試論我國土地發(fā)展權歸私模式的建立

內容摘要：土地發(fā)展權制度是被歐美國家實踐證明具有一定價值的土地管理制度，在我國“三化”建設中，要做好土地保護與管理工作，應從法律上建立土地發(fā)展權制度，借鑒西方的“漲價歸私”土地管理思想，賦予土地經營者個人擁有其發(fā)展權。

關鍵詞：土地發(fā)展權 土地流轉 發(fā)展權歸屬

土地發(fā)展權在西方很多發(fā)達國家的實踐已經趨于成熟，通過此制度有效地保護了耕地，保護了生態(tài)環(huán)境，保護了土地所有者或經營者，調整了土地流轉市場。1992年，在我國編制的《各國土地制度研究》中最早引入我國，但到目前，關于土地發(fā)展權的研究還處在起步階段，因此，在我國土地管理制度有待改進的情況下，西方的土地發(fā)展權制度有借鑒價值。

西方的土地發(fā)展權歸屬模式

土地發(fā)展權通?？梢杂歇M義和廣義之分，狹義基本等同農地發(fā)展權，廣義的土地發(fā)展權不僅包括農地發(fā)展權，還包括建設用地發(fā)展權和未利用土地發(fā)展權兩大類，本文將從狹義上研究土地發(fā)展權。

土地發(fā)展權是西方管理思想中一個體現管理理念的較為具體的制度，它最早產生于20世紀30-50年代的英國，隨著美法等國對發(fā)展權歸屬問題界定的差異，英國成為土地發(fā)展權“漲價歸公”模式的代表。1947年英國頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在該法中采納了《阿斯瓦特報告》中提出的土地發(fā)展權思想，將一切私有土地的土地發(fā)展權歸國家，實行“土地發(fā)展權國有化”，若土地有用途變更時，須首先符合國家計劃許可，同時在開發(fā)前向國家繳納土地開發(fā)稅。因所有權和發(fā)展權是可以獨立行使的兩項土地權，因此，這種規(guī)定不影響土地所有權原來基本歸私人所有的性質，標志著土地發(fā)展權制度正式誕生。

土地發(fā)展權“漲價歸私”模式以美國為代表。20世紀60年代末在美國原有的分區(qū)管制制度基礎上建立的土地發(fā)展權移轉制度（Transfer of Development Right，簡稱TDR）和土地發(fā)展權征購制度（Purchase of Development Right，簡稱PDR）實質是一種土地發(fā)展權“漲價歸私”制度，解決了土地發(fā)展權歸私人所有情況下國家財政能力難以承擔完全購買私人土地發(fā)展權的難題，讓土地發(fā)展權受讓人到用途受限制土地的所有人那里購買本土地的發(fā)展權，在這個過程中強調土地所有人參與性、自愿性和談判權、決定權，能更好的保護耕地維護土地私人利益，在城市化對土地強勢需求態(tài)勢下制度更具調節(jié)性。

土地發(fā)展權“兼顧歸公歸私”模式以法國為代表。法國在20世紀70年代頒布《改革土地政策的法律》中創(chuàng)立了類似于土地發(fā)展權的“法定密度極限”制度和土地干預區(qū)制度，兼顧了土地發(fā)展權漲價歸公與歸私兩種歸屬關系。“法定密度極限”制度使制定建筑面積與占地面積之比即容積率的上限權利歸國家所有，在規(guī)定限度內建筑開發(fā)權可由農業(yè)土地所有者自主處理，超過上限的建筑權則歸國家；土地干預區(qū)制度賦予了國家在土地開發(fā)中事先干預農業(yè)用地轉為城市用地的社會關系和土地所有者出售土地時國家優(yōu)先購買的權利，考慮了公私利益需求，成為“漲價歸私”模式與“漲價歸公”模式的兼顧版。

雖因國情的差異英美法三個國家對本國土地發(fā)展權的核心問題—權利歸屬—界定相異，但都形成于人口增長對糧食需求增加、城市化對建設用地需求增強的背景下，目的都是為了規(guī)范土地使用，尤其土地用途變更過程的增值價值歸屬問題，通過設置本制度均健全了本國的土地管理制度，調節(jié)了國家土地市場交易行為。但另一方面，三種制度還存在著先后順序，具有一定的借鑒、發(fā)展、使制度更適應本國需要的特性。

此制度良好效果的彰顯促使更多的國家引用，如德國、意大利、日本、韓國等相繼建立了土地發(fā)展權制度。1992年我國的原國家土地管理局編制的《各國土地制度研究》中引入土地發(fā)展權概念，但從我國現行的相關法律制度來看，土地發(fā)展權管理思想在特定法律條文中雖有一些體現，但總體看未得到肯定和較好的利用，更談不上從法律上明文界定土地發(fā)展權歸屬問題了。

我國的土地發(fā)展權歸屬爭論

關于土地發(fā)展權制度述要顯示出發(fā)達國家土地發(fā)展權權利歸屬大致可分為單一主體論和二元主體論，單一主體論又可分為單一歸公論和單一歸私論兩種，目前，關于土地發(fā)展權的歸屬問題已成為我國學術界研究的熱點之一，學者們的研究主張大致如下：

王永莉（2007）持“二元主體論”，認為“國家作為國有土地發(fā)展權的權利主體，同時農民作為集體土地發(fā)展權的權利主體，這樣均衡設立的土地發(fā)展權，國家和個人都從中分享了土地增值收益，同時不改變中國現行的兩種土地所有制形式，大大節(jié)約制度變遷的成本，在一定程度上能夠兼顧效率和公平”；于華江和楊飛（2011）認為“我國土地發(fā)展權應歸屬于國家、農民集體和農民共同所有”。汪振江（2008）認為，“土地發(fā)展收益并非因土地使用者的投資和勞動而形成，而是與政府管制相聯系的建設用地稀缺性增值以及城市建設投資外部性增值。在這種土地增值收益中，來源于城市建設投資外部性引起的建設用地資本增值部分，應歸城市建設投資者分享；來源于土地用途管制下的城市用地稀缺性增值部分，則應該由農業(yè)經營者集體分享”。

張友安和陳瑩（2005）贊成土地發(fā)展權歸國家所有，認為國家是土地發(fā)展權配置與流轉管理的主體；洪琳（2009）主張權利主體應為中央政府，明確土地發(fā)展收益為國家所有。楊明洪和劉永湘（2004）、郭熙保和王萬（2006）認為農民集體應該作為土地發(fā)展權的主體。

王海鴻和杜莖深（2007）主張土地發(fā)展權歸農民，認為權利歸國家和集體會使“農民享受不到土地增值收益，只能鼓勵農民行為的短期化和機會主義傾向”，歸農民所有“在一定程度上擴大了農民對集體土地的處分權能，能夠真正起到對權利人行為的正向激勵作用，鼓勵農民向土地投資?！秉S祖輝和汪暉（2002）也認為“非公共利益性質的征地行為無償剝奪農民的土地發(fā)展權是毫無道理的”；劉國臻（2007）認為土地發(fā)展權歸原土地所有權人所有的制度設計，在使廣大農民擁有土地發(fā)展權的同時，也激勵廣大農民更加珍惜土地，特別是耕地。

我國建立土地發(fā)展權私有模式的價值分析

學者們已有的研究成果遵循了國際研究范式，形成了單一主體論和二元主體論，其中單一主體論又存在單一歸公論和單一歸私論兩種模式，已有的成果在不同程度上對本研究均具有很好的啟迪作用。從我國所涉及的土地發(fā)展權可能的主體來看，就是國家、農民集體、農民個體三種，根據我國國情，本文認為，土地發(fā)展權不宜歸公而宜歸私。在現有的集體所有制基礎上，將經營權和發(fā)展權統(tǒng)一歸土地承包者所有，這樣能帶來很多的益處的同時也規(guī)避一些不足。

（一）完善土地法律體系并約束土地侵權行為，維護農戶土地利益

我國農地實行集體所有制，基本遵循所有權與經營權兩權分離模式分配農地權利，從目前運行情況分析，這種模式存在一定的問題，盡管施行之初曾發(fā)揮了很大的政策效應，但現在已經不完全適應發(fā)展的要求，造成了農村利益流失、農民權利受損、農業(yè)發(fā)展滯后，也成為了“三農”問題突出的一個重要原因，這和土地法律體系不完善，農地經營者在享有土地承包經營權，獲取土地農業(yè)經營收益和受限制的處置權有關，土地發(fā)展權缺失或者土地發(fā)展權實際上在國家嚴格土地使用管制基礎上被代表國家行使日常管理職能的各級政府實際持有，因此，農地流轉時形成的高額增值價值自然被各級政府控制，成為地方政府重要的土地財政來源，做出巨大犧牲的農民無緣增值價值分配，失地農民很大一部分成為了無地、無工作、無社保的“三無人員”，要想改變失地過程中“三農”演變?yōu)椤叭裏o”就需要健全土地權利結構，賦予農地實際經營者土地發(fā)展權，只有農民持有土地發(fā)展權才能在利益分配中享有發(fā)言權、表決權，維護土地利益。

（二）規(guī)避農戶對承包地的機會主義行為，激勵投資和管理熱情

國家通過延長土地承包期來激勵農民加大投資，珍惜土地，保護耕地，降低農戶在土地經營上的短視行為和機會主義行為，但無論怎么延長也畢竟存在一個期限問題，當面臨對土地進行投資的決斷時，尤其涉及改善農地質量、建設生產基礎設備等大量帶有長遠效應的投資行動時，難免要擔心一個承包期到期后國家對土地政策會不會變動和如何變動的問題，但若獲得土地發(fā)展權，無論多大的投資最終都至少能得到等值的增值價值回報，農民則可安心生產、放心投入。

（三）增強國家關于土地的宏觀調控職能，降低地方政府“土地財政”依賴度

農戶享有土地發(fā)展權并不影響土地集體所有制性質，發(fā)展權是一種可與土地所有權分割而獨立存在的權利，在農村集體持有土地所有權、農民個體享受土地承包經營權和土地發(fā)展權運行模式下，能大大降低地方政府插手農地管理行為和對土地財政的依賴，如媒體曾報道多個省市集中推銷地塊，長春市甚至組團進京推銷土地的行為；減少不論公共利益和非公共利益地方政府均憑借公共利益征地名義行使公權力侵犯農民土地權利的行為，這一點當然也有法律體系縱容政府行為在起作用，如我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定（王永莉，2007），國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，即將公共利益需要作為合法征地的要件之一。但據該法第43條之規(guī)定，任何單位和個人建設需要土地都可以通過土地征收予以解決，可見，該法前后矛盾，將征地范圍無限擴大了；促使政府更好的行使“看得見手”的宏觀指導和調控社會運行的職能，規(guī)避政府既為裁判員又是運動員在執(zhí)行社會公權力的尷尬行為，畢竟國家是作為政治組織存在的，而不是主要作為市場主體設立的，土地發(fā)展權作為一項財產權，不應由國家所有。

在市場經濟條件下，國家的意思表達機制對市場信息反映遲鈍，市場信息只有具體的市場主體才能迅速捕捉，做出反應（劉國臻，2007）。

結論

土地發(fā)展權制度是被西方發(fā)達國家實踐證明有效用的土地管理制度，在我國城市化進程中為了能更好的執(zhí)行最嚴格的土地保護制度，規(guī)范農地流轉行為，不僅需要從法律體系上建立土地發(fā)展權制度，而且為了此制度能在我國土地管理中發(fā)揮更大的制度功效，應更多的考慮“漲價歸私”模式，將土地發(fā)展權歸屬于土地經營者個人所有。

參考文獻：

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作者簡介：

劉乃安（1979年-），男，山東臨沂人，吉林財經大學經濟學院教師，研究方向：農業(yè)經濟與政策。