加強草原生態(tài)保護促進農(nóng)牧民增收——淺述錫林郭勒盟促進草原增綠農(nóng)牧民增收進程

宋春英 內(nèi)蒙古錫林郭勒盟草原工作站 026000

近年來，錫林郭勒盟在草原增綠、農(nóng)牧民增收上下功夫，全盟上下牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌推進生態(tài)保護各項工作，逐步走出了一條生態(tài)保護和牧民增收的“雙贏”發(fā)展之路。2011 年，全盟草原植被蓋度達到58%，高度達到33cm,產(chǎn)草量達到46.6kg/畝，同比提高26.9%、55%和23%。2012 年8 月(最高月)全盟大部分地區(qū)的牧草長勢普遍好于2011 年同期，草群平均高度為41.2cm，草群平均蓋度為59.2%，平均干草產(chǎn)量為101kg/畝。與2011 年同期相比，草群高度提高24.8%，草群蓋度提高2.1%，干草產(chǎn)量增加76.3%。2011 年，牧民人均純收入達到9667元，同比增加2196 元，增長29.4%，分別比全區(qū)和全國平均水平高3025 元和2690 元。

1 促進草原增綠、農(nóng)牧民增收措施實施的背景和意義

錫林郭勒盟位于中國的正北方，內(nèi)蒙古自治區(qū)的中部，盟所在地為錫林浩特市?？偯娣e20.3 萬平方公里，轄9 旗2 市1 縣1 區(qū)、58 個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、841個嘎查村。總?cè)丝?03.6 萬，其中農(nóng)牧民45.7 萬?，F(xiàn)有蒙、回、藏、朝鮮、達斡爾等23 個少數(shù)民族，是多民族聚居的地方。可利用草場面積18 萬平方公里，占全區(qū)可利用草原面積的1/4。錫林郭勒盟既是國家重要的畜產(chǎn)品基地，又是西部大開發(fā)的前沿，是距京、津、唐最近的草原牧區(qū)。地處東經(jīng)115°13′～ll7°06′，北緯43°02′～44°52′，處于華北地區(qū)西風帶。因地理位置的特殊，草地成為我國北方一道重要的綠色生態(tài)屏障，是不亞于三北防護林的第二生態(tài)保護帶，長期以來一直有效地阻止了來自中亞和我國西部的沙塵東侵，對維持整個華北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境起著十分重要的作用。

上個世紀后期，錫林郭勒盟草原生態(tài)暴發(fā)了空前危機，強度不一的沙塵暴每年都發(fā)生10 次以上。強沙塵暴所到之處，有時行人失蹤、牲畜走散、學校停課、公路阻塞。受超載過牧的影響，生態(tài)系統(tǒng)嚴重受損，草原初級和次級生產(chǎn)力下降，不僅嚴重制約著當?shù)貒窠?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，而且已經(jīng)直接影響到首都的生態(tài)環(huán)境。草原生態(tài)急劇惡化的同時，牧區(qū)經(jīng)濟處于徘徊狀態(tài)，一遇災(zāi)年，農(nóng)牧民收入即大幅度下降，因災(zāi)返貧人口大大增加。1999～2001 年，錫林郭勒盟遭受了連續(xù)3 年的特大自然災(zāi)害，全盟地區(qū)牧草沒有返青，牲畜膘情差，銷售價格低，農(nóng)區(qū)大部分地區(qū)種植業(yè)絕產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)減少，農(nóng)牧業(yè)效益低下，農(nóng)牧民收入幅度明顯回落，由1999 年的2383 元下降到2001 年的1868 元。

錫盟草地千百年來養(yǎng)育著當?shù)氐拿晒琶褡?，草地是其繁衍生息的環(huán)境，同時也是發(fā)展畜牧業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。如若任憑草地退化和沙化，不僅危及當前，也將影響子孫后代的生產(chǎn)和生活。草地的興衰對于繁榮民族經(jīng)濟，加強民族團結(jié)，鞏固邊疆建設(shè)，有著極其重要的意義。

2 草原建設(shè)規(guī)劃措施

錫盟盟委、行署按照“科學規(guī)劃、保護優(yōu)先、加快建設(shè)、永續(xù)利用”的總體要求，不斷解放思想、積極探索，不斷完善思路、強化措施，建立完善有利于草原生態(tài)保護和建設(shè)的責任機制和制度體系，走出一條符合錫盟特色的生態(tài)文明發(fā)展道路。

2.1 立足推動經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，堅持“點上開發(fā)、面上保護”，加快推進了以新型工業(yè)化為核心的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型

（1）進一步做大經(jīng)濟總量，增強經(jīng)濟綜合實力，提高反哺“三農(nóng)三牧”的能力

2003 年，錫盟盟委、行署提出“抓經(jīng)濟、重點抓工業(yè)、突出抓項目”和“合力攻堅，強行啟動，靠工業(yè)化實現(xiàn)第二次創(chuàng)業(yè)”的口號，使全盟發(fā)展思路和工作重點實現(xiàn)了戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。以工業(yè)重點項目為切入點，把“煤、電、油、肉、乳、礦”作為主攻方向，進一步完善資源利用規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局,加速資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化步伐。2003 年7 月，承載著草原人16年期盼和夢想的上都電廠一期工程破土動工，千里草原由此拉開了開辟京津能源新基地，建設(shè)面向東北、華北電力市場的“西電東送”和“北通道”的帷幕。隨后，錫林電廠、上都二期、金山電廠等項目紛紛上馬。2004 年，勝利、白音華煤田正式拉開了大開發(fā)的序幕。2005 年，大唐國際多倫年產(chǎn)168 萬噸甲醇轉(zhuǎn)46 萬噸煤基烯烴項目開工建設(shè)，神華、北方電力、國華能源、中電投、香港協(xié)鑫、阜新礦業(yè)等一批國內(nèi)外知名大企業(yè)、大集團紛紛搶灘這塊資源寶地。國家將錫盟規(guī)劃為東北地區(qū)的重要資源接續(xù)地和能源后備區(qū)，并列入國家六大煤電基地規(guī)劃，勝利和白音華煤田列入國家規(guī)劃礦區(qū)。

（2）加強投資環(huán)境建設(shè)

發(fā)展工業(yè),投資環(huán)境建設(shè)極為關(guān)鍵。然而直到上世紀末，錫林浩特還不通火車，全盟沒有一條高等級公路，電網(wǎng)一直處于孤網(wǎng)運行的狀態(tài)。進入新世紀，錫盟堅持把鐵路、公路、電網(wǎng)、口岸建設(shè)和水資源綜合開發(fā)利用、園區(qū)建設(shè)作為攻堅重點，五年累計完成固定資產(chǎn)投資872 億元，是1978 年到2003 年投資總額的3.5 倍。新增黑色路面2370km，13 個旗縣市(區(qū))全部通了黑色路面，“八橫七縱六出口一環(huán)線”的公路主體框架逐步形成。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部通了公路，72%為黑色路面。2002 年錫桑鐵路投入運營，結(jié)束了盟所在地不通鐵路的歷史。赤大白等8 條在建鐵路正在加緊施工，支撐中國北方重要能源化工基地的鐵路網(wǎng)架正在形成。建成500 千伏輸變電站1 座、220 千伏輸變電站6 座和高低壓輸變電線路4570km。實施了烏拉蓋水庫復建等6項水利工程。以“二市五鎮(zhèn)”為重點的工業(yè)園區(qū)累計完成基礎(chǔ)設(shè)施投資17 億元，園區(qū)吸納項目和承載產(chǎn)業(yè)的功能不斷增強。

基礎(chǔ)設(shè)施的改善，使錫盟逐漸成為要素流入?yún)^(qū)，2004～2008 年全盟累計引進國內(nèi)盟外資金681億元，是“九五”期間的58 倍。2003 年以來，圍繞優(yōu)勢資源的開發(fā)和轉(zhuǎn)化，錫盟共實施投資千萬元以上工業(yè)重點項目200 項，其中超億元的68 項，完成工業(yè)固定資產(chǎn)投資328 億元。能源、化工、建材、金屬礦采冶煉和農(nóng)畜產(chǎn)品加工五大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)漸成規(guī)模，2007 年產(chǎn)值已超過130 億元，占工業(yè)總產(chǎn)值的92.3%。全盟規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加到300 戶，其中年產(chǎn)值超億元企業(yè)50 戶。正是由于特色產(chǎn)業(yè)大項目的強勢拉動，使工業(yè)總量實現(xiàn)了快速擴張，全部工業(yè)增加值93 億元。三次產(chǎn)業(yè)比重為14∶58.5∶27.5，第二產(chǎn)業(yè)穩(wěn)占半壁江山，工業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率提高到66.2%，工業(yè)已經(jīng)成為拉動錫盟經(jīng)濟快速增長的主導力量。

（3）工業(yè)發(fā)展態(tài)勢迅猛，但決不失理性

錫盟強調(diào)要堅持走新型工業(yè)化道路，避免其他地區(qū)在工業(yè)化初期所走過的某些彎路，從更高的起點上謀劃和推進錫盟的工業(yè)化發(fā)展。從2004 年開始，外地客商發(fā)現(xiàn)在錫盟洽談大型煤礦的招商項目時，條件是必須配套煤的轉(zhuǎn)化項目，對環(huán)保投入作出專門預算，否則不予配置礦權(quán)。錫盟通過資源配置等杠桿，推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。錫盟人已經(jīng)把新型工業(yè)化的理念融入到了發(fā)展的實踐中，堅持“兩個一流”，按規(guī)律辦事、按規(guī)矩辦事，走產(chǎn)業(yè)多元、延伸、升級之路，努力把錫盟建設(shè)成為中國北方重要的能源化工基地和綠色畜產(chǎn)品加工基地。

（4）沿邊開放，為外向型經(jīng)濟發(fā)展插上翅膀

錫盟地處東北經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟圈和蒙西呼包經(jīng)濟帶的匯合部，有2 個對蒙口岸，是我國通往蒙古、俄羅斯和東歐國家的重要門戶。1992 年，二連市被國務(wù)院批準為全國13 個沿邊開放城市之一。1994 年，胡錦濤同志視察二連浩特口岸時作了“在邊字上做文章，在開放上下功夫，在內(nèi)聯(lián)上求發(fā)展”的重要指示。錫盟依托二連、珠恩嘎達布其兩個口岸，全力做好向北開放這篇大文章。盟委、行署制定了《關(guān)于加強與俄蒙開展經(jīng)貿(mào)合作的意見》，加強與蒙古國在礦產(chǎn)資源開發(fā)、口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及旅游、文化等方面的合作，逐步形成了寬領(lǐng)域、大縱深的對外開放新格局?？诎赌赀^貨量保持在800 萬噸以上，2007 年對外貿(mào)易額達到26 億美元。

2.2 針對保護草原生態(tài)的客觀要求，將生態(tài)保護建設(shè)提升到戰(zhàn)略高度

整體實施了“圍封轉(zhuǎn)移”、“兩轉(zhuǎn)雙贏”戰(zhàn)略，全面落實草畜平衡和草場“三牧”（春季休牧、圍封禁牧和劃區(qū)輪牧）這兩項草原保護基本制度，同時針對不同草原類型科學劃分生態(tài)治理區(qū)，分類實施草原保護建設(shè)措施，在養(yǎng)老、助學、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等方面制定了一系列配套政策，加快推動農(nóng)村牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

（1）有效解決草原生態(tài)惡化和經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱問題。2002 年錫盟借助國家和自治區(qū)的政策和項目支持，確定了以“轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式”為核心，實現(xiàn)生態(tài)良好和牧民收入提高的“雙贏”目標。轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，就是摒棄對草原的掠奪式經(jīng)營，推動畜牧業(yè)由數(shù)量擴張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，著力從畜牧業(yè)內(nèi)部尋求實現(xiàn)“雙贏”的途徑。面對大自然和大市場的雙重挑戰(zhàn)，傳承了幾千年的畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式已經(jīng)走到了盡頭。昔日以天然放牧為主的草原人在吃過了苦頭之后，不得不從畜種改良、飼養(yǎng)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和生態(tài)移民中尋找出路。優(yōu)質(zhì)奶牛、肉牛、良種肉羊的提純復壯和經(jīng)濟雜交的出現(xiàn)為畜牧業(yè)提質(zhì)提效起到了積極作用。2006 年全盟牲畜良改比重達88.8%；普遍推行了接冬羔早春羔、羔羊當年育肥提前出欄等新的飼養(yǎng)方式，年加工活畜突破900 萬頭只，基本實現(xiàn)了不加工不出盟，畜牧業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化程度和抵御自然災(zāi)害的能力有了明顯提高。產(chǎn)業(yè)化輻射農(nóng)牧戶3.8 萬戶，農(nóng)牧民來自產(chǎn)業(yè)化的收入達到1600 元。轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式為在減少牲畜的情況下增加牧民收入拓展了一定的空間。但是這個空間是有限的，不可能從根本上緩解草畜矛盾。只有減少畜牧業(yè)人口，增加牧民非牧收入，才有可能在更高的層面上實現(xiàn)生態(tài)和生活共贏。2006 年，錫盟在認真總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善和深化了生態(tài)建設(shè)的總體思路，由“一轉(zhuǎn)雙贏”提升為“兩轉(zhuǎn)雙贏”，把轉(zhuǎn)移農(nóng)村牧區(qū)人口作為與轉(zhuǎn)變農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式并重的戰(zhàn)略任務(wù)，把“兩轉(zhuǎn)”作為出發(fā)點以實現(xiàn)“雙贏”為最終目標。錫盟啟動實施移民工程，制定出臺了吸引青年人進城創(chuàng)業(yè)、富裕戶進城置業(yè)、適齡兒童進城讀書、老年人進城養(yǎng)老的引導扶持措施，注重轉(zhuǎn)移途徑的多樣性、政策措施的綜合性和農(nóng)牧民群眾的自主性，通過市場牽動、政策扶持、輿論引導、典型示范和政府服務(wù)，積極探索草原生態(tài)補償機制，著力推動農(nóng)村牧區(qū)人口自主轉(zhuǎn)移機制的形成。

（2）全面落實草畜平衡和草場“三牧”，錫林郭勒盟按照不同天然草場類型核定適宜載畜量，并在錫林郭勒日報上公布了全盟牧區(qū)天然草地適宜載畜量。認真落實《錫林郭勒盟草畜平衡實施細則》的各項政策措施，對超載牲畜收取了牧業(yè)稅。在全國率先建立了盟、旗、蘇木三級草原監(jiān)理專業(yè)隊伍與嘎查級群眾管護組織相結(jié)合的草原監(jiān)理體系，使草畜平衡責任書入戶率始終保持100%。

為了保護錫林郭勒草原的生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展，全盟從2001 年起實行了大規(guī)模的草場休牧、禁牧、輪牧，讓草原休養(yǎng)生息。在草甸草原、典型草原等草場資源狀況相對較好的地區(qū)重點實施春季休牧和季節(jié)性劃區(qū)輪牧，在人多地少、退化沙化嚴重的荒漠、半荒漠草原重點實施階段性禁牧，在飼草資源較多的農(nóng)牧結(jié)合區(qū)實施春季休牧、全年舍飼禁牧。大部分旗縣市通過人大頒布了有關(guān)規(guī)定，將“三牧”納入法制化、制度化的軌道。全盟草場休牧、禁牧、輪牧面積達2.9 億畝，占全盟草場總面積的98.9%，涉及66 個蘇木（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的813 個嘎查（村）、13 萬個農(nóng)牧戶和912 萬頭（只）牲畜。

2.3 堅持人工治理與自然修復相結(jié)合

堅持一手抓建設(shè)、一手抓保護，有效實施了京津風沙源治理、退耕還林還草、生態(tài)移民、舍飼禁牧等一批生態(tài)建設(shè)重點工程，認真落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策，同時突出在壓減牲畜、轉(zhuǎn)移人口上下功夫，從根本上減輕草原負擔，靠大自然的自我修復功能恢復生態(tài)。

錫盟自2000 年以來，累計投入生態(tài)資金56.2億元，實施京津風沙源治理工程3234 萬畝。一度威脅首都北京的渾善達克沙地通過飛播造林、封山育林等措施，累計實施林業(yè)生態(tài)建設(shè)928 萬畝，流動半流動沙地面積減少680 萬畝，取得了初步成效。通過多措并舉，全盟森林覆蓋率由1.24%提高到7.13%。2011 年，國家出臺實施了旨在解決草原生態(tài)持續(xù)惡化問題的草原生態(tài)保護補助獎勵機制。作為建國以來國家對草原生態(tài)投入資金最大、涵蓋面最廣的一項惠民政策，2011 年補獎機制惠及錫盟2.75 億畝草牧場，涉及7.3 萬牧戶23.8 萬人，投入資金8.4 億元。其中，階段性禁牧6009.27 萬畝、草畜平衡21449.37 萬畝、牧民生產(chǎn)資料補貼6.04 萬戶、草種良種補貼188.23 萬畝。

錫盟將草原生態(tài)保護補助獎勵機制項目的啟動作為建立草原生態(tài)保護和促進牧民增收長效機制的歷史機遇，在全面落實國家政策的基礎(chǔ)上，制定了養(yǎng)老、助學、創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)移就業(yè)等配套政策，僅盟級財政預算安排資金9000 萬元，全盟各級財政共投入1.5 億多元，為全區(qū)實施這項政策進行了積極探索，先行一步取得了良好的成效。據(jù)草監(jiān)部門的統(tǒng)計，2012 年錫盟牧草平均高度達到40cm，較之上年的33cm 整整提高了7cm；畝均產(chǎn)草量達到75kg，比上年的57kg 提高了18kg，和2001 年時的28kg 相比，整整提高了47kg 之多。2003 年以來，全盟常年性轉(zhuǎn)移牧民4 萬人，使4 萬平方公里的草場得以休養(yǎng)生息。堅持不懈的生態(tài)建設(shè)收到了明顯效果。2003 年以來，全盟近1/3 的農(nóng)牧民不再依靠種養(yǎng)業(yè)謀生，全盟牲畜由最多時的1800 多萬頭只縮減至2011 年的1171 萬頭只，第一產(chǎn)業(yè)增加值由29 億元提高到近72 億元。

新千年以來，錫盟全力以赴抓草原生態(tài)保護和建設(shè)，經(jīng)過堅持不懈的努力，渾善達克沙地南緣和北緣相對穩(wěn)定的生態(tài)防護體系已初步形成;典型草原和草甸草原生態(tài)系統(tǒng)活力有所提高，草地生產(chǎn)能力實現(xiàn)恢復性增長;荒漠半荒漠草原持續(xù)惡化趨勢整體上得到初步遏制，整個地區(qū)草原生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出“生態(tài)恢復、生產(chǎn)發(fā)展、牧民增收”的良好局面。