張 雷, 張 平, 齊 寧

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)

黨的“十八大”報告明確指出:“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制,以擴大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點,拓寬范圍和途徑,豐富內(nèi)容和形式,保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利。”

從20世紀(jì)90年代開始,隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的不斷深化,社會管理體制開始發(fā)生深刻的變革。社區(qū)是落實和承接社會職能的最基本載體與新型公共空間,承擔(dān)著重要的社會整合功能。有關(guān)社區(qū)治理的公共事務(wù)由政府、社區(qū)自治組織、轄區(qū)單位、營利與非營利機構(gòu)、社區(qū)居民等基于市場原則、公共利益和社會認(rèn)同,通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調(diào)互動等機制共同進(jìn)行有效管理,以滿足社區(qū)需求、優(yōu)化社區(qū)秩序。

然而在當(dāng)前社區(qū)治理過程中,多元主體結(jié)構(gòu)失調(diào)現(xiàn)象嚴(yán)重,合作共治的狀態(tài)還亟待加強。社區(qū)居民、社區(qū)自治組織對于社區(qū)公共事務(wù)的參與明顯不足[1],社區(qū)居委會存在行政化傾向,政府過多干預(yù)社區(qū)居委會的工作,社區(qū)居委會引領(lǐng)群眾進(jìn)行社區(qū)自治的進(jìn)展緩慢,甚至于背離了社區(qū)建設(shè)的初衷和方向,距離真正的自治還有很大的距離[2]。其中一個重要原因是社區(qū)居委會組織的法律性質(zhì)定位有待進(jìn)一步明確。

一、 我國城市社區(qū)居委會面臨的困境

1.社區(qū)居委會性質(zhì)的現(xiàn)行法律規(guī)定

(1) 《憲法》關(guān)于社區(qū)居委會的規(guī)定

根據(jù)1982年12月4日全國人民代表大會公告公布施行的《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！?/p>

(2) 《居委會組織法》關(guān)于社區(qū)居委會的規(guī)定

《憲法》規(guī)定:“居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！?這其中的法律規(guī)定關(guān)系當(dāng)然要參照1989年12月公布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居委會組織法》)第2條規(guī)定:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作?！钡?條規(guī)定:“居民委員會主任、副主任和委員,由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生;根據(jù)居民意見,也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！钡?條和第10條規(guī)定,居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作,居民會議由十八周歲以上的居民組成。

根據(jù)上述法律規(guī)定可以明確的是:“城市居民委員會不是一級政權(quán)組織,其工作在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的指導(dǎo)下進(jìn)行。居民委員會向居民會議負(fù)責(zé),即向全體社區(qū)居民負(fù)責(zé),它是社區(qū)居民會議的執(zhí)行機構(gòu)。”《居委會組織法》第3條明確規(guī)定居委會的主要任務(wù)為:“一是宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策,維護(hù)居民的合法權(quán)益,教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù),愛護(hù)公共財產(chǎn),開展多種形式的社會主義精神文明建設(shè)活動;二是辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè);三是調(diào)解民間糾紛;四是協(xié)助維護(hù)社會治安;五是協(xié)助人民政府或者它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項工作;六是向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議?！?/p>

由此可見,根據(jù)以上法律規(guī)定,中國城市社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織。

2.現(xiàn)實中社區(qū)居委會行政化色彩濃厚

(1) 社區(qū)居委會行政化的表現(xiàn)

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型而累積起來越來越多的社會公共問題,政府往往把大量政治性事務(wù)和行政工作以責(zé)任包干的方式分配給街道,然后再由街道轉(zhuǎn)嫁給居委會,最后,社區(qū)居委會成為政府在社區(qū)職能延伸的工具和落腳點,行政化傾向越發(fā)嚴(yán)重[3]。

第一,居委會組織功能行政化。居委會組織功能行政化是指居委會承接了諸多黨和政府分配的事務(wù)性工作。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的施加主體及其屬性的不同,可把居委會的日常公共事務(wù)細(xì)分為三大類:政治性事務(wù)、行政性事務(wù)和居民事務(wù)。政治性事務(wù)是指由各級黨委及其部門所發(fā)起和推動的有關(guān)宣傳、教育和精神文明建設(shè)等方面的活動。行政性事務(wù)是指由各級政府及其部門逐級派發(fā)和下壓的各種行政管理事務(wù),即協(xié)助政府管理的事務(wù)。居民事務(wù)是指源自轄區(qū)居民的基本訴求,處理和解決與居民切身利益有關(guān)、為社區(qū)居民提供具體服務(wù)的各類活動。根據(jù)上述《居委會組織法》,僅有6項條文從法律文本上對居委會的三大類事務(wù)作出規(guī)定,既籠統(tǒng)又簡單,而根據(jù)楊愛平等人的研究,居委會實際承擔(dān)的三大類事務(wù)分別有22、61、21小項之多,共達(dá)104項。其中,政治性和行政性事務(wù)共計83項,占所有任務(wù)的80%,而居民事務(wù)只占20%[4]。

筆者基于沈陽市7個社區(qū)的調(diào)查顯示:由于行政性事務(wù)偏多,政府常常將這些事務(wù)下放到社區(qū),增加了社區(qū)許多額外的工作負(fù)擔(dān)。像經(jīng)濟(jì)工作本來是政府經(jīng)濟(jì)部門的職責(zé),但現(xiàn)在分解到街道,而街道也將經(jīng)濟(jì)普查等一些工作分解到了社區(qū),并安排專人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)普查工作,社區(qū)還需要派人配合工作。環(huán)境整治時社區(qū)居委會成員都下小區(qū)去打掃衛(wèi)生,人口普查時全入戶去做問卷,敏感的政治時段又全都去負(fù)責(zé)社區(qū)重點人群的穩(wěn)控工作,那些并無專業(yè)知識的社區(qū)工作者應(yīng)對著如此繁雜的工作,很難再有精力帶領(lǐng)居民進(jìn)行自治,更難以聚合起來形成自治合力[5]。

第二,居委會工作制度及其運行方式行政化。很多城市社區(qū)居委會的自治章程、居民公約、居委會工作制度等都基本由當(dāng)?shù)亟值擂k事處、民政部門等制定,然后分發(fā)給各個社區(qū)居委會遵照執(zhí)行。許多制度并沒有通過居民會議或者居民代表會議表決,這種做法集中體現(xiàn)了基層政府對居委會自治程度和范圍的控制。

對于工作制度的運行基本沿襲“準(zhǔn)行政化”的方式。社區(qū)居委會對社區(qū)公共事務(wù)的管理更多地運用行政命令和政治動員的方式,居委會開展什么工作、如何開展工作都需要政府的安排和部署,離開政府的指揮,居委會便無所適從。

第三,居委會人事決定和經(jīng)費收支行政化?，F(xiàn)實中,居委會成員的候選人基本上由街道黨工委考察和選定,再交由居民選舉,這使得居委會成員工作高度依附于其上級領(lǐng)導(dǎo)。另外,社區(qū)居委會成員的考核一方面來自于居民民主評議,另一方面來自于街道及政府職能部門的考核評比。而這里的街道和政府職能部門的考核通常居于主導(dǎo)地位,它的考核結(jié)果決定著居委會成員的人事任免和經(jīng)費數(shù)量,比較而言,居民群眾的評議作用薄弱。

居委會的經(jīng)費來源有政府財政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌等,目前政府財政撥款占據(jù)主導(dǎo)地位。居委會工作經(jīng)費和管理人員的工資和補貼都來自于政府。當(dāng)上級能夠滿足下級報酬、福利等各種經(jīng)濟(jì)需求時,那么下級必然會高度依賴于上級組織。

(2) 社區(qū)居委會行政化傾向?qū)е伦灾喂δ馨l(fā)揮不充分

居委會行政化導(dǎo)致轄區(qū)居民對社區(qū)自治和社區(qū)建設(shè)的隔閡與疏離感。居委會原本的法理屬性是居民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織,主要任務(wù)是搞好社區(qū)公益事業(yè)和公共服務(wù),反映和傳達(dá)居民的利益訴求,處理和解決轄區(qū)居民的具體事務(wù),并附帶協(xié)助基層黨委和政府完成一些政治性任務(wù)與行政性工作,但是事實正好相反,居委會并沒有積極地發(fā)揮其自治功能。這就造成居委會對于自己開展的工作如志愿者活動、文體活動、幫扶救困活動、治安巡邏、街頭宣傳,以及居民求助的各種服務(wù)如鄰里糾紛、管道損壞、孤寡老人去世善后、停車位堵塞樓棟等無暇顧及。此種狀況,不僅使居委會工作人員怨聲載道,更改變了轄區(qū)居民對居委會性質(zhì)的看法,動搖了居委會在居民心目中自治組織的地位。

目前,街道辦事處與居委會之間存在緊密的資源相互依賴關(guān)系。一方面,街道辦事處為完成市、區(qū)政府派發(fā)的各種任務(wù),必須高度依賴其所在轄區(qū)居委會的工作支持。另一方面,社區(qū)居委會及其成員面臨經(jīng)費、人事等關(guān)鍵性資源極度短缺的窘境,迫于社區(qū)組織的生存及其內(nèi)部成員的生計壓力,居委會只能選擇對街道辦事處依附的生存方式。最終,一些居委會干部在工作中通過造假、搞形式主義的方式來應(yīng)對上級的工作,無形當(dāng)中損害了社區(qū)居委會以及黨和政府的形象。

3.社區(qū)居委會整合社會組織能力不足

隨著市場化的深入和社區(qū)居民需求的增長,迫切需要政府提供各種養(yǎng)老、職業(yè)技能培訓(xùn)、幼兒教育、婚姻介紹、法律援助、社會保障、文娛體育等公共服務(wù),在這種情況下,政府面臨著兩難選擇:一是政府將自身下沉到社區(qū)繼續(xù)延用“科層制”治理模式;二是培育社區(qū)的自組織能力,創(chuàng)造政府與社會合同制治理的條件。對政府來說,培育社區(qū)社會組織代替政府的部分職能以避免官僚機構(gòu)的過分延伸是必由之路。然而,當(dāng)前社區(qū)社會組織的內(nèi)外部功能發(fā)揮只是邏輯上的潛在可能,社區(qū)社會組織充分滿足居民多樣需求的許多常規(guī)條件并不充分。

有效率的公共服務(wù)的供給模式,通常應(yīng)該以社會組織的公平競標(biāo)方式來獲得公共物品的生產(chǎn)權(quán)限。理論上,在這個互動關(guān)系中,政府是社區(qū)公共服務(wù)的買家,以服務(wù)外包的形式向賣家(即社區(qū)社會組織)招標(biāo),但實踐上,在單一社區(qū)內(nèi),社區(qū)居委會行政化嚴(yán)重,無暇理會居民多樣化的需求,而社區(qū)內(nèi)大多分散的、資質(zhì)不穩(wěn)的、條件不成熟的社區(qū)社會組織并不能形成競標(biāo)的條件。由此,急需成立能夠具備政府委托服務(wù)提供方完全法人資格的社會組織,它具有法定的主體地位,能夠?qū)⒉煌瑢哟蔚纳鐓^(qū)社會組織整合起來并代表它們與政府建立契約關(guān)系,這其中有兩個關(guān)鍵點:一是其他的社區(qū)社會組織被代表是自愿的;二是這種組織的法人性質(zhì)能夠得到保證和強化。因為只有確定了他們的利益主體地位和法人性質(zhì)才能真正激發(fā)其活力和效率[6]。

二、 明確社區(qū)居委會社團(tuán)法人機關(guān)性質(zhì)的合理性

1.社團(tuán)法人的界定和特點

社團(tuán)法人,又稱法人型人合組織,是指以人的組合為成立基礎(chǔ)的私法人,即“人的組織體”。社團(tuán)法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的社會組織。它是以謀求社團(tuán)成員的共同利益為宗旨的?！睹穹ㄍ▌t》第37條規(guī)定了法人應(yīng)當(dāng)具備的條件,據(jù)此,社團(tuán)法人作為法人的類型之一,應(yīng)當(dāng)具備的基本條件包括:

(1) 依法成立。一般有兩種成立方式:一種是依法不需要辦理法人登記而又具備了法人應(yīng)具備的條件的,這種社會團(tuán)體從成立之日起即具備了法人資格。另一種是需要經(jīng)核準(zhǔn)登記后才能取得法人資格的,這種社會團(tuán)體必須在經(jīng)過核準(zhǔn)登記后,才能取得法人資格。

(2) 有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費。社會團(tuán)體要開展活動,就要有相應(yīng)的財產(chǎn)和經(jīng)費。這種財產(chǎn)和經(jīng)費可以是國家撥給的,也可以是其他組織或公民個人提供的,還可以是集資得來的。但不管來自何種途徑,這些財產(chǎn)和經(jīng)費應(yīng)由社會團(tuán)體獨立支配使用,并能以之來承擔(dān)民事責(zé)任,才符合法人資格的要求。

(3) 有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所。社會團(tuán)體的性質(zhì)不同,其名稱也不同,組織機構(gòu)和活動場所也不一樣,但都有自己的名稱,如果社會團(tuán)體沒有自己的名稱和組織機構(gòu),而只是附屬于其上級單位或是某機構(gòu)的一部分,那么它就不具備法人資格。

(4) 能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。社會團(tuán)體還要獨立承擔(dān)民事責(zé)任,才完全符合法人的條件,如果不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任,就不具備法人資格,而必須由具有法人資格的上級單位或機關(guān)來承擔(dān)民事責(zé)任。

社團(tuán)法人產(chǎn)生的同時,法人機關(guān)亦即成立。法人機關(guān)是根據(jù)法律或法人章程,對內(nèi)管理法人事務(wù)或者對外代表法人從事民事活動的集體或者個人。法人機關(guān)可以是單一法人機關(guān),即法人所有能力全部集中于一個機構(gòu)之中,法人的意思機關(guān)和法人的執(zhí)行機關(guān)合二為一。也可以是多數(shù)人機關(guān),即同一法人的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等分別由兩個以上的機關(guān)分享。社團(tuán)法人的法定代表人就是產(chǎn)生于法人意思機關(guān)或者執(zhí)行機關(guān)中,依照法律或法人章程規(guī)定,對外代表法人從事民事活動,行使職權(quán),并以法人名義取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的負(fù)責(zé)人。

2.社區(qū)居委會社團(tuán)法人機關(guān)性質(zhì)的辨析

第一,社區(qū)是社團(tuán)法人。社區(qū)以及社區(qū)居委會是群眾性自治組織,實屬一種社會團(tuán)體。由此可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)的組織性質(zhì)與社團(tuán)法人一致。一是社區(qū)是以人的集合為基礎(chǔ)而成立的社會團(tuán)體,它是居住在城市一定地域范圍內(nèi)的居民所組成的社會生活共同體,是“人的組織體”。二是社區(qū)是依法成立的。社區(qū)的設(shè)立符合國家利益,也符合社區(qū)居民公共利益的要求?！稇椃ā泛汀毒游瘯M織法》明確規(guī)定城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會是基層群眾性自治組織,并賦予其一定的職能。三是社區(qū)有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費。根據(jù)《居委會組織法》,居委會的經(jīng)費來自于政府撥款、居委會興辦的服務(wù)性事業(yè),以及居民的籌集等,任何組織和個人均不得侵犯。這也意味著居委會所負(fù)責(zé)的社區(qū)有自己的財產(chǎn)和經(jīng)費,可以獨立支配和使用。四是社區(qū)有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所。目前中國城市社區(qū)的名稱是特定的,社區(qū)之間的區(qū)別以地名為原則,各個社區(qū)之間沒有隸屬關(guān)系。社區(qū)都有健全的組織機構(gòu),包括居民大會或者居民代表大會、社區(qū)居民監(jiān)督委員會、社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織等。居委會由主任、副主任和委員5～9人組成。每一個社區(qū)居委會都有固定的辦公場所,這些場所由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌解決。五是社區(qū)能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。社區(qū)的公共財產(chǎn)獨立于居委會成員的財產(chǎn)、基層政權(quán)組織的財產(chǎn),以及社區(qū)居民的個人財產(chǎn),它足以獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

第二,社區(qū)居委會是法人機關(guān)。法人機關(guān)是法人組織體的核心組成部分,負(fù)有形成法人意思和代表法人活動的職能。沒有法人機關(guān),法人就無法實現(xiàn)其民事權(quán)利能力和民事行為能力,無法成為獨立的民事主體。社區(qū)作為社團(tuán)法人,其法人機關(guān)是多數(shù)人機關(guān),包括意思機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。其中,意思機關(guān)是居民會議或者居民代表會議。它是社區(qū)的權(quán)力機關(guān)、決策機關(guān),是形成法人意志的機關(guān)。執(zhí)行機關(guān)就是社區(qū)居委會,這是執(zhí)行法人意思機關(guān)的決定、法人章程等事項的機關(guān)。任何法人皆須有執(zhí)行機關(guān),否則法人的目的事業(yè)無法完成。社區(qū)居委會的重要職責(zé)就是執(zhí)行居民會議或者居民代表會議的決定,依法組織居民開展自治活動和社區(qū)服務(wù)與管理活動。監(jiān)督機關(guān)是社區(qū)居民監(jiān)督委員會,這是根據(jù)法人章程和意思機關(guān)的決議對法人的執(zhí)行機關(guān)——社區(qū)居委會實施監(jiān)督的機關(guān)。社區(qū)的法定代表人(法人代表)是社區(qū)居委會主任,產(chǎn)生于社區(qū)居委會中,他是依照法律規(guī)定,對外代表法人從事民事活動,并以法人名義取得民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的負(fù)責(zé)人。

據(jù)此,社區(qū)的基本屬性符合社團(tuán)法人的基本條件,應(yīng)該將其定性為社團(tuán)法人。社區(qū)居委會是社區(qū)這一社團(tuán)法人的法人機關(guān),確切地說是法人機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。它是通過自然人(居民)將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權(quán)威機構(gòu)而形成的,社區(qū)居委會行動的目的是為這些自然人獲取共同利益,其行動涉及由個人選擇到社會選擇的過程。

三、 明確社區(qū)居委會社團(tuán)法人機關(guān)性質(zhì)的重要性

明確社區(qū)居委會社團(tuán)法人機關(guān)性質(zhì)和地位,有助于使社區(qū)居委會去行政化,走向真正的黨領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治道路,實現(xiàn)政府與社會的良性互動,推動社會主義民主政治建設(shè),構(gòu)建和諧健康的社會。

1.有助于明確社區(qū)居委會和社區(qū)黨組織的關(guān)系

中國的基層群眾自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治,社區(qū)居委會必須堅定不移地接受社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。明確了社區(qū)居委會社團(tuán)法人機關(guān)性質(zhì)后,有助于厘清社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)涵,以及如何實現(xiàn)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo),而在目前的社區(qū)居委會管理實踐當(dāng)中,黨的領(lǐng)導(dǎo)在很多地方變成了直接管理,這不利于凸顯社區(qū)自治管理職能。

社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為社區(qū)黨組織要向社區(qū)中的廣大人民群眾說明黨提出的各項政治任務(wù)、政治目標(biāo),黨制定的路線、方針、政策,從而使社區(qū)居民更加自覺地在黨的政治旗幟下團(tuán)結(jié)奮斗,去實現(xiàn)自己的利益。社區(qū)黨組織的思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為用理論宣傳工作和思想政治工作等形式,提高社區(qū)居民的思想認(rèn)識,使馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀深入居民心中。社區(qū)黨組織對社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該通過在城市社區(qū)建立黨組織,黨員在社區(qū)組織機構(gòu)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作來開展社區(qū)黨建工作,為了確保黨的組織領(lǐng)導(dǎo),可以對候選人尤其是社區(qū)居委會主任的身份結(jié)構(gòu)作出適當(dāng)?shù)囊?。社區(qū)黨組織主要行使黨章中所規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)工作,而不具體干涉社區(qū)居委會的行政事務(wù)。

2.有助于明確社區(qū)居委會和政府的關(guān)系

清晰界定了居委會的法律性質(zhì),就進(jìn)一步明確了它與政府組織的關(guān)系。社區(qū)以及社區(qū)居委會是社會團(tuán)體,具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征。依法選舉出的居委會領(lǐng)導(dǎo)者則成為法人代表,有利于強化居委會領(lǐng)導(dǎo)人和領(lǐng)導(dǎo)組織的法律意識。

同時,居委會作為社團(tuán)法人機關(guān)要獨立承擔(dān)民事責(zé)任,而不需要政府承擔(dān)其民事責(zé)任,由此使政府減輕負(fù)擔(dān),高效工作。明確了社區(qū)居委會的法人機關(guān)地位,就可以在實踐中將不屬于居委會職能任務(wù)的行政性工作剔除。政府應(yīng)該組織相應(yīng)的機構(gòu)(如社區(qū)工作站)來承攬區(qū)級政府的行政工作職能,將政府的公共服務(wù)下沉至廣大群眾中間,快捷、便利地為社區(qū)居民提供各種行政服務(wù)。而社區(qū)居委會可以成為集中表達(dá)社區(qū)居民共同利益的組織機構(gòu),充分實現(xiàn)其自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的目標(biāo)。這一方面有利于政府機構(gòu)和社區(qū)居委會近距離溝通,指導(dǎo)和幫助社區(qū)自治組織順利開展工作;另一方面,社區(qū)居委會亦可以及時向政府反饋居民的意見和建議。

3.有助于實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給

社區(qū)居委會作為社團(tuán)法人機關(guān)中的執(zhí)行機關(guān),可以依法對本社區(qū)內(nèi)的各類社會組織加強領(lǐng)導(dǎo)和組織管理。它對內(nèi)可以管理、協(xié)調(diào)各種社區(qū)社會組織之間的法律糾紛以及居民之間的矛盾沖突,對外可以獨立地從事各種民事活動。居委會也可以建立自己的資金賬號,依法接受本社區(qū)成員的捐贈,并接受社會監(jiān)督。有了獨立利益主體地位和法人資格的社區(qū)居委會完全有能力接受政府的各種服務(wù)購買活動,與政府簽訂合同,整合社區(qū)各種社會組織有效服務(wù)居民的各種多樣化需求。同時,社區(qū)居委會作為社團(tuán)法人機關(guān)也可以同各種其他社會組織、企事業(yè)單位進(jìn)行合作,訂立契約,實施滿足居民各種需求的活動。

4.有助于增強居民社區(qū)認(rèn)同感

社區(qū)作為社團(tuán)法人要為自己的組織行為負(fù)法律責(zé)任,其行為出現(xiàn)法律問題時有清晰的法律規(guī)定加以解決。它可以依法保護(hù)本社區(qū)成員的利益,也有義務(wù)承擔(dān)起其團(tuán)體行為對他人、其他組織、單位造成法律侵害問題時的法律責(zé)任。居委會作為社區(qū)社團(tuán)法人的法人執(zhí)行機關(guān),來自于居民的授權(quán),居民享有參與和決定法人事務(wù)在內(nèi)的較為廣泛的權(quán)利,也負(fù)擔(dān)較大的義務(wù)。居民可以自主決定自治章程和居委會工作制度,監(jiān)督居委會的財務(wù)以及其他工作狀況。居委會主任作為法人代表享有相應(yīng)的權(quán)利(如委托權(quán)、行為權(quán)等),同時也要履行必須的義務(wù)(如忠實、誠信、勤勉、保守法人秘密等)。居委會主任如果超越法人章程或違反了法律規(guī)定,必須承擔(dān)一定的民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至是刑事責(zé)任。由此,居委會主任及其成員就需要在社團(tuán)法人的法理屬性范疇內(nèi),以社區(qū)居民的訴求為導(dǎo)向,時刻著眼于居民的共同利益,這樣居委會自治組織的性質(zhì)才能彰顯。當(dāng)社區(qū)居民真正認(rèn)識到自己是作為社團(tuán)法人的社區(qū)一份子,感受到社區(qū)居委會作為法人機關(guān)成為廣大社區(qū)居民利益的真實代表,居民的社區(qū)認(rèn)同感必會大大增強,參與社區(qū)治理的積極性也必會大大提高。

四、 結(jié) 語

創(chuàng)新社會管理體制必須結(jié)合中國的國情。在當(dāng)前我國社會管理體制創(chuàng)新實踐中,黨和政府處于主導(dǎo)地位,黨和政府在社會管理體制創(chuàng)新的態(tài)度、姿態(tài)非常重要,黨和政府開放的態(tài)度和自信的姿態(tài)是實現(xiàn)城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵。《憲法》和《居委會組織法》明確規(guī)定了中國城市社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織,其重要任務(wù)是為居民服務(wù)并協(xié)助黨和政府做好與居民利益相關(guān)的各項事務(wù)。對社區(qū)和社區(qū)居委會的法律定位進(jìn)行更為科學(xué)的界定,有助于解決當(dāng)前城市社區(qū)居委會面臨的行政化傾向問題。社區(qū)與社團(tuán)法人的法理屬性十分相符,作為社團(tuán)法人機關(guān)的社區(qū)居委會將具備相對獨立的民事責(zé)任能力,這有助于調(diào)動其為居民服務(wù)的積極性,有效整合社區(qū)社會組織以承接黨和政府的各項服務(wù)工作。各級黨委和政府應(yīng)努力探索建立以服務(wù)群眾為重點的社會管理機制,使城鄉(xiāng)居民自治組織真正成為基層協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解社會矛盾、保障人民群眾安居樂業(yè)的有效載體。

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