網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中國(guó)政府治理模式面臨的挑戰(zhàn)與展望

王 秋 菊

(1. 東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110819; 2. 遼寧師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院, 遼寧 大連 116029)

進(jìn)入21世紀(jì),以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)(ICT)的發(fā)展勢(shì)頭更加迅猛,世界各個(gè)國(guó)家的政府治理模式正經(jīng)歷著前所未有的沖擊和洗禮。因此,對(duì)各種政府治理模式的理論和實(shí)踐不斷進(jìn)行創(chuàng)新,選擇不同于傳統(tǒng)途徑的政府治理模式成為21世紀(jì)世界各國(guó)的重要任務(wù)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的報(bào)告,截至2012年6月底,中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.38億,手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到3.88億,互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到39.9%[1],互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)超過(guò)世界平均水平?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起和發(fā)展既拓展了網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵,又賦予其特定的意義,以至于許多人將我們所處的這個(gè)不斷發(fā)展的時(shí)代稱(chēng)為“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代”,可以說(shuō)中國(guó)正在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。由于在意識(shí)形態(tài)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化背景、政府決策模式和行政過(guò)程等方面,中國(guó)與西方存在巨大的差異性,政府治理模式不可能完全一樣,構(gòu)建中國(guó)政府治理模式必須考慮本國(guó)的國(guó)情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段等狀況。

一、 網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中國(guó)政府治理模式面臨著新的挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性、共享性、交互性等特點(diǎn),使得信息的開(kāi)放程度前所未有,公民意識(shí)不斷提升,政府面臨的社會(huì)問(wèn)題日趨復(fù)雜,迫使政府重新審視治理環(huán)境的變化對(duì)政府治理模式帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

1. 網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性加速了權(quán)力的分散,對(duì)政府的決策模式提出了挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性為各個(gè)治理主體提供了廣闊的參與平臺(tái),它不僅輕松地改變了精英階層對(duì)話語(yǔ)權(quán)的壟斷,還促進(jìn)了強(qiáng)弱勢(shì)群體力量格局的調(diào)整,使得社會(huì)弱勢(shì)群體也獲得了更多的發(fā)言權(quán)。2011年發(fā)布的《2010年中國(guó)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)查報(bào)告》顯示,2010年我國(guó)農(nóng)村網(wǎng)民較2009年增長(zhǎng)了16.9個(gè)百分點(diǎn),占全國(guó)網(wǎng)民總數(shù)的27.3%,到2010年底,農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)量更是達(dá)到了驚人的1.25億[2]。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,公眾的民主、法制意識(shí)在逐漸增強(qiáng),市場(chǎng)和非營(yíng)利組織也更多地參與到公共事務(wù)當(dāng)中,他們不再愿意被動(dòng)地認(rèn)可并接受政府的各項(xiàng)政策安排,而是開(kāi)始要求介入政府的相關(guān)決策過(guò)程。正如美國(guó)學(xué)者約瑟夫·奈所說(shuō):“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的速度意味著所有政府對(duì)議程控制的減弱,政府不得不與更多的參與主體共同處理公共事務(wù)。以互聯(lián)網(wǎng)為核心的信息革命正在改變著權(quán)力的本質(zhì),加速著權(quán)力的分散。政府權(quán)力的分散是本世紀(jì)一個(gè)最重大的政治轉(zhuǎn)折?！盵3]可以說(shuō),以互聯(lián)網(wǎng)為核心的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)改變了原有的權(quán)力分配,極大地改變了政治參與的條件和手段,拓寬了政治參與的渠道,對(duì)現(xiàn)有的政府決策模式形成了挑戰(zhàn)。

2. 網(wǎng)絡(luò)的共享性提高了公眾對(duì)社會(huì)監(jiān)督的深度,對(duì)政府治理的監(jiān)督模式提出了挑戰(zhàn)

網(wǎng)絡(luò)的共享性打破了政府的信息壟斷,將公眾從傳統(tǒng)媒體的束縛中解放出來(lái)。近兩年“微博”的興起為網(wǎng)絡(luò)民意的發(fā)布和傳播提供了一個(gè)新平臺(tái),新浪微博、騰訊微博用戶(hù)數(shù)量激增。調(diào)查顯示中國(guó)近一半網(wǎng)民在使用微博,用戶(hù)數(shù)量赫然超過(guò)了美國(guó)的人口總數(shù)。公眾議論的主題也隨之多樣化,既包括經(jīng)濟(jì)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等各個(gè)民生領(lǐng)域,也包括人盡皆知的躲貓貓事件、天價(jià)香煙事件、藥家鑫事件等與個(gè)體利益不直接相關(guān)的事件。網(wǎng)絡(luò)的聚合效應(yīng)能夠?qū)⒏瘮『瓦`法行為快速地暴露在公眾面前,從而營(yíng)造一種輿論監(jiān)督氛圍,有效地監(jiān)督制約政府及其官員,但是也暴露出政府在治理過(guò)程中存在種種弊病,傳統(tǒng)治理的監(jiān)督效力不能滿足公眾需要的問(wèn)題,在一定程度上動(dòng)搖了政府的公信力?！度嗣袢?qǐng)?bào)》與人民網(wǎng)的一項(xiàng)調(diào)查顯示,87.9%的網(wǎng)民對(duì)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督非常關(guān)注,當(dāng)遇到社會(huì)不良現(xiàn)象時(shí),99.3%的網(wǎng)民更愿意選擇網(wǎng)絡(luò)曝光[4]。在這種情況下,如何建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督模式,暢通傳統(tǒng)監(jiān)督渠道,重塑政府的公信力,保證權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行成為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理模式面臨的重要挑戰(zhàn)。

3. 網(wǎng)絡(luò)的交互性改變了傳統(tǒng)的信息流動(dòng)方式,對(duì)政府治理的過(guò)程提出了挑戰(zhàn)

在傳統(tǒng)的政府治理過(guò)程中,各種信息首先匯集到政府手中,再由政府進(jìn)行自上而下的單向分配,其他治理主體大多數(shù)是被動(dòng)接受,他們的基本訴求往往被忽略,導(dǎo)致其能動(dòng)性不高甚至產(chǎn)生抵觸情緒。政府治理過(guò)程不僅僅是簡(jiǎn)單地作出決策,而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的反饋對(duì)決策的實(shí)施不斷進(jìn)行控制與調(diào)整。網(wǎng)絡(luò)傳播的交互性改變了信息單向流動(dòng)的方式,其他治理主體在自上而下獲取信息的同時(shí),可以利用網(wǎng)絡(luò)自下而上地將信息快速傳遞給政府以表達(dá)自己的利益訴求,使政府充分了解其他治理主體的需要與自身服務(wù)存在的不足,從而作出正確的決策,改進(jìn)自己的服務(wù)。通過(guò)雙方直接而雙向的互動(dòng)交流,共同找到解決問(wèn)題的辦法以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,政府的治理過(guò)程是政府和其他治理主體雙向互動(dòng)的過(guò)程,各個(gè)治理主體自下而上對(duì)政府也產(chǎn)生重要的影響。然而當(dāng)前,公眾對(duì)政府的批評(píng)之聲不絕于耳,除了個(gè)別政府官員未能真正承擔(dān)其責(zé)任之外,政府在治理過(guò)程中沒(méi)有作出恰當(dāng)而又積極的回應(yīng),雙向的信息溝通渠道不暢是一個(gè)非常重要的原因。如何利用網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)和傳播優(yōu)勢(shì),讓政府和各個(gè)治理主體互動(dòng)起來(lái),是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理模式面臨的又一挑戰(zhàn)。

二、 網(wǎng)絡(luò)時(shí)代中國(guó)政府治理模式的展望:參與—協(xié)商治理模式

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的悄然而至,我們需要立足國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí),借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)理論和方法對(duì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府治理模式進(jìn)行深入研究,構(gòu)建參與—協(xié)商治理模式,以促進(jìn)中國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入。

1. 參與—協(xié)商治理模式的概念及特征

參與—協(xié)商治理模式是指政府在提供公共服務(wù)、制定社會(huì)政策時(shí),與社會(huì)各方進(jìn)行協(xié)商、對(duì)話和合作,并以協(xié)商結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,參與—協(xié)商治理模式具有區(qū)別于傳統(tǒng)治理模式的重要特征。

(1) 參與—協(xié)商治理主體的多元化

在傳統(tǒng)的政府治理模式當(dāng)中,政府是唯一權(quán)力主體,壟斷了一切公共事務(wù),其他社會(huì)主體只能被動(dòng)地接受管理。參與—協(xié)商治理的主體包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的多元主體,這是參與—協(xié)商治理模式區(qū)別于傳統(tǒng)政府治理模式的重要特征。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,各個(gè)治理主體都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)積極地參與公共事務(wù)的管理,市場(chǎng)和社會(huì)將承擔(dān)更多的政府職能,各個(gè)治理主體之間不再是管理與被管理的關(guān)系。但是不可否認(rèn)的是,當(dāng)前中國(guó)政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)整并不到位,政府在參與—協(xié)商治理模式構(gòu)建過(guò)程中仍處于主導(dǎo)地位。在這種背景下,政府應(yīng)該為其他各個(gè)治理主體參與公共事務(wù)的管理提供足夠的空間及制度保障,提高他們的參與意識(shí)和治理水平,保證參與—協(xié)商治理模式的實(shí)際成效。

(2) 參與—協(xié)商治理過(guò)程的互動(dòng)性

治理理論強(qiáng)調(diào)治理的目標(biāo)是善治。所謂善治,概括地說(shuō),就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)[5]。因此,建立政府與各個(gè)治理主體之間的合作與互動(dòng)關(guān)系,完善多方參與的政府治理機(jī)制,是對(duì)政府治理模式變革提出的新要求。協(xié)商是參與—協(xié)商治理的重要過(guò)程,所謂協(xié)商,是指各個(gè)治理主體通過(guò)平等溝通、友好協(xié)商、談判對(duì)話,尋求公共問(wèn)題的解決方案,通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)他們的共同利益;而各個(gè)治理主體之間的溝通、協(xié)商與談判過(guò)程,本質(zhì)上是一種利益博弈、彌合分歧的過(guò)程。在整個(gè)過(guò)程中,政府起著十分重要的作用,它既是溝通、協(xié)商與談判的組織者,又以治理主體身份通過(guò)協(xié)商過(guò)程平等地參與公共事務(wù)管理,實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體之間的良性互動(dòng)。

(3) 參與—協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化

在傳統(tǒng)的政府治理模式中,嚴(yán)格的等級(jí)和分工是政府組織的主要特征,整個(gè)治理結(jié)構(gòu)上令下達(dá),呈現(xiàn)出金字塔結(jié)構(gòu),權(quán)力高度集中在政府手上,這種治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的僵化與封閉限制了政府能力的可持續(xù)提升。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下,信息傳遞大大提速,簡(jiǎn)化了行政運(yùn)作的環(huán)節(jié)和程序,政府的組織形態(tài)也將由傳統(tǒng)的金字塔式垂直結(jié)構(gòu)向扁平化的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,并且更加具有靈活性、有機(jī)性和適應(yīng)性[6]。參與—協(xié)商治理模式是網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu),是政府、市場(chǎng)與社會(huì)等治理主體構(gòu)成的多中心治理結(jié)構(gòu),它要求政府重新界定自己的權(quán)限范圍,主動(dòng)開(kāi)放治理體系,將部分公共責(zé)任和權(quán)力轉(zhuǎn)移到其他治理主體手中,并且逐漸形成一種權(quán)力依賴(lài)與互動(dòng)的伙伴關(guān)系。可以說(shuō),參與—協(xié)商治理模式是依靠自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)進(jìn)行的,在尊重各個(gè)治理主體利益的同時(shí),提升最終的治理效果。

2. 參與—協(xié)商治理模式的基本要素

政府治理理念、職權(quán)劃分和治理運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成了參與—協(xié)商治理模式的基本要素。治理理念是對(duì)治理過(guò)程總的態(tài)度和信念,影響著政府治理模式的發(fā)展走向;職權(quán)劃分是公共部門(mén)、私人部門(mén)與社會(huì)之間的職責(zé)、權(quán)限的確定,是政府治理模式能夠順暢運(yùn)行的前提;治理運(yùn)行機(jī)制是公共部門(mén)、私人部門(mén)與社會(huì)在治理過(guò)程中運(yùn)用的治理方式和手段的有機(jī)整合,是整個(gè)政府治理模式的重要要素。

(1) 政府治理理念

政府治理理念,在參與—協(xié)商治理模式中起著導(dǎo)向性的作用。自十六大起,我國(guó)提出了建設(shè)服務(wù)型政府,堅(jiān)持以人為本的理念,積極提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品以及高效率的公共服務(wù),經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐可以說(shuō)取得了一定的成效。進(jìn)入21世紀(jì),隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以及公眾民主意識(shí)的提升,這已經(jīng)不能滿足公眾對(duì)政府的期望。在治理過(guò)程中如何開(kāi)展公眾參與,提升公眾對(duì)政府的信任則成為當(dāng)務(wù)之急。與傳統(tǒng)政府治理模式的參與不同,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公眾參與體現(xiàn)出了新的特質(zhì)。從參與方式來(lái)看,傳統(tǒng)政府治理模式以集體參與為主要方式,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代則在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)個(gè)人參與的重要性;從參與形式上來(lái)看,傳統(tǒng)政府治理模式以被動(dòng)參與為主要形式,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代則是主動(dòng)參與;從參與影響上看,在傳統(tǒng)政府治理模式下參與的影響是間接的,網(wǎng)絡(luò)時(shí)代則體現(xiàn)為即時(shí)性的。政府治理理念由以人為本、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),提升到關(guān)注公共利益、重視公共參與成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

(2) 治理職權(quán)劃分

隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展,市場(chǎng)、社會(huì)在參與政府治理的過(guò)程中也越來(lái)越多地借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),可以說(shuō)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府將不再是唯一的公共權(quán)力中心,各個(gè)治理主體應(yīng)該相互配合共同治理好國(guó)家。政府、社會(huì)與市場(chǎng)對(duì)公共事務(wù)的共同參與,這就使政府與社會(huì)以及私人部門(mén)之間的權(quán)利、義務(wù)邊界在一定程度上模糊不清,責(zé)任難以明確。由于職責(zé)權(quán)限劃分不合理,缺少明確的責(zé)任機(jī)制,也就為各個(gè)治理主體轉(zhuǎn)移和推卸責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。事實(shí)上,政府、社會(huì)與市場(chǎng)在治理過(guò)程中各有所長(zhǎng),合理劃分各方的職責(zé)權(quán)限可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。因此,應(yīng)從制度層面明確各個(gè)治理主體之間的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù),也就是明確各自的治理邊界,堅(jiān)持用制度管權(quán),實(shí)現(xiàn)各個(gè)治理主體的良性互動(dòng)。這種互動(dòng)關(guān)系更多地表現(xiàn)為治理過(guò)程中各個(gè)治理主體相互協(xié)調(diào)、合作與監(jiān)督關(guān)系。

(3) 治理運(yùn)行機(jī)制

建立公眾導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理模式的基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,政府將不再是公共服務(wù)的唯一提供者,公共服務(wù)的提供將更多依賴(lài)于社會(huì)力量的參與[7]。隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及,網(wǎng)絡(luò)成為社會(huì)力量參與公共事務(wù)的重要平臺(tái)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,社會(huì)力量在參與政府治理的過(guò)程中應(yīng)積極地借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),推動(dòng)政府與公眾的互動(dòng),在公共服務(wù)的提供過(guò)程中更多地體現(xiàn)出公眾的真實(shí)需求,建立以公眾為導(dǎo)向的公共服務(wù)機(jī)制。政府決策參與—協(xié)商機(jī)制是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理模式的政治保障;良好的決策運(yùn)行機(jī)制是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府有效治理的保障。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代政府治理模式的形成意味著借助網(wǎng)絡(luò)的普及,各個(gè)治理主體通過(guò)權(quán)力分享,獲得了參與政府治理的權(quán)力與機(jī)會(huì),進(jìn)入了政策的制定環(huán)節(jié),既提升了政府決策的合法性,也有助于政策的順利執(zhí)行。正如美國(guó)學(xué)者卡斯特所說(shuō):“在政治中使用因特網(wǎng)的關(guān)鍵不在于技術(shù)本身,而是運(yùn)用技術(shù)去促進(jìn)能夠與公眾產(chǎn)生共鳴的政治參與方式?！盵8]

3. 參與—協(xié)商治理模式的發(fā)展階段

政府治理模式不是一成不變的,參與—協(xié)商治理模式必須與中國(guó)具體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化相結(jié)合,符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,參與—協(xié)商治理模式隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、公眾參與意識(shí)的提升,其發(fā)展過(guò)程具有初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)的階段性特征。按照發(fā)展的程度,參與—協(xié)商治理模式可以分為以下三個(gè)階段:

(1) 初級(jí)階段:公眾被動(dòng)參與階段

在這個(gè)階段中,政府是參與協(xié)商的發(fā)動(dòng)者,握有主導(dǎo)權(quán)。政府將信息告知公眾,并獲得相關(guān)反饋信息;公眾等治理 主體主動(dòng)參與社會(huì)治理的渠道有限。這一階段屬于告知—評(píng)價(jià)階段。

(2) 中級(jí)階段:公眾主動(dòng)參與階段

政府不再握有主導(dǎo)權(quán),而是積極的指導(dǎo)者。在政府的指導(dǎo)下,公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等參與渠道積極主動(dòng)地參與到公共事務(wù)的治理中,把自己的利益訴求集中起來(lái)傳達(dá)給政府,并與政府就相關(guān)事項(xiàng)積極地展開(kāi)協(xié)商。這個(gè)階段公民逐漸在參與協(xié)商中起重要作用,但政府仍是最后的決策者[9]。

(3) 高級(jí)階段:合作治理階段

這個(gè)階段公眾可以與政府共同協(xié)商并制定決策,共同處理公共事務(wù)[10]。它的基礎(chǔ)是政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量的治理能力不斷提升,尤其是公眾等社會(huì)力量不斷壯大,公眾參與網(wǎng)絡(luò)不斷完善。著名學(xué)者帕特南對(duì)意大利政府改革進(jìn)行的長(zhǎng)達(dá)20年的調(diào)查研究指出,由于意大利北方地區(qū)存在著廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò),公眾通過(guò)它們能廣泛地與政府一起參與到對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理中,而南方地區(qū)卻由于缺乏公民參與的網(wǎng)絡(luò),人們極少參與社會(huì)生活,政府與公眾之間沒(méi)有形成良性的互動(dòng)[11]。因此,培育中國(guó)的公民社會(huì),提升公眾的參與意識(shí),提高全社會(huì)對(duì)參與協(xié)商的認(rèn)同,成為決定參與—協(xié)商治理模式質(zhì)量的重要因素。

三、 結(jié) 語(yǔ)

進(jìn)入到網(wǎng)絡(luò)時(shí)代,政府面臨著新的挑戰(zhàn),轉(zhuǎn)變自身的角色,使公民能參與到民主活動(dòng)中,并且增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任成為當(dāng)務(wù)之急。隨著現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展,政府的權(quán)力也將加快流向社會(huì)領(lǐng)域。為獲得高質(zhì)量的公共服務(wù),各個(gè)治理主體更加關(guān)注對(duì)公共事務(wù)管理的參與。在這種形勢(shì)下,參與—協(xié)商治理模式成為大勢(shì)所趨,但是參與—協(xié)商治理模式的各個(gè)發(fā)展階段不是一蹴而就的,而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。我國(guó)地區(qū)差異明顯,受地區(qū)經(jīng)濟(jì)、公眾參與意識(shí)、文化環(huán)境等因素的影響,在選擇參與—協(xié)商治理模式時(shí)應(yīng)具有階段性特征,并在實(shí)踐中不斷加以修正、完善。

參考文獻(xiàn):

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