再探WTO框架下可再生能源問題

許 健(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

再探WTO框架下可再生能源問題

許 健
(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

可再生能源的可循環(huán)利用等優(yōu)點可以幫助一國更好地解決其環(huán)境問題，但可再生能源的發(fā)展因成本問題而無法普及。針對這一問題，各國采取了一系列優(yōu)惠措施推動其發(fā)展，但該政策的推行卻給WTO提出一個難題：以DS412為例，SCM協(xié)定無法界定可再生能源政策的補(bǔ)貼地位，因而違背了協(xié)議達(dá)成之初的宗旨，但在一定程度上保護(hù)了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。未來通過重新開啟SCM協(xié)定第8條，方能化解SCM協(xié)定與幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)之間的矛盾。

世界貿(mào)易組織；可再生能源；環(huán)境成本；SCM協(xié)定

一、全球性可再生能源法律問題的提出

21世紀(jì)以來全球化的速度進(jìn)一步加快，隨之而來卻出現(xiàn)了一系列諸如氣候變暖、資源枯竭等問題，正因如此，人類社會才逐漸將注意力集中于可再生能源上。可再生能源擁有一些獨特的優(yōu)點，如可循環(huán)利用、環(huán)境成本低等，正不斷受到國際社會的關(guān)注。

在當(dāng)今的社會里，各國也采取了一系列的扶持可再生能源的政策。20世紀(jì)80年代以來，歐盟制定了一系列針對扶持可再生能源的重要文件，如《未來的能源：可再生能源——歐共體戰(zhàn)略和行動計劃白皮書》《可再生能源指令》等。[1]根據(jù)美國能源部公布的數(shù)據(jù)，在生物能方面，美國能源部的資金投入從2006年的0.898億美元增至2010年的2.2億美元；此外，2011年1月，美國能源部向亞利桑那州的太陽能項目提供了9.67億美元的貸款擔(dān)保等。[2]

不難看出，近年來，各國政府都采取了一系列措施來扶持本國可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是SCM協(xié)定如何界定該項政策的法律地位？該項界定是否違背了SCM協(xié)定達(dá)成之初的宗旨？未來如何協(xié)調(diào)SCM協(xié)定與幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)之間的矛盾？對此，筆者將結(jié)合“加拿大電力保障措施案”(DS412)對以上問題進(jìn)行深入分析，并試圖找到問題的解決方案。

二、可再生能源措施法律問題理論與實踐的矛盾

“加拿大電力保障措施案”的爭議主要集中于政府所采取的“電力保障措施”當(dāng)中。該措施是由加拿大安大略省推行與實施的，政府與能夠滿足該項目要求的能源電力供應(yīng)商簽訂一份長達(dá)20～40年并承諾一定優(yōu)惠的電力收購價格合同，但風(fēng)能電量超過10 kW以及太陽能達(dá)到10 MW的電力供應(yīng)商必須滿足“最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠蟆?，即對于使用可再生能源產(chǎn)電的供應(yīng)商而言，達(dá)到一定電量時要求發(fā)電設(shè)備達(dá)到一定的當(dāng)?shù)爻煞值囊?，申訴方認(rèn)為“最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠蟆睂儆谘a(bǔ)貼當(dāng)中“政府購買商品”一項，因此，該項措施違反了SCM協(xié)定中3.1(b)和3.2款的規(guī)定。[3]

1．可再生能源補(bǔ)貼措施在實踐中的不足

WTO框架內(nèi)，主要從以下四個方面來界定補(bǔ)貼，即政府行為、財政行為、專項性、授予被補(bǔ)貼方利益。[4]本案中的焦點集中于“最低標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)?shù)爻煞忠蟆边@一條款，即解讀該項措施是否授予被補(bǔ)貼方利益。

在“加拿大航空器”案中，上訴機(jī)構(gòu)對于“賦予被補(bǔ)貼方利益”一詞進(jìn)行了較為權(quán)威的解讀，它認(rèn)為：在確定“利益”是否存在時，市場提供了一個合理比較的前提，因為可以通過確定接受者是否以其在市場上可能得到的更有利的條件得到“財政支持”來認(rèn)定一項“財政支持”的潛在貿(mào)易扭曲效果，只有當(dāng)提供財政資助的條件比接受者在市場上可得到的條件更有利時，財政資助才會賦予利益。[5]因此，在解讀“賦予被補(bǔ)貼方利益”時，必須符合以下兩項條件：(1)存在可比較的市場；(2)被補(bǔ)貼方應(yīng)獲得在無“補(bǔ)貼”時更有利的條件。

首先，在本案中，風(fēng)能和太陽能的最終產(chǎn)品是電，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，電是一種不可替代的產(chǎn)品，在完全競爭的市場中，它的需求和供給曲線極其陡峭，這就直接說明該產(chǎn)品的價格極易大幅度波動，因此，政府在該市場中的價格干預(yù)就尤為重要，只有如此，一國才能夠很好地保證該國的電的供應(yīng)。與此同時，這樣的一種干預(yù)也產(chǎn)生了一種不利的后果，即政府在電力批發(fā)市場上所規(guī)定的價格標(biāo)準(zhǔn)無法覆蓋風(fēng)能等可再生能源投資商的生產(chǎn)成本，如此一來，降低了可再生能源投資商的積極性。[3]不僅如此，在專家組報告中指出：在安大略省電力市場中，各供電商供電的標(biāo)準(zhǔn)并不是單位電量達(dá)到邊際成本等于邊際收益，而是源于安大略省政府與每一個電力供應(yīng)商所確定的供電量和供電價格，因此，該市場的電價并未達(dá)到完全市場中的均衡價格。[3]在上訴機(jī)構(gòu)報告中，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為：就目前爭議各方所提交的事實證據(jù)而言，無法對該爭議措施是否屬于SCM協(xié)定中1.1款b項的“賦予利益”作出一個完整的法律分析。[6]據(jù)此，不難看出，政府干預(yù)市場的電力價格是一種必要的行為，但從另一方面來說，政府的干預(yù)導(dǎo)致了電力價格的扭曲，因此，將爭議措施置于該市場比較是不妥的。

其次，以本案為例，在專家組報告中強(qiáng)調(diào)：現(xiàn)今的能源市場中，只有通過政府的支持，可再生能源商才能獲得利潤，否則，單靠可再生能源商自身是無法從可再生能源投資中獲得利潤的。[3]上訴機(jī)構(gòu)在報告中也強(qiáng)調(diào)政府的扶持對于可再生能源商的重要性。[6]據(jù)此，不難看出，政府的扶持在一定程度上是為了可再生能源商能夠獲利，因此，從零利潤甚至虧本到有生存空間被解讀為“更有利的條件”存在著一定的不妥。

根據(jù)以上兩點的分析，筆者認(rèn)為，該措施不構(gòu)成補(bǔ)貼的第四項要件，因而，它不構(gòu)成SCM協(xié)定意義上的補(bǔ)貼。但該案也暴露出SCM協(xié)定對于可再生能源約束的不足：正如上述分析，政府有必要對于可再生能源行業(yè)進(jìn)行價格約束，但一些政府優(yōu)惠措施僅僅因不存在一個比較市場而無法認(rèn)定為補(bǔ)貼，因而，一國完全可以通過調(diào)控措施如技術(shù)扶持等避開法律上的風(fēng)險，加大對于本國具有比較優(yōu)勢的可再生能源的扶植力度。如果SCM協(xié)定無法約束該行為，未來國際社會可再生能源秩序?qū)霈F(xiàn)進(jìn)一步的惡化，但從另一角度分析，可再生能源這一幼稚產(chǎn)業(yè)因此得到保護(hù)而不斷發(fā)展，這有利于人類未來向清潔能源方向的轉(zhuǎn)變。因此，在解決SCM協(xié)定對于可再生能源的約束問題的同時，如何處理好與保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的關(guān)系是未來WTO改革需要解決的問題。

2．可再生能源法律問題與保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)的矛盾

世界貿(mào)易組織認(rèn)為，特定的補(bǔ)貼與傾銷一樣，同樣是國際貿(mào)易中不公平的貿(mào)易行為，各成員方均有權(quán)采取必要措施抵制和消除這種行為，但濫用反補(bǔ)貼措施，有可能成為變相的貿(mào)易保護(hù)主義并對國際關(guān)系造成不良影響。[7]著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家Alan O. Sykes同樣認(rèn)為補(bǔ)貼既可服務(wù)于正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、社會政策，也可成為扭曲國際貿(mào)易的手段。[8]基于以上的理念，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》在烏拉圭回合制定成型并得到完善。但在“加拿大電力保障措施案”中卻暴露出SCM協(xié)定的兩個重要的問題：第一，在訂立SCM協(xié)定時，WTO成員方并未考慮到當(dāng)不存在可比較的內(nèi)部和外部市場時如何解決措施的爭議問題。從SCM協(xié)議的各項談判記錄中，不難看出，各方在訂立協(xié)議時都認(rèn)為，不管采用的是內(nèi)部基準(zhǔn)還是外部基準(zhǔn)，一定會存在一個合理的比較市場來界定被補(bǔ)貼方是否獲得了利益，但是，本案件傳遞出這樣一個訊號：當(dāng)一個行業(yè)本身價格扭曲，且?guī)缀醪淮嬖谝粋€可比較的外部市場時，SCM協(xié)定是無法對于在該市場中的政府補(bǔ)貼行為進(jìn)行約束的。如果各國都采取類似的措施保護(hù)本國具有比較優(yōu)勢的可再生能源產(chǎn)業(yè)，那么，未來國際社會可再生能源秩序?qū)霈F(xiàn)進(jìn)一步的惡化。第二，正是因為SCM協(xié)定無法約束可再生能源市場的補(bǔ)貼行為，使得可再生能源這一幼稚產(chǎn)業(yè)得到了一定程度的保護(hù)和發(fā)展。正如上述分析，可再生能源與傳統(tǒng)能源相比，技術(shù)成本和環(huán)境成本高，不具備競爭優(yōu)勢，需要政府的扶持方可在未來形成規(guī)模效應(yīng)，因而，政府對其扶持存在一定程度上的合理性，但該項補(bǔ)貼性的扶持措施卻與SCM協(xié)定訂立之初的宗旨大相徑庭。上述兩項問題的出現(xiàn)表明，SCM協(xié)定對于可再生能源的補(bǔ)貼措施的約束與幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)之間存在矛盾，因此，找到一種解決該項矛盾的辦法迫在眉睫。

三、可再生能源補(bǔ)貼問題的解決方案

在對“加拿大電力保障措施案”所暴露的問題以及存在的矛盾作出分析后，筆者認(rèn)為，可以從SCM協(xié)定第8條的完善入手來解決其中所存在的問題。

首先，針對因環(huán)境成本和技術(shù)成本高的新能源產(chǎn)業(yè)商所實施的政府或公共機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，SCM協(xié)定可以在其條款中界定為“綠燈補(bǔ)貼”，但在具體落實的過程中要有嚴(yán)格的限制。具體而言，第一，政府的補(bǔ)貼應(yīng)該有次數(shù)的限制，并且對補(bǔ)貼數(shù)額有最高標(biāo)準(zhǔn)的限制；第二，政府的補(bǔ)貼應(yīng)該有時間的限制，給予能源企業(yè)一段時間的保護(hù)，保護(hù)期過后要對針對能源的補(bǔ)貼作嚴(yán)格的限制；第三，在保護(hù)期內(nèi)，制定一個針對可再生能源的政府或公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼的最高數(shù)額，以作為區(qū)分扭曲市場的標(biāo)準(zhǔn)，如果超出該項標(biāo)準(zhǔn)，則不再適用該項例外性規(guī)定，利益受損方可對該行為提起“黃燈補(bǔ)貼”的訴訟請求；最后，一國要保證該項補(bǔ)貼提供給本國國內(nèi)所有采用新能源設(shè)備的企業(yè)，要充分遵循國民待遇原則，避免無端的歧視。

其次，保護(hù)期過后，能源領(lǐng)域的補(bǔ)貼措施不再適用SCM協(xié)定第8條的規(guī)定，因此，WTO要嚴(yán)格按照SCM協(xié)定的規(guī)定對政府的能源補(bǔ)貼措施進(jìn)行約束。針對能源領(lǐng)域不存在一個內(nèi)部和外部基準(zhǔn)率的問題，筆者認(rèn)為，WTO可以要求政府對于本國的可再生能源產(chǎn)品分別進(jìn)行定價，通過計算可再生能源不同類型的產(chǎn)品的企業(yè)成本以及相應(yīng)的利潤空間來尋求一個合理的比較市場。

第三，具體實踐中，尤其是在落實WTO當(dāng)中有關(guān)SCM協(xié)定第8條的談判過程中，WTO部長級會議可以通過一項決議，明確SCM協(xié)定項下的有關(guān)環(huán)境例外的特殊補(bǔ)貼，只要是達(dá)到上述的界定標(biāo)準(zhǔn)，便可被認(rèn)定為“綠燈補(bǔ)貼”。[9]

四、結(jié) 語

WTO的宗旨要求各成員國要保證本國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并且要對世界資源進(jìn)行充分的利用，[10]但是在解決可再生能源問題上卻暴露出一系列的不足。近年來，學(xué)者們對于SCM協(xié)定的批評聲不絕于耳，很多學(xué)者認(rèn)為SCM 協(xié)定對于競爭產(chǎn)品過度保護(hù)，對于貿(mào)易扭曲作用片面關(guān)注，從而忽視了部分具有正當(dāng)目標(biāo)的補(bǔ)貼行為，因而，不利于國際社會貿(mào)易與環(huán)境保護(hù)的平衡。[11]同時也有學(xué)者認(rèn)為，SCM 協(xié)定在今天已有些過時，需要推陳出新。[12]在當(dāng)前的國際社會中，新能源問題顛覆了WTO對于補(bǔ)貼的傳統(tǒng)認(rèn)定，未來，針對該問題WTO項下SCM協(xié)定必須予以完善，但面對日益嚴(yán)重的環(huán)境及能源枯竭等問題，各國鼓勵本國新能源產(chǎn)業(yè)這一幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展亦無可厚非，因此，SCM協(xié)定不能因片面關(guān)注貿(mào)易的扭曲效應(yīng)而忽視了這種正當(dāng)性的存在。在本案中，爭議雙方所爭議的焦點暴露出SCM協(xié)定的不足，同時也預(yù)示著未來該協(xié)定改進(jìn)的方向。在制定細(xì)節(jié)性條款時，應(yīng)遵循貿(mào)易與環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則，如此，WTO協(xié)定才能在未來新能源的潮流中與時俱進(jìn)地落實WTO在建立之初的宗旨。

[1]Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Amending and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC[EB/OL].[2013-03-11].http://eur-lex. europa. Eu/ LexUriServ/.

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2013-07-15

許 健(1987-)，男，博士研究生;E-mailxu_jian@whu.edu.cn

1671-7041(2013)06-0073-03

D996.9

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