哈耶克論代議制民主立法的缺陷

高照明

（東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京 211189）

進(jìn)入近代社會以后，民主制度在保護(hù)人身自由方面發(fā)揮了重要的作用，其原因是民主制度在當(dāng)時(shí)接受了更高級的法治原則對它所設(shè)定的種種限制。而其后的民主制度卻漸漸開始主張一項(xiàng)權(quán)利，即用多數(shù)同意的任何方式去解決任何特定問題的那種權(quán)利。人們以為只要建立了民選的議會（立法機(jī)關(guān)）來約束政府，那么約束政府的其他各種傳統(tǒng)手段也就可以棄之不用了。哈耶克經(jīng)由對現(xiàn)代西方各種民主類型國家的考察，論證了現(xiàn)代西方代議制民主存在著諸多的缺陷。

一、無限權(quán)力的民主

在哈耶克看來，議會對國家主權(quán)的主張最初只是意味著它不承認(rèn)任何其他意志能夠位于它的地位之上。之所以如此，這基于一個(gè)假設(shè)，即議會的意志等于全體人民的同意。顯然，人民的這種同意只允許制定并實(shí)施一般的正當(dāng)行為規(guī)則，而且除了實(shí)施這些正當(dāng)行為規(guī)則之外，任何人都不得享有實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)力。在國家中央權(quán)力的橫向分工中，預(yù)設(shè)代議機(jī)關(guān)是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但不是不受限制的權(quán)力機(jī)構(gòu)。然而人們卻把“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”想當(dāng)然地當(dāng)作“不受限制的權(quán)力機(jī)構(gòu)”，逐漸趨向于主張議會可以做它喜歡做的任何事情?！白鳛閲业慕y(tǒng)一以及這個(gè)國家任何機(jī)構(gòu)的權(quán)力之基礎(chǔ)的人民之同意，只會對權(quán)力施以約束，而不可能授予肯定性的行事權(quán)力”［1］271，人們創(chuàng)立議會或立法機(jī)構(gòu)，只是假設(shè)它是一個(gè)能完全體現(xiàn)人民同意的權(quán)力機(jī)構(gòu)，依此方法創(chuàng)生的那種權(quán)力的適用范圍也只能以人民之同意的那個(gè)適用范圍為限，是人民的忠誠才創(chuàng)生了權(quán)力，可是在實(shí)際的政治運(yùn)作過程中，人們逐漸遺忘了這一點(diǎn)，使得法律至上變成了與議會至上相似的東西。盡管法律的統(tǒng)治預(yù)設(shè)了人們應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)則的特性而非其淵源來界定法律的這樣一種觀點(diǎn)，“但是，當(dāng)今的情勢卻恰恰相反，即立法機(jī)關(guān)不再因其制定法律而被稱為立法機(jī)關(guān)，反而是法律因其源出于立法機(jī)關(guān)而被稱為法律，也不論立法機(jī)關(guān)議決的形式與內(nèi)容為何”［1］271。

哈耶克認(rèn)為，人們之所以賦予政府實(shí)施強(qiáng)制的權(quán)力，是基于如下的正當(dāng)理由：這種強(qiáng)制對于維護(hù)一種可行的秩序是不可或缺的，這種強(qiáng)制權(quán)力的存在是與所有人的利益相符合的。指導(dǎo)強(qiáng)制實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)必須是多數(shù)人所認(rèn)可的正當(dāng)行為規(guī)則，否則任何強(qiáng)制性權(quán)力的實(shí)施都是不合法的。這就要求所有的強(qiáng)制性權(quán)力都必須以多數(shù)意見為基礎(chǔ)，強(qiáng)制性權(quán)力適用的范圍也應(yīng)當(dāng)以多數(shù)所能真正認(rèn)可的范圍為限，只有多數(shù)所認(rèn)可的規(guī)則才應(yīng)當(dāng)對所有的人具有約束力。因而，堅(jiān)持對所有人有約束力的規(guī)則必須是多數(shù)認(rèn)可的，與相信只要是多數(shù)認(rèn)可的規(guī)則對所有的人都具有約束力，這是兩種截然不同的觀點(diǎn)與認(rèn)識。認(rèn)為只要是多數(shù)認(rèn)可的規(guī)則即具有約束力，則是另一種觀念，即政府的權(quán)力可以不受限制。

一直以來，大眾總是受著多數(shù)的意見必定是正義的觀念的誤導(dǎo)，當(dāng)大眾被告知他們所同意的就必定是正義的時(shí)候，他們往往就不會去追問那是否是真的問題了。這種觀念導(dǎo)致一些有組織的派別對所有的事情進(jìn)行控制，因而特別容易成為實(shí)施壓制措施的借口。盡管多數(shù)的意見是判定一項(xiàng)特定規(guī)則是否正義的一個(gè)好的標(biāo)準(zhǔn)，但并不是一項(xiàng)永遠(yuǎn)可靠的標(biāo)準(zhǔn)，如果由此把多數(shù)贊同的任何一項(xiàng)特定措施都界定為正義的措施，那么正義的普遍性標(biāo)準(zhǔn)將不復(fù)存在。多數(shù)就某個(gè)特定問題作出的決定與此決定依據(jù)的規(guī)則是否是具有普遍適用性是不同的兩個(gè)問題。相信多數(shù)者意見即為正義的信念使人們產(chǎn)生了一個(gè)不證自明的觀點(diǎn)，即多數(shù)不可能是專斷的。然而，何為“專斷的”呢？哈耶克認(rèn)為“其真正意義指的則是那種不受一般性規(guī)則約束的某項(xiàng)特定意義所決定的行動——而不論該項(xiàng)特定意志是某個(gè)人的意志還是多數(shù)人的意志”［1］277。在人們堅(jiān)持多數(shù)者意見必定是正義的信念支配下，現(xiàn)行的代議機(jī)構(gòu)已不再考慮他們所作的決定依據(jù)的一項(xiàng)原則是否還會在所有類似的情形中加以普遍適用，他們的決策并不約束未來的決策，所以現(xiàn)行的代議機(jī)構(gòu)在相當(dāng)大的程度上是不受任何一般規(guī)則約束的。

哈耶克指出：“在英國為我們這個(gè)世界貢獻(xiàn)出那項(xiàng)彌足珍貴的代議政府制度的同時(shí)，它也給我們帶來了議會至上那項(xiàng)可怕的原則。”［1］271英國人民在追求君主立憲制度的努力中確立起來的種種限制至上權(quán)力的措施，在代議制政府建立起來以后，逐漸被當(dāng)作毫無必要的東西而被一點(diǎn)點(diǎn)地否棄。當(dāng)英國議會為限制王權(quán)而要求擁有相對于王權(quán)的至上權(quán)力之際，亦即其追求擁有無限權(quán)力之始。議會就像任何個(gè)人一樣，在擁有一種約束它種權(quán)力的權(quán)力之際，逐漸濫用經(jīng)由僭越而掌控的無限權(quán)力。由此，哈耶克憂慮地指出，從長遠(yuǎn)的角度來看，從英國發(fā)展起來的現(xiàn)代民主制度，其發(fā)展過程無疑是一場大災(zāi)難，假如任由議會濫用僭越權(quán)力的情形一直持續(xù)下去的話。之所以這樣說，是因?yàn)樽h會擁有無限的權(quán)力，意味著對憲政的放棄。憲政之為憲政其根本就在于用恒定的政制原則限制一切權(quán)力，而當(dāng)多數(shù)的意見不是以個(gè)體而是以集體的形式擁有至上性時(shí)，法律就不再具有至上性。人們在尋求約束政府權(quán)力的同時(shí)，不經(jīng)意間也引入了一個(gè)產(chǎn)生專斷和偏袒的新禍源。

二、討價(jià)還價(jià)的民主

現(xiàn)代議會從英國建立以來，在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中暴露出違背人們實(shí)行這種制度初衷的種種弱點(diǎn)與缺陷。人們設(shè)立議會這樣的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，初衷在于對適用于所有人的普遍性規(guī)則進(jìn)行表決，洛克對此曾有著鮮明的論辯：“誰握有國家的立法權(quán)或最高權(quán)力，誰就應(yīng)該以既定的、向全國人們公布周知的、經(jīng)常有效的法律、而不是以臨時(shí)的命令來實(shí)行統(tǒng)治”［2］80。而現(xiàn)代議會卻常常對一些特定的措施進(jìn)行表決，其結(jié)果只對某些人產(chǎn)生直接的影響。

立法機(jī)關(guān)的立法議員為確保得到和維持某些特定群體的選票，只有通過為特定群體謀取特殊利益的方式才能奏效；而選舉這些立法議員的選民只考慮自己可能得到的利益，并不關(guān)注他人能夠得到什么利益，而且還常常犧牲第三方群體的利益，把選票投給自己并不真正了解的人，以作為自己愿望得到滿足的交換代價(jià)。通常，每個(gè)群體都會隨時(shí)同意用公共資源來滿足其他群體的利益，即使是不正當(dāng)?shù)睦妫灰@種做法能夠使其他群體也同意該群體自己的特殊利益要求。這種政治交易，顯然與正義與否的原則不相符合。民主的立法機(jī)構(gòu)向眾多的特殊利益群體提供各種各樣的特殊補(bǔ)貼、特權(quán)和其他好處，他們自己也知道并不是出于普遍利益的考慮，因?yàn)槟承┨囟ㄈ后w掌握著改變黨派政治力量均勢的選票，因而想得到多數(shù)選票支持的黨派不得不允諾給予農(nóng)場主、農(nóng)民、工會這樣的特定群體以特殊利益；其他選民們之所以準(zhǔn)備支持某個(gè)或某些特定群體的要求，也不是因?yàn)樗麄冞@樣做是正義的，而是因?yàn)樗麄兿胍玫竭@些特定群體對自己特定利益主張的支持。每個(gè)小的利益群體能夠?qū)嵤┧峁┑囊螅罁?jù)的并不是說服多數(shù)并使多數(shù)相信它提出的要求是正義的、公平的，而是采用威脅的方式，如果不滿足它們提出的特殊利益要求，該小群體就會拒絕給予其他群體在試圖成為多數(shù)時(shí)所必要的支持。由于立法議會可以左右公共資源的開支用途，他們有權(quán)給予特定群體以好處，因而立法議會變成了這樣一種機(jī)構(gòu)，在其中起決定作用的是多數(shù)之間所進(jìn)行的討價(jià)還價(jià)和交易，而非就不同主張的是非曲直所達(dá)成的正當(dāng)規(guī)則；在討價(jià)還價(jià)過程中擬制出來的多數(shù)意見，也就成了一種以犧牲第三方利益為代價(jià)而有助于其支持者的特定命令。

代議制的立法機(jī)構(gòu)所體現(xiàn)的現(xiàn)代民主政治之所以在普通大眾的心目中名聲狼藉，“正是由于人們意識到了政策在很大程度上取決于決策者與特殊利益群體之間所達(dá)成的一系列交易這個(gè)事實(shí)”［1］280。對于這種腐敗現(xiàn)象，人們通常視之為代議政府或民主政府所具有的一個(gè)不可避免的屬性。哈耶克拒絕這種看法，并強(qiáng)調(diào)指出，這種腐敗現(xiàn)象并不是所有代議政府或民主政府的一種必要性，而只是依附于眾多群體之支持的無限政府或全智全能政府的一個(gè)必要產(chǎn)物，并不是民主制度或代議政府本身，而是人們選擇的那個(gè)全智全能的立法機(jī)關(guān)的特定制度才會使這種制度必定趨于腐?。?］281。

承擔(dān)立法職權(quán)的現(xiàn)代議會，出現(xiàn)的另一種現(xiàn)象就是特定的組織作為同盟或有組織的利益群體聯(lián)合起來，使得一個(gè)國家的利益分配越來越與公平原則背道而馳。這些聯(lián)合起來的群體，能夠進(jìn)行有效的組織，其勢力不斷擴(kuò)展，成為一個(gè)有組織能力的強(qiáng)大壓力群體。這種日趨強(qiáng)大的壓力扭曲和擾亂了原本由市場自發(fā)秩序所形成的利益格局，使得利益分配越來越無視效率的要求，最終導(dǎo)致收入分配主要取決于政治力量的格局。值得注意的是，上述情形使得那些原先沒有形成有效組織的群體，為了免受損害，也紛紛結(jié)成龐大的組織同盟，如各色各樣的行會、工會和專業(yè)性組織。在哈耶克看來，這些組織同盟都旨在實(shí)現(xiàn)一個(gè)目的，就是如何把政府所能給出的優(yōu)惠待遇盡可能地轉(zhuǎn)到它們自己各自成員的腰包里。

由于政府黨派已蛻變成了有組織的利益群體之同盟，他們的行動不再是由任何一般性原則來支配，而是聯(lián)合采取共同行動，以便能夠操縱現(xiàn)行的政策。經(jīng)由討價(jià)還價(jià)，他們因?yàn)橐粋€(gè)個(gè)具體的綱領(lǐng)而團(tuán)結(jié)起來，這種綱領(lǐng)是以不同利益群體間的某種聚合為基礎(chǔ)的，并不一定是不同的群體對應(yīng)于達(dá)到的特定結(jié)果所具有的共同欲求的表達(dá)。由于這種具體綱領(lǐng)所關(guān)注的乃是如何運(yùn)用政府所掌控的具體資源去實(shí)現(xiàn)特定的目的，所以在一般的意義上講，它們是以不同群體的下述共識為基礎(chǔ)的，即一些群體同意向它們當(dāng)中的某幾個(gè)群體提供某些特定的利益以期經(jīng)由此舉而使每一個(gè)表示同意的群體都能夠獲得其他好處的回報(bào)。體現(xiàn)民主制度的立法議會，成了不同利益群體討價(jià)還價(jià)的場所，其最終形成的綱領(lǐng)政策還要被冠以多數(shù)的共同意見。這種綱領(lǐng)中所規(guī)定的內(nèi)容常常是矛盾的，其結(jié)果充其量只是許多不同的個(gè)人和群體根據(jù)其彼此分立且不相協(xié)調(diào)的愿望而達(dá)成的某種大雜燴。

民主原則要求政府的治理應(yīng)當(dāng)受多數(shù)意見的指導(dǎo)，遵從大眾所達(dá)成的共識。然而現(xiàn)代西方國家盛行的民主形式，卻使民主淪為了一種討價(jià)還價(jià)的民主，政府被逼迫去滿足無數(shù)特殊利益群體的特定期望，為無數(shù)群體所形成的某種聯(lián)盟的諸種利益提供服務(wù)。而正是在這個(gè)過程當(dāng)中，每個(gè)特殊利益群體只會在自己的特殊利益受到同樣關(guān)照的情況下才會同意把特殊利益給予其他群體，因此這是一種討價(jià)還價(jià)的民主，與民主原則的正當(dāng)性全然不涉。

三、破壞權(quán)力分工的民主

西方現(xiàn)行的民主政制構(gòu)架中的議會，雖被稱為“立法機(jī)構(gòu)”，但是它們的絕大部分任務(wù)卻不是制定和批準(zhǔn)一般行為規(guī)則，而是指導(dǎo)政府在解決特定問題時(shí)采取何種行政措施，也就是說當(dāng)下現(xiàn)行的立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)了兩種截然不同的任務(wù)，立法機(jī)構(gòu)一方面制定對所有的人都具有約束力的一般行為規(guī)則，另一方面管理和支配由政府掌控的各種資源?！傲⒎C(jī)構(gòu)”所做的每一項(xiàng)決議都被稱為“法律”，不僅立法機(jī)構(gòu)本身，而且絕大多數(shù)的人也忘記了政府治理與立法工作的差異，人們常常以為責(zé)成政府采取特定行動的某種指令就是一次法案的常規(guī)內(nèi)容。長期以來，這種情勢產(chǎn)生了重大的社會影響，其中最重要的是政府治理任務(wù)的需求支配了立法機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)及組織本身。

人們起初設(shè)置立法機(jī)關(guān)的預(yù)設(shè)在于立法機(jī)關(guān)能夠?yàn)閲覅^(qū)域內(nèi)的公民制定（和承認(rèn)）一般的正當(dāng)行為規(guī)則，而非承擔(dān)指導(dǎo)、控制政府行政工作的任務(wù)，然而，現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)在人們面前的恰恰是政府治理而不是立法工作漸漸成了代議機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)，自然而然的是，作為立法機(jī)構(gòu)的代議機(jī)構(gòu)，要有效地完成政府治理的任務(wù)，在立法機(jī)構(gòu)內(nèi)部就必須形成一個(gè)贊同某項(xiàng)行動綱領(lǐng)或支持某個(gè)行動計(jì)劃的有組織的多數(shù)；只有這樣，才能有效地指導(dǎo)或操縱某個(gè)政府機(jī)器，才能有效地控制屬于政府監(jiān)控的所有的人力資源和物質(zhì)資源的用途。立法機(jī)構(gòu)中的那個(gè)多數(shù)，被人們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對政府的行為負(fù)責(zé)，因而這個(gè)多數(shù)就必須按照黨派的路線進(jìn)行組織；這個(gè)黨派為了獲得持續(xù)不斷的支持以成為多數(shù)，它就必須持續(xù)不斷地對社會上不同群體的要求進(jìn)行權(quán)衡，不斷地去判定它究竟能夠滿足利益群體的哪些特定要求。

在英國這類民主政制的國家中，議會下院中的多數(shù)派政黨不但把持和控制法律的制定，而且多數(shù)派政黨還以責(zé)任內(nèi)閣的形式成為執(zhí)政黨，組成執(zhí)政政府。這些行政管理者同時(shí)也是行為規(guī)則的制定者，他們常常會在壓力的驅(qū)使下用自己的權(quán)力去調(diào)配或動用屬于政府的資源以滿足支持他們的選民所提出的特定要求，甚至還會用自己的權(quán)力動用所有的社會資源，為特殊利益群體提供服務(wù)，這勢必導(dǎo)致政客們對國家各種事務(wù)的全面操縱或控制，勢必形成對個(gè)人自由的干涉。一個(gè)支配政府資源卻不受一般性規(guī)則約束的政府，注定會蛻變成有組織的利益群體的工具。政府治理與規(guī)則制定被混淆了，管理和支配政府資源的人同時(shí)也能夠決定政府應(yīng)當(dāng)控制多少資源，這種政治狀況正是西方社會自洛克以來所極力否定的：“如果同批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會給人們的弱點(diǎn)以極大的誘惑，使他們動輒要攫取權(quán)力，得以使他們自己免于服從他們制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會的其余成員有不同的利益，違反了社會和政府的目的。”［2］91

哈耶克指出如下真相：“第一，制定限制性行為規(guī)則與這些規(guī)則應(yīng)當(dāng)加以約束的斗爭都是在同一個(gè)場域中發(fā)生的；第二，那些憑靠提供特殊好處競拉選票的人恰恰是那些被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定限制政府權(quán)力之規(guī)則的人?！僬?，想讓那些代表主動放棄使用他們賄賂選民的權(quán)力，也實(shí)屬幻想，因?yàn)樗麄冋强窟@種賄選手段來維續(xù)自己地位的。”［1］309這使得立法議員變成了各種選民利益的代言人，而不是公眾意見的代表。某個(gè)黨派要想在下一屆政府選舉中再次當(dāng)選，只有給予支持它的選民以大量的特殊好處；而選舉某個(gè)人為立法議員，也變成了相關(guān)選民對他或其黨派曾施予他們恩惠的一種獎賞或回報(bào)。人們當(dāng)初設(shè)立立法機(jī)構(gòu)的初衷在于用民意限制政府的強(qiáng)制性權(quán)力，限制政府的強(qiáng)制性權(quán)力應(yīng)當(dāng)成為立法機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，但當(dāng)下民選的立法機(jī)關(guān)卻以政府治理為其主要任務(wù)。這不僅嚴(yán)重干擾了立法機(jī)構(gòu)的目的，而且還常常與立法機(jī)構(gòu)的目的相沖突。

一旦作為立法機(jī)關(guān)的代議機(jī)構(gòu)主要關(guān)注的是政府治理的任務(wù)時(shí)，立法機(jī)關(guān)實(shí)際上是攫取了指導(dǎo)和操縱政府的權(quán)力，權(quán)力分立這項(xiàng)原則就這樣被破壞了。權(quán)力分立的原則要求：政府的每一項(xiàng)強(qiáng)制行為都必須得到某項(xiàng)具有普遍性的正當(dāng)行為規(guī)則的授權(quán)；而如今立法機(jī)構(gòu)經(jīng)由決議而對政府采取的特定行為所做的授權(quán)也被稱之為“法律”，顯然，這種立法就不是權(quán)力分立原則所指的那種立法。哈耶克因此認(rèn)為：“一個(gè)代議機(jī)制集政府治理與立法這兩項(xiàng)權(quán)力于一身，不僅與權(quán)力分立原則相抵觸，而且也與法律下的政府的理想和法治的理想不相融合?！保?］306

四、民主理想的真諦

進(jìn)入近代社會以來，民主曾經(jīng)對保護(hù)人身自由發(fā)揮過積極的作用，因之而狂熱的人們便使用民主這個(gè)術(shù)語去指稱政治中幾乎所有美好的東西，包括各種各樣的與民主的原義無甚相關(guān)的東西，甚至認(rèn)為民主就是平等。然而現(xiàn)實(shí)政治中，民主制度運(yùn)作的結(jié)果，卻使得人們逐步走向另一個(gè)極端，對民主信奉的熱情迅速地減退，對民主的敬意亦急劇減少，這同樣也是要加以警惕的。

洛克在《政府論》中曾著重強(qiáng)調(diào)立法機(jī)構(gòu)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其對行政權(quán)起統(tǒng)攝作用。然而，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)不等于擁有不受約束的權(quán)力的機(jī)構(gòu)，法律的至高無上不等于議會制定的立法的至高無上。法律的至高無上與擁有無限權(quán)力的議會至上是根本不相容的。西方社會現(xiàn)實(shí)中的立法機(jī)構(gòu)（議會），事實(shí)上是一個(gè)按政黨路線進(jìn)行組織的機(jī)構(gòu)，因其在名義上是無限的至高無上的代議機(jī)構(gòu)，它把關(guān)于政府治理的特定措施與命令都變成了“法律”。一個(gè)擁有無限權(quán)力的議會只能意味著法治的衰微和個(gè)人自由的消亡。

正是西方社會所建立的代議制民主制度存在著上述缺陷，導(dǎo)致了無限權(quán)力沖破了禁錮并占據(jù)了當(dāng)今西方社會中政治秩序的支配地位。人們建立代議政府基于如下的預(yù)設(shè)：通過對立法機(jī)構(gòu)與行政部門的界分，并使之與民選的代議機(jī)構(gòu)與它任命的執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的界分相應(yīng)合，限權(quán)的目標(biāo)就能夠得到實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)代西方的民主政制并沒有實(shí)現(xiàn)人們預(yù)設(shè)的代議政府的目標(biāo)，當(dāng)立法機(jī)構(gòu)把立法的權(quán)力與政府治理的權(quán)力結(jié)合在一起時(shí)，近代以前那種擁有不受任何規(guī)則約束的專斷權(quán)力的邪惡體制又卷土重來。孟德斯鳩在為權(quán)力的分立作論證時(shí)曾這樣表述：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)之手，自由便不復(fù)存在；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國家或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”［3］15政府的立法權(quán)與行政管理權(quán)這兩種權(quán)力因?yàn)槎急仨氉裱裰鞒绦?，如果說因此而把這兩者都集中到同一個(gè)機(jī)構(gòu)或同一些機(jī)構(gòu)之手，這實(shí)際上意味著無限政府的回歸。立法機(jī)構(gòu)本應(yīng)是一個(gè)只能制定一般性法律的機(jī)構(gòu)，它必須服從多數(shù)而只能做那些符合普遍利益的事，這是立法機(jī)構(gòu)體現(xiàn)民主原則的地方；而當(dāng)下的立法機(jī)構(gòu)，不斷地向不同的群體提供特別的好處以換取其支持，對政府的具體行政事務(wù)進(jìn)行控制，從而擁有了無限的權(quán)力。

在制度設(shè)計(jì)中，假設(shè)多數(shù)人的意見接近或等于全體人民的同意，然而，人們建立的代議機(jī)構(gòu)卻產(chǎn)生了一種人們始料未及的結(jié)果。所以說，不論在什么地方，在怎樣的制度設(shè)計(jì)中，只要民主制度不再受法治傳統(tǒng)的約束，不僅會走向極權(quán)主義的民主，而且還會走向一種平民表決式的獨(dú)裁。哈耶克由此給出兩點(diǎn)結(jié)論性的認(rèn)識：“第一，真正寶貴的東西，并非一套輕而易舉便能照搬來的特定制度，而是某些隱而不顯的傳統(tǒng)；第二，不論在什么地方，只要這種權(quán)力機(jī)構(gòu)的內(nèi)在邏輯不為居于支配地位的普遍盛行的正義概念所制約，那么這些制度就注定會發(fā)生蛻變。”［1］272民主制度產(chǎn)生了建立之初人們非意圖的結(jié)果，這恰恰表明了人們一直對某種高于民主制度的東西的信奉與追求。

哈耶克指出：嚴(yán)格地說來，民主既不指稱某種實(shí)質(zhì)性的善或政府的某個(gè)目的，如某種實(shí)質(zhì)性的平等；也不是一種能夠確定地適用于非政府組織的方法，如教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、軍事機(jī)構(gòu)或商業(yè)機(jī)構(gòu)；民主只是確定政府政策的一種方法或一種秩序。民主本身不是自由，卻只是保障自由的最為重要的手段之一。民主是一種使和平更換執(zhí)政者或掌權(quán)者成為可能的約定性安排，這種能夠以和平方式更替政府的方法，具有極其重要的預(yù)防性意義上的價(jià)值。當(dāng)人們違反了大多數(shù)人或某個(gè)多數(shù)所認(rèn)可、通過的行為規(guī)則的時(shí)候，政府才能夠?qū)嵤┕珯?quán)力的強(qiáng)制，這項(xiàng)原則是保障自由、防止權(quán)力專斷的基本條件。

哈耶克強(qiáng)調(diào)，盡管當(dāng)下的民主制度的運(yùn)作存在形形色色的弊端，還不是一種確鑿可靠的屏障，但它依然是人民抵抗暴政的唯一屏障；盡管民主本身不等于自由，但它依然是保障自由最為重要的不可或缺的手段之一；民主制度防止暴政的功效不一定能夠達(dá)到人們預(yù)定的理想化目標(biāo)，但沒有民主，暴政一定會籠罩所有的人，因而“民主乃是一種極其重要但卻具有否定性的價(jià)值。”［1］273通過民主，人們能夠和平地更換執(zhí)政的政府，民主是人類迄今為止所發(fā)現(xiàn)的唯一能夠以和平方式更替政府的方法，所以，哈耶克稱民主依然是一種值得人們竭盡全力為之奮斗的理想。

一個(gè)在名義上至高無上的代議機(jī)構(gòu)必定會在種種力量的驅(qū)使下一步步地且無休止地?cái)U(kuò)大其治理的權(quán)力。為防止這種趨勢，哈耶克提出了他的框架構(gòu)想，即在兩個(gè)不同且獨(dú)立民選機(jī)構(gòu)之間對最高權(quán)力進(jìn)行分割，也就是說在最高的權(quán)力層次上適用權(quán)力分立的原則。立法議會負(fù)責(zé)立法，其反映的是公眾有關(guān)何種政府行動是公正或不公正的意見；政府治理議會則在立法議會所制定的規(guī)則框架內(nèi)采取特定措施并受公眾意見的指導(dǎo)。因而這兩個(gè)具有不同且獨(dú)立職能的代議機(jī)構(gòu)必須按照不同的方式加以組建。在實(shí)踐中，兩個(gè)議會不得以同樣的方式來選舉它們的成員，不得使兩個(gè)議會的議員任職期限相同，不得讓一些相同的群體尤其是讓一些相同的黨派按照幾乎相同的代表比例來組建這兩個(gè)機(jī)構(gòu)。否則，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)依然是同一個(gè)機(jī)構(gòu)?？傊?，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之所以贏得人們對它的尊重，是因?yàn)樗裱四切┫拗茩?quán)力的一般性規(guī)則。只有當(dāng)強(qiáng)制被用來實(shí)施普遍規(guī)則之基本框架的時(shí)候，強(qiáng)制才能夠有助于自由的人去追求他們各自的目的。這些普遍規(guī)則并不指導(dǎo)人們追求特定的目的，而只能夠使他們?yōu)樽约簞?chuàng)造一個(gè)確受保護(hù)的領(lǐng)域，并在追求他們各自目的的時(shí)候免受包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的其他人所施以的種種不可預(yù)見的干擾或侵犯。

［1］哈耶克.法律、立法與自由（第二、三卷）［M］.鄧正來譯.北京：中國大百科全書出版社，2000.

［2］洛克.政府論（下篇）［M］.葉啟芳，等譯.北京：商務(wù)印書館，1964.

［3］孟德斯鳩.論法的精神（上）［M］.張雁深譯.北京：商務(wù)印書 館，1978.