社會(huì)管理創(chuàng)新中社區(qū)自治的邏輯演進(jìn)

周晨虹

（濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南 250022）

社區(qū)自治是社會(huì)自治的一種基礎(chǔ)形態(tài)，也是現(xiàn)代社會(huì)管理系統(tǒng)的重要組成部分。無論從學(xué)理還是實(shí)踐層面，社區(qū)自治都無法脫離整個(gè)社會(huì)管理系統(tǒng)而獨(dú)立存在。社會(huì)管理體制、組織以及運(yùn)行模式等決定著社區(qū)自治作為子系統(tǒng)的演進(jìn)與發(fā)展進(jìn)程。社會(huì)管理格局轉(zhuǎn)換實(shí)質(zhì)上是政府管理（“管”）與基層民主（“治”）之間功能關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)與均衡，社區(qū)自治的演進(jìn)在很大程度上體現(xiàn)了這一邏輯過程。社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、社區(qū)權(quán)力關(guān)系以及公民參與方式是我國(guó)社區(qū)自治發(fā)展的三個(gè)重要維度，既是政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，也是社區(qū)自治創(chuàng)新的突破點(diǎn)所在。通過優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)社區(qū)權(quán)力關(guān)系與擴(kuò)大社區(qū)層面的公眾參與等路徑，形成“管”與“治”功能關(guān)系協(xié)調(diào)與均衡的社區(qū)“善治”格局，是目前完善基層民主制度、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的必要選擇。

一、從單位管理到社會(huì)治理:社區(qū)自治的空間拓展

在西方社會(huì)學(xué)研究中，“社區(qū)”是一個(gè)具有地域要素指向和多元理論視角的概念體系。在中國(guó)學(xué)者的引介與本土化過程中，“社區(qū)”形成了具有中國(guó)特色的獨(dú)特內(nèi)涵。在我國(guó)社區(qū)理論研究中，社區(qū)是指特定地域范圍內(nèi)的、具有行政劃分意義、組織化特征以及文化意蘊(yùn)的社會(huì)共同體;而在我國(guó)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中，社區(qū)具體指以城市社區(qū)居委會(huì)或農(nóng)村村民委員會(huì)轄區(qū)為界限、在政府相關(guān)部門主導(dǎo)下、以社區(qū)自治組織為主體、通過社區(qū)居民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”等方式進(jìn)行管理的基層社會(huì)單元。自治是社區(qū)與社區(qū)管理的基本內(nèi)核。社區(qū)自治既是社區(qū)范圍內(nèi)具有群眾自治性質(zhì)的基層民主的一種重要形式，同時(shí)也承載著政府基層社會(huì)管理與公共服務(wù)供給的職能，這就決定了社區(qū)自治同時(shí)具有政府管理與基層民主的雙重特性?！肮堋迸c“治”的功能關(guān)系是貫穿于社區(qū)自治演進(jìn)邏輯中的主線，決定著社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力主體關(guān)系以及公眾參與等多方面的演進(jìn)與發(fā)展。

社會(huì)管理是一個(gè)歷史范疇，在不同的社會(huì)發(fā)展階段和條件下，社會(huì)管理系統(tǒng)格局都會(huì)有所變化。自治與他治、自發(fā)秩序與強(qiáng)制秩序、主導(dǎo)與協(xié)助、行政機(jī)制與市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制有著多種不同的組合方式，各自的重要性和所占的比例也有很大的不同①。社會(huì)管理格局從根本上決定著社區(qū)自治的地位以及發(fā)展程度。社區(qū)自治作為社會(huì)管理系統(tǒng)格局中的子系統(tǒng)，不同的社會(huì)管理格局所能給予它的發(fā)展空間也必然有所差異，“管”與“治”的功能關(guān)系也會(huì)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)?；仡櫧▏?guó)以來我國(guó)社會(huì)管理的格局轉(zhuǎn)換，可以將我國(guó)社區(qū)自治的發(fā)展分為以下三個(gè)階段。

第一階段，單位管理下社區(qū)自治的發(fā)育萎縮。從建國(guó)初期到20世紀(jì)70年代末，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)管理模式是以“單位管理”為主要特征，也稱為“單位制”或“單位社會(huì)”。在這一階段中，基層社會(huì)的“管”與“治”功能基本上都被各種級(jí)別的單位組織所承擔(dān)。“單位”不僅是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)調(diào)控和整合的工具，而且承擔(dān)了對(duì)單位成員的社會(huì)生活、社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織進(jìn)行管理的職能，并滿足單位成員生存和發(fā)展的基本需求。在“單位管理”格局下，社區(qū)自治的發(fā)展空間被極度壓縮，“管”與“治”的功能都沒有得到充分的發(fā)揮。因而有學(xué)者將單位制下的社區(qū)稱為“亞社區(qū)”，即內(nèi)在價(jià)值被嚴(yán)重低估、社會(huì)角色不清、社會(huì)功能萎縮、社會(huì)機(jī)制發(fā)育不良、居民參與度較低、單一行政化了的社區(qū)②。城市居民委員會(huì)是唯一的社區(qū)自治組織形式，在當(dāng)時(shí)城市社會(huì)管理中起著一定作用，但管理權(quán)限狹小和管理功能極其有限。在農(nóng)村則主要通過人民公社這種“類單位組織”控制農(nóng)村基層社會(huì)，并為農(nóng)民提供最基本的社會(huì)管理與公共服務(wù)。

第二階段，“單位管理”的終結(jié)帶來社區(qū)自治的復(fù)興。從20世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初，隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，以單位為主體的社會(huì)管理模式發(fā)生劇烈變動(dòng)，即所謂單位社會(huì)的“終結(jié)”。這種“終結(jié)”從根本上說是一種社會(huì)管理體制的變革，即由那種基于“國(guó)家—單位—個(gè)人”的社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)向“國(guó)家—社區(qū)、社會(huì)團(tuán)體—個(gè)人”的社會(huì)管理體制③?！皢挝还芾怼备窬值慕怏w使得傳統(tǒng)體制下由單位組織承載的社會(huì)管理功能不可避免地發(fā)生嚴(yán)重的萎縮，但卻為社區(qū)自治的發(fā)展提供了契機(jī)與動(dòng)力，社區(qū)建設(shè)因而也成為從單位管理向社會(huì)治理之間不可缺少的過渡階段。城市社區(qū)居民自治和農(nóng)村村民自治這兩種社區(qū)自治的基本類型，成為中國(guó)政治體制改革與民主化過程中最有活力的基礎(chǔ)性部分④。但在這一時(shí)期，單位管理功能外移的應(yīng)急性也決定了社區(qū)自治組織與設(shè)施的重建是當(dāng)時(shí)的首要任務(wù)。社區(qū)自治雖然作為社區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)之一，但其行政職能的過度承載阻滯了社區(qū)自治實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，社區(qū)自治組織的管理功能在很大程度上超過其自治功能，造成了社區(qū)“行政化”的趨向。社區(qū)將完成政府的工作任務(wù)當(dāng)作重點(diǎn)，繼而導(dǎo)致出現(xiàn)社區(qū)無心、無力自治的尷尬局面⑤。由于單位管理的慣性思維，社區(qū)自治雖然獲得較多的發(fā)展空間，但仍然受到很大局限。

第三階段，社會(huì)治理開啟社區(qū)自治新的發(fā)展空間。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)開始進(jìn)行社會(huì)管理體制的創(chuàng)新實(shí)踐。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)第一次明確提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)與管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新?！?006年，黨的十六屆六中全會(huì)進(jìn)一步提出，必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理體制。2012年，黨的十八大提出構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義的社會(huì)管理體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，并進(jìn)一步豐富和完善了社會(huì)管理體制的內(nèi)涵，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的基礎(chǔ)上，加上了法治保障的重要內(nèi)容。這種全新的社會(huì)管理格局意味著一種新的統(tǒng)治過程和政治國(guó)家與公民社會(huì)之間的一種新穎關(guān)系，即在法治保障下，以黨和政府為主導(dǎo)，以社會(huì)協(xié)同治理與公民參與治理為主要運(yùn)行機(jī)制的社會(huì)管理格局。社會(huì)管理理念與制度設(shè)置開始從政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位;政府社會(huì)管理方式由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變;政府對(duì)基層社會(huì)的單向度管理也在趨向于政府與公民社會(huì)的合作治理。社區(qū)自治作為社區(qū)居民直接參與社會(huì)管理、促使政府有效提供公共利益與公共產(chǎn)品的有效載體，構(gòu)成了政府社會(huì)管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。由于與社會(huì)管理格局創(chuàng)新取向的內(nèi)在契合性，社區(qū)自治獲得了更為充足的發(fā)展依據(jù)。在社區(qū)自治的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行邏輯中體現(xiàn)著政府管理與基層民主的有機(jī)結(jié)合，即“管”與“治”協(xié)調(diào)均衡關(guān)系的內(nèi)在要求，既不能完全以“管”取代“治”，也不能完全以“治”取代“管”，“管”與“治”之間的功能關(guān)系應(yīng)是互為前提、相互促進(jìn)的。“管”與“治”功能之間的平衡協(xié)調(diào)是基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)面臨著前所未有的問題與挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會(huì)生活支撐點(diǎn)、社會(huì)成員聚集點(diǎn)、各種矛盾交匯點(diǎn)，也不可避免地成為社會(huì)管理的著力點(diǎn)。為了在“管”與“治”的功能關(guān)系上尋求平衡點(diǎn)，需要回顧與總結(jié)我國(guó)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的歷程，以探尋社區(qū)自治演進(jìn)與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。從我國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的諸多創(chuàng)新模式來看，社區(qū)自治的創(chuàng)新主要集中于組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系以及公眾參與三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的維度展開，其中組織結(jié)構(gòu)是社區(qū)自治創(chuàng)新的起點(diǎn)與基礎(chǔ);權(quán)力關(guān)系是社區(qū)自治創(chuàng)新的主旨與實(shí)質(zhì);而公眾參與則是社區(qū)自治創(chuàng)新的資源和動(dòng)力。只有三個(gè)維度的創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，才能達(dá)到社區(qū)自治“管”與“治”的協(xié)調(diào)平衡，形成社區(qū)自治創(chuàng)新與政府社會(huì)管理創(chuàng)新同步推進(jìn)的有利態(tài)勢(shì)。

二、社會(huì)管理創(chuàng)新中社區(qū)自治組織的結(jié)構(gòu)變革

阿爾蒙德曾指出:“政治發(fā)展在結(jié)構(gòu)方面的表現(xiàn)就是分化。在分化中角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系?！雹拊谖覈?guó)社會(huì)管理格局的變革中，社區(qū)自治也經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)演變過程。在“單位制”為主的社會(huì)管理格局中，社區(qū)自治僅僅作為政府社會(huì)管理系統(tǒng)的末梢，難以獲得充分的組織生長(zhǎng)環(huán)境。而在社會(huì)管理格局的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換中，社區(qū)自治組織雖處于政治發(fā)展的基礎(chǔ)層面，但卻牽涉了政府、市場(chǎng)以及社會(huì)等三個(gè)領(lǐng)域，社區(qū)自治的組織發(fā)育獲得了充足的空間。社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)不斷分化與整合的演進(jìn)過程，體現(xiàn)了“管”與“治”之間功能協(xié)調(diào)與均衡的內(nèi)在要求。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城市社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)城市社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不斷復(fù)雜化、多樣化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。20世紀(jì)90年代末，上海首先實(shí)行了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的改革，將社區(qū)定位于街道范疇，將社區(qū)居委會(huì)歸入“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”體系。雖然在基層社會(huì)管理體制中，街道黨工委或街道辦事處仍然是領(lǐng)導(dǎo)核心，但社區(qū)居委會(huì)作為城市社會(huì)管理的主體地位由此得到確認(rèn)。社區(qū)自治成為城市社會(huì)管理的基礎(chǔ)層級(jí)，意味著社區(qū)自治被納入社會(huì)管理系統(tǒng)之中，不僅獲得相應(yīng)的政治地位，而且也獲得更多的組織資源。繼上海模式之后，很多城市開始根據(jù)“議行分設(shè)”的原則，將社區(qū)自治組織的決策層、執(zhí)行層和監(jiān)督層分離，并創(chuàng)設(shè)了相對(duì)獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)。如，將社區(qū)自治組織分解為社區(qū)成員代表大會(huì)（決策層）、社區(qū)委員會(huì)（執(zhí)行層）和社區(qū)議事協(xié)商會(huì)議（監(jiān)督層）等。有些議事機(jī)構(gòu)獨(dú)立于社區(qū)居委會(huì)，如“社區(qū)代表大會(huì)”、“議事會(huì)”等，履行社區(qū)民主決策、民主評(píng)議、民主監(jiān)督等職能，決定重大事項(xiàng)，對(duì)居委會(huì)的工作進(jìn)行監(jiān)督。除了社區(qū)居民委員會(huì)自身組織的層次分化之外，社區(qū)自治組織的結(jié)構(gòu)分化還體現(xiàn)在多種新型社區(qū)社會(huì)組織的出現(xiàn)。如，在城市中出現(xiàn)了業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)與物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、志愿者服務(wù)組織各類興趣娛樂團(tuán)體等;而在農(nóng)村除村民委員會(huì)之外也出現(xiàn)了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)民協(xié)會(huì)等新型農(nóng)村民間組織。

隨著我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，社區(qū)自治組織與政府基層管理的整合趨勢(shì)也有所顯現(xiàn)。將政府基層派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)自治組織合并形成新的社區(qū)管理組織，不僅是城市基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新的舉措，也成為社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)所發(fā)生的新變革。如，有的城市嘗試在一個(gè)相當(dāng)于街道規(guī)模的社區(qū)中，不再按照慣常的做法設(shè)立政府派出機(jī)構(gòu)，而是設(shè)立“社區(qū)管理委員會(huì)”新的組織層次。也有的城市直接將原有的街道辦事處撤銷，整合形成大社區(qū)，而原有街道干部工作人員則下派到各個(gè)社區(qū)任職。社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的整合因其與基層政府組織變革的關(guān)聯(lián)產(chǎn)生了社區(qū)建設(shè)以來的最大反響。雖然街道與社區(qū)的整合模式還存在著極大的局限性，但加強(qiáng)政府管理與社區(qū)自治在組織結(jié)構(gòu)之間的連接與溝通關(guān)系，符合政府管理與基層民主有機(jī)結(jié)合的內(nèi)在要求與發(fā)展趨勢(shì)。社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)的整合應(yīng)根據(jù)城市的實(shí)際情況，探索城市政府社會(huì)管理創(chuàng)新與社區(qū)自治組織發(fā)展相互促進(jìn)的可行路徑。

自社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)的分化與整合在很大程度上適應(yīng)了社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。但社區(qū)自治組織職能繁多、功能混雜的全能型特征，也使其無法達(dá)到更高層次的“管”與“治”的協(xié)調(diào)與平衡，“管”“治”不分，或者是以“管”代“治”的問題尤為突出。隨著社會(huì)治理核心取向的日益明朗，對(duì)社區(qū)自治“管”與“治”的功能協(xié)調(diào)與平衡的要求更加迫切，對(duì)社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)變革也提出了更高的要求。首先，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)基層政府的服務(wù)型政府建設(shè)，促進(jìn)基層政府及其派出機(jī)構(gòu)與社區(qū)自治組織之間形成良性互動(dòng)的關(guān)系。政府在組織結(jié)構(gòu)與設(shè)置上應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，給予社區(qū)自治組織以有效指導(dǎo)與支持，根據(jù)城市與社區(qū)的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的措施，促進(jìn)社區(qū)自治組織的分化與整合，提升社區(qū)自治組織的管理與自治能力，引導(dǎo)其形成協(xié)調(diào)均衡的運(yùn)行狀態(tài)。社區(qū)自治組織則應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮好其協(xié)助政府進(jìn)行社會(huì)管理的職能。其次，培育相對(duì)獨(dú)立的社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)，發(fā)展多樣化的社區(qū)自治組織參與社會(huì)管理，使社區(qū)自治獲得更為多元化的組織依托。在新型社會(huì)管理體制中，僅靠傳統(tǒng)的社區(qū)居委會(huì)和村民自治組織顯然已不能完全滿足基層社會(huì)治理的需求，在不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，多樣態(tài)、多層級(jí)的社區(qū)自治組織形式構(gòu)成社會(huì)治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、社會(huì)管理創(chuàng)新中社區(qū)自治的權(quán)力關(guān)系重建

社區(qū)自治是我國(guó)政治建設(shè)的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)空間?！肮堋迸c“治”的功能協(xié)調(diào)與均衡要求不僅推動(dòng)了社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)的變革，同時(shí)也促進(jìn)了社區(qū)自治建設(shè)中各個(gè)主體之間權(quán)力關(guān)系的不斷調(diào)適。21世紀(jì)以來我國(guó)社會(huì)管理格局的轉(zhuǎn)換實(shí)際上也是政府與社會(huì)的關(guān)系在權(quán)力資源結(jié)構(gòu)中的重新配置。在社區(qū)管理層面，從政府權(quán)力的垂直下移到網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)權(quán)力關(guān)系的演進(jìn)過程，體現(xiàn)了“管”與“治”之間協(xié)調(diào)與均衡的內(nèi)在要求。

政府與社區(qū)之間權(quán)力關(guān)系的最初調(diào)整是政府向社區(qū)權(quán)力的垂直下沉。在社區(qū)建設(shè)之初，很多城市基層政府按照“權(quán)隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，大力轉(zhuǎn)變政府職能，將應(yīng)該由社區(qū)管理的職權(quán)還給社區(qū)，由此調(diào)動(dòng)社區(qū)居民委員會(huì)工作的積極性。隨著社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，基層政府為了增強(qiáng)社區(qū)自治功能，不斷加大向社區(qū)的授權(quán)，形成了許多社區(qū)建設(shè)的創(chuàng)新模式。如，鹽田模式就形成了“政社分離”的“一會(huì)兩站”權(quán)力關(guān)系，將社區(qū)自治組織和政府機(jī)構(gòu)從組織結(jié)構(gòu)上相互分離，使社區(qū)居委會(huì)回歸其自治組織的法律原位，既體現(xiàn)政府職能在改革過程中的“行政復(fù)位”，同時(shí)也拓展了社區(qū)自治的發(fā)展空間。雖然政府向社區(qū)權(quán)力的直接下移，分擔(dān)了社區(qū)自治組織的行政職能，更加有利于社區(qū)自治組織向自治功能的回歸，但政府權(quán)力向社區(qū)的垂直下沉，也在社區(qū)層面形成權(quán)力結(jié)構(gòu)的科層化趨勢(shì)，增加了政府機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。因此，在社區(qū)層面，僅有政府權(quán)力的垂直下沉還不能達(dá)到“管”與“治”的協(xié)調(diào)和均衡。只有以政府權(quán)力為核心，培育多元權(quán)力主體，形成合作互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，才能使社區(qū)自治創(chuàng)新獲得更為廣闊的空間。

公共組織在縱向結(jié)構(gòu)的變革中一般呈現(xiàn)為由高層集權(quán)向逐級(jí)分權(quán)，由高聳結(jié)構(gòu)向扁平結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)⑦。社區(qū)公共組織的發(fā)展趨勢(shì)是從縱向控制向橫向互動(dòng)的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)絡(luò)化、扁平化是符合現(xiàn)代社會(huì)管理格局要求的演變邏輯，而這一趨勢(shì)在我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)已經(jīng)有所展現(xiàn)。首先，社區(qū)自治組織與基層政府的權(quán)力關(guān)系趨于協(xié)調(diào)。自社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)自治組織對(duì)于基層政府的權(quán)力依賴或兩者之間的沖突，一直被認(rèn)為是基層民主政治發(fā)展的瓶頸所在。但不能否認(rèn)，隨著基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新的深入推進(jìn)，兩者之間的關(guān)系也在逐步改善，基層政府的行政權(quán)與社區(qū)自治的自治權(quán)之間不斷趨向協(xié)調(diào)與平衡。在街區(qū)中占據(jù)主導(dǎo)地位的國(guó)家權(quán)力在運(yùn)作方式上已開始從剛性轉(zhuǎn)向柔性;在權(quán)力運(yùn)作機(jī)制上也體現(xiàn)出社會(huì)協(xié)同的特質(zhì)。其次，社區(qū)社會(huì)組織逐漸成為新型社區(qū)權(quán)力組織主體。隨著城市現(xiàn)代化以及農(nóng)村城市化的推進(jìn)，大量新型社區(qū)社會(huì)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)或村委會(huì)已不再是城鄉(xiāng)社區(qū)唯一的自治組織和權(quán)力主體。社區(qū)自治組織開始成為一個(gè)中介或平臺(tái)，承載著非行政縱向溝通和橫向聯(lián)系的職能。第三，社區(qū)精英群體構(gòu)成社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中新興主體力量。近年來，隨著“單位人”向“社會(huì)人”、再向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變，社區(qū)成員以及社區(qū)管理者的素質(zhì)已經(jīng)比單位管理時(shí)期有了極大的提高。社區(qū)居民職業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化使社區(qū)成員對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注度增強(qiáng)，為社區(qū)精英群體的形成奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。多元社區(qū)權(quán)力主體力量的參與使政府向社區(qū)單向度的權(quán)力延伸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化成為可能。

社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成與完善還需要國(guó)家與社會(huì)之間共生共長(zhǎng)、相互融合的漫長(zhǎng)過程。在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化過程中，政府社會(huì)管理創(chuàng)新仍然是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)變革的動(dòng)力原點(diǎn)。政府應(yīng)將社區(qū)作為公共產(chǎn)品與服務(wù)生產(chǎn)和提供的最基本平臺(tái)，探索更有效的向基層社會(huì)授權(quán)的多重路徑。首先，準(zhǔn)確定位各種權(quán)力主體的地位與角色是形成網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提。在以治理為核心取向的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)中，不能再依賴于單一社區(qū)組織，而應(yīng)在政府主導(dǎo)下形成多元權(quán)力主體良性互動(dòng)、合作協(xié)商的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。在目前中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)體系中的多元主體權(quán)力定位應(yīng)是“以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、以政府部門派駐社區(qū)力量為依托、以物業(yè)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充、以社區(qū)信息綜合管理平臺(tái)為載體、駐社區(qū)單位和社區(qū)群團(tuán)組織密切配合、社區(qū)居民廣泛參與”⑧。這是目前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)建的基本目標(biāo)。其次，推進(jìn)社區(qū)自治的法治保障建設(shè)，完善社區(qū)自治的運(yùn)行規(guī)則。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理⑨。社區(qū)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)變革需要以法律制度的方式進(jìn)行規(guī)范與確認(rèn)，才能具有穩(wěn)定性與可持續(xù)性。目前我國(guó)關(guān)于社區(qū)自治的法律體系已基本建立起來，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)兩部組織法奠定了社區(qū)自治的法律基礎(chǔ)，但現(xiàn)有法律制度仍然存在諸多欠缺，如，關(guān)于業(yè)主自治以及社會(huì)組織在社會(huì)管理中的權(quán)力和義務(wù)都還沒有在法律上得到明確。第三，促進(jìn)新型社區(qū)社會(huì)組織的形成與發(fā)展。政府應(yīng)鼓勵(lì)社區(qū)自治的組織創(chuàng)新，資助社區(qū)自治的項(xiàng)目設(shè)置與管理?？傊?，社區(qū)自治的創(chuàng)新實(shí)踐與政府向基層社會(huì)授權(quán)的社會(huì)體制的現(xiàn)代性邏輯是相契合的。只有國(guó)家與社會(huì)形成良性互動(dòng)，社區(qū)自治在權(quán)力關(guān)系方面的創(chuàng)新才能獲得真實(shí)進(jìn)展。網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)管理權(quán)力結(jié)構(gòu)是社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也是社區(qū)自治的可靠依托。

四、社會(huì)管理創(chuàng)新中社區(qū)公眾參與的功能轉(zhuǎn)換

公眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與是社區(qū)自治創(chuàng)新的資源與動(dòng)力。我國(guó)社區(qū)建設(shè)一直圍繞著促進(jìn)公眾參與這一主題展開，基層社會(huì)治理因之成為我國(guó)公眾參與比較活躍的領(lǐng)域之一。社區(qū)公眾參與主要集中于三個(gè)方面:一是農(nóng)村村民民主治理;二是城市社區(qū)中的民主治理;三是新型居民區(qū)中的業(yè)主自治⑩。在這三個(gè)領(lǐng)域中，以社區(qū)自治為載體的公眾參與都獲得了極大的擴(kuò)展，不僅在數(shù)量與范圍上不斷擴(kuò)大，而且以治理為取向所發(fā)生的適應(yīng)性功能轉(zhuǎn)換體現(xiàn)了從象征性參與到實(shí)務(wù)性參與的內(nèi)在演進(jìn)邏輯。

在社區(qū)建設(shè)初期，由于社區(qū)自治組織更多地承擔(dān)著社會(huì)管理的職能，社區(qū)自治層面的公眾參與在很大程度上呈現(xiàn)出象征性或儀式性特征，即更多基于基層政府高效貫徹有關(guān)社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)政策的政治意義，而以社區(qū)公共事務(wù)日常管理為目的的公眾參與則相對(duì)較少。從社區(qū)參與的產(chǎn)生方式來看，社區(qū)居委會(huì)的宣傳與動(dòng)員是社區(qū)參與的主要?jiǎng)恿?。社區(qū)居委會(huì)運(yùn)用種種策略建構(gòu)一套地方性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，培育一個(gè)非正式的積極分子網(wǎng)絡(luò)，來獲取他們的合作與支持（11）。而一般社區(qū)居民則處于旁觀者的邊緣位置。從社區(qū)參與的活動(dòng)內(nèi)容來看，社區(qū)參與的活動(dòng)更是側(cè)重于文體、宣傳、娛樂等具有表演儀式意義的活動(dòng)。尤其是城市中的社區(qū)自治，由于與居民的利益關(guān)系不密切，城市社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)自治的參與動(dòng)力不大。從參與主體的職業(yè)和年齡結(jié)構(gòu)來看，在社區(qū)公眾參與中，社區(qū)中的弱勢(shì)群體成為社區(qū)參與的主要力量，這也使得社區(qū)層面的公眾參與具有相當(dāng)大的被動(dòng)性和依附性，缺乏廣泛的群體基礎(chǔ)。

隨著社會(huì)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展，社區(qū)層面需要公眾參與才能處理好的社會(huì)公共事務(wù)越來越多，如社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)文化教育、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)健康、住房、體育、福利等。社區(qū)公眾參與的政治象征意義正在趨于消解，社區(qū)日常事務(wù)管理成為公眾參與的主要目的。隨著城市社區(qū)類型的多樣化，為保護(hù)社區(qū)公共環(huán)境和住房產(chǎn)權(quán)的權(quán)益性參與逐漸顯現(xiàn)出來。住房商品化與人們權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)使許多大城市出現(xiàn)了帶有都市運(yùn)動(dòng)性質(zhì)的業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng)，社區(qū)公眾參與呈現(xiàn)出追求參與實(shí)效的取向。同時(shí)隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)逐漸興起，社會(huì)精英群體參與廣泛，也使得社區(qū)公眾參與趨于日?；?，提升了社區(qū)參與的層次和實(shí)效。

公眾參與主要是動(dòng)員組織群眾依法理性有序參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。為了適應(yīng)社區(qū)公眾參與從象征性向?qū)崉?wù)性的功能轉(zhuǎn)化，首先，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)自治組織的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。社區(qū)居委會(huì)或村民委員會(huì)對(duì)于社區(qū)公眾參與的組織與動(dòng)員有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，在繼承這些傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，社區(qū)自治組織應(yīng)創(chuàng)新出更多具有積極意義的社區(qū)參與方式與渠道，調(diào)動(dòng)社區(qū)公眾的參與熱情與主動(dòng)性，為社區(qū)不同階層居民平等表達(dá)自身的利益，主動(dòng)參與公共事務(wù)開拓空間。其次，政府對(duì)于業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)社會(huì)組織等新型社區(qū)參與主體的出現(xiàn)應(yīng)給予充分肯定，并在法律制度上鼓勵(lì)、支持他們的參與行動(dòng)，使這些組織成為社區(qū)公眾參與的正式渠道和政府與社區(qū)合作的新型平臺(tái)。在以治理為取向的社會(huì)管理格局中，只有提高公眾參與的組織化程度，才能使社區(qū)層面的公眾參與具有更多的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容與意義。

在我國(guó)基層民主制度建設(shè)中，政府社會(huì)管理與基層民主必須有機(jī)結(jié)合起來。社區(qū)自治演進(jìn)與政府社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)是同步的。社區(qū)自治創(chuàng)新是政府社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，而政府社會(huì)管理創(chuàng)新則是社區(qū)自治創(chuàng)新的動(dòng)力與條件。在以治理為核心取向的社會(huì)管理格局中，社區(qū)自治創(chuàng)新應(yīng)著力建構(gòu)多元化的社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)、形成網(wǎng)絡(luò)化、扁平化的社區(qū)權(quán)力關(guān)系、促進(jìn)社區(qū)公眾對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的實(shí)質(zhì)性參與，以形成社區(qū)自治管理與自治功能之間的協(xié)調(diào)與平衡，從而奠定社會(huì)管理創(chuàng)新的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

［注釋］

①何增科:《社會(huì)管理與社會(huì)體制》，北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2008年版，第4頁(yè)。

②徐永祥:《社區(qū)發(fā)展論》，上海:華東理工大學(xué)出版社，2001年版，第69頁(yè)。

③田毅鵬等:《單位社會(huì)的終結(jié)及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。

④徐勇:《“綠色崛起”與“都市突破”—中國(guó)城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較》，《學(xué)習(xí)與探索》，2002年第4期。

⑤陳朋:《從任務(wù)型自治到民主合作型治理—基于上海市社區(qū)調(diào)研的分析》，《中國(guó)行政管理》，2010年第2期。

⑥（美）加布里埃爾.A.阿爾蒙德等:《比較政治學(xué):體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海:上海譯文出版社，1987年版，第24頁(yè)。

⑦張建東等:《公共組織學(xué)》，北京:高等教育出版社，2010年版，第403頁(yè)。

⑧周永康:《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系》，《求是》，2011年第9期。

⑨俞可平:《論政府創(chuàng)新的主要趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)與探索》，2005年第4期。

⑩蔡定劍:《民主是一種現(xiàn)代生活》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第190頁(yè)。

（11）楊敏:《公民參與、群眾參與與社區(qū)參與》，《社會(huì)》，2005年第5期。