(guān)系”［2］。繼布爾迪厄之后，帕特南把社會資本進(jìn)一步解釋為社會組織的特征，“它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)來提高社會效率”［3］。信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的三個(gè)基本要素。信任是人際之間、社會組織之間的黏合劑，是促成社會之中分散和孤立的個(gè)體達(dá)成合作的一個(gè)必備因素［4］；關(guān)系網(wǎng)絡(luò)鑲嵌于社會結(jié)構(gòu)之中，處于同一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的成員會為了共同的目標(biāo)而趨向于合作［5］；規(guī)范的意義在于“使成員們在相互之間的日常事務(wù)中獲取的總體福利得以最大化”［6］。

在農(nóng)村環(huán)境治理過程之中，社會資本是不可或缺的組織要素，它可以組織農(nóng)村社會成員參與到環(huán)境治理過程之中，使政府、村民、企業(yè)等環(huán)境利益相關(guān)者之間樹立信任，建立溝通網(wǎng)絡(luò)和合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更高和更廣泛層次上的合作，彌補(bǔ)政府單向治理的缺陷，是更人性化和更靈活有效的輔助管理手段。

四、農(nóng)村環(huán)境治理中社會資本的功能

社會資本在農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中發(fā)揮著如下幾種功能：

（一）社會整合功能

我國農(nóng)村社會中蘊(yùn)藏著豐富的社會資本，在農(nóng)村社會生活中起著重要的社會整合功能。這和我國農(nóng)村社會的社會特征有關(guān)。中國農(nóng)村社會基本上是一種“熟人社會”，以血緣關(guān)系、熟人關(guān)系為紐帶形成了基本的農(nóng)村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)代農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和人際關(guān)系雖然發(fā)生了一些變化，但是家族、親屬、熟人等關(guān)系在農(nóng)村社會生活中仍然是重要的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)，而其中潛在的信任、互惠是整合農(nóng)村社會的重要因素，在農(nóng)村社會的環(huán)境治理中是不可或缺的積極要素。

（二）組織與協(xié)調(diào)功能

在農(nóng)村社會的環(huán)境治理中，豐富的社會資本狀況可以促進(jìn)村民對環(huán)境治理的參與和合作，可以有效地解決人們在環(huán)境博弈中的利益沖突，減少摩擦，彌補(bǔ)政府單向管理的不足。在環(huán)境治理過程中，通過一定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的自我組織和正式與非正式規(guī)范的凝聚，社會資本可以將分散的個(gè)體凝聚在一起形成合力，進(jìn)行共同的環(huán)境利益訴求；也可以協(xié)調(diào)內(nèi)部成員之間的環(huán)境利益沖突和摩擦。

（三）規(guī)范功能

社會資本的規(guī)范要素的存在可以促使人們在遵守環(huán)境保護(hù)規(guī)則方面形成默契和互惠。尤其是非正式規(guī)范，在農(nóng)村社會中起到相當(dāng)大的自我約束和自我管理的作用。這種農(nóng)村社會中的“軟”規(guī)則，實(shí)際上也就是人們在其所處的文化、環(huán)境的潛在影響下，依其對所處社會生存環(huán)境的理解而做出的行為選擇。良好的規(guī)范狀況意味著農(nóng)村社會成員彼此之間在潛移默化中形成信任感，對共同認(rèn)同的潛在規(guī)范都能主動(dòng)服從，自我約束。環(huán)境物品具有公共物品的屬性，很容易發(fā)生“公用地悲劇”現(xiàn)象。在缺乏正式的制度約束和國家強(qiáng)制力維護(hù)的狀態(tài)下，社會資本恰恰可以填補(bǔ)這個(gè)空間。社會資本作為一種非正式的調(diào)控手段，可以通過村民輿論、村風(fēng)民俗的約束力，使違規(guī)的村民承擔(dān)失去信用與聲望、失去良好鄰里關(guān)系和社會交往的風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)遵守環(huán)境規(guī)則。這種潛在的社會規(guī)范在村民自治狀態(tài)下遠(yuǎn)比政府號召更具有效力。

（四）促進(jìn)溝通和參與的功能

政府和村民之間是否構(gòu)筑起良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和溝通平臺，對于農(nóng)村環(huán)境治理效果有重要的影響。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的基本要素，良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)同時(shí)意味著溝通機(jī)制的暢通、多方參與、伙伴關(guān)系和高信任水平。政府是環(huán)境治理的主要責(zé)任承擔(dān)者和治理行為的決策者、組織者。政府在村民中的口碑與受信任程度在一定意義上反映了政府在環(huán)境治理中的社會資本狀況和信任環(huán)境。政府和村民之間是否建立了良好的環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)境信息溝通網(wǎng)絡(luò)對于農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量具有重要的影響。就普遍情況而言，我國農(nóng)村社會村民與政府之間尚未形成良好關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和溝通、合作機(jī)制，政府的信任水平總體上不高，相應(yīng)地政府的社會資本狀況并不樂觀。這些問題都制約著政府的環(huán)境治理績效。

五、社會資本視野下對農(nóng)村環(huán)境治理的展望

在2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中，指出我國目前“環(huán)境治理機(jī)制不完善、公眾參與水平有待提高”等弊病，倡導(dǎo)從傳統(tǒng)環(huán)境治理模式向現(xiàn)代模式跨越。這也開啟了在農(nóng)村環(huán)境治理中利用社會資本，發(fā)揮社會資本功能的腳步。

1．在農(nóng)村環(huán)境治理中注意培育和利用社會資本，防止社會資本流失。利用社會資本因素構(gòu)建起農(nóng)村社會的環(huán)境合作網(wǎng)絡(luò)和參與機(jī)制，使環(huán)境治理從各自為政到形成“合力”，達(dá)到協(xié)同合作的效果。

2．培育農(nóng)村社會的環(huán)保網(wǎng)絡(luò)和環(huán)保組織，促進(jìn)農(nóng)村社會成員對環(huán)境治理的參與水平。政府應(yīng)有意識地推進(jìn)農(nóng)村環(huán)保組織的發(fā)展，促進(jìn)這些農(nóng)村環(huán)保組織以合作的姿態(tài)發(fā)揮作用，維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益。

3．增進(jìn)政府和農(nóng)村社會各環(huán)境利益相關(guān)者就環(huán)境問題的溝通和合作，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。要提升農(nóng)村環(huán)境治理效果，就必須促使農(nóng)村環(huán)境利益相關(guān)者彼此間形成一種關(guān)系密切、渠道暢通的溝通網(wǎng)絡(luò)和橫向交流平臺。通過這些平臺培育政府在農(nóng)村社會中的信任環(huán)境，建立起良性互動(dòng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的合作治理。

4．加強(qiáng)對農(nóng)民環(huán)保價(jià)值觀念的教育。要充分利用宣傳工具，向農(nóng)民普及環(huán)保知識和環(huán)保觀念，同時(shí)也應(yīng)積極維護(hù)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益，增加農(nóng)村環(huán)境治理過程的透明度。

在我國，近幾年已經(jīng)開始注重利用社會資本這種“柔性”手段提升農(nóng)村環(huán)境治理的效果。在很多農(nóng)村地區(qū)，越來越多的環(huán)保民間組織開始興起。例如江蘇姜堰市罡楊鎮(zhèn)，2007年在政府牽頭下成立的鄉(xiāng)村環(huán)保非政府組織，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放、污染督察、環(huán)境矛盾調(diào)處與協(xié)調(diào)、污染整改落實(shí)等方面都發(fā)揮了很好的作用，使環(huán)保信訪量大大降低；在浙江滕頭，人們建立了中國最早的村級環(huán)保機(jī)構(gòu)——環(huán)境資源保護(hù)委員會，這個(gè)組織對引進(jìn)的企業(yè)和項(xiàng)目實(shí)行一票否決，充分發(fā)揮了公眾在環(huán)境決策的力量，也使滕頭村贏得了“全球生態(tài)500佳”、“世界十佳和諧鄉(xiāng)村”的聲譽(yù)；在廈門PX項(xiàng)目事件中，政府和當(dāng)?shù)孛癖姵浞譁贤▍f(xié)商，最終促成了這一環(huán)境問題的圓滿解決。越來越多的農(nóng)村地區(qū)把環(huán)保要素納入村規(guī)民約中，使之成為農(nóng)村社會治理的一個(gè)必要考察方面。

農(nóng)村環(huán)境治理績效的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)緩慢的積累過程。我們必須充分利用農(nóng)村社會中豐富的社會資本，發(fā)揮社會資本功能，調(diào)動(dòng)最大多數(shù)的農(nóng)村社會成員參與到環(huán)境保護(hù)中來，實(shí)現(xiàn)政府管理、農(nóng)民參與的有機(jī)結(jié)合，只有這樣，我們的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)才能取得最終的勝利。

［1］王懷勇，曹琳．新型農(nóng)村金融組織創(chuàng)新的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)路徑［J］．新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011（4）：28－30．

［2］［法］皮埃爾·布爾迪厄．文化資本與社會煉金術(shù)——布爾迪厄訪談錄［M］．包亞明，譯．上海：上海人民出版社，1997：202．

［3］Robert Putnam．Making Democracy Work ［M］．Princeton：Princeton University Press，1993：167．

［4］［美］詹姆斯·科爾曼．社會理論的基礎(chǔ)（上）［M］．鄧方，譯．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999：380．

［5］［美］羅伯特·帕特南．使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來：現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)［M］．王列，賴海榕，譯．南昌：江西人民出版社，2001：208．

［6］［美］羅伯特·C·埃里克森．無需法律的秩序——鄰人如何解決糾紛［M］．蘇力，譯．北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：204．