城市網(wǎng)格化管理創(chuàng)新思考

劉玲玲 劉承水 史兵

內(nèi)容摘要：城市網(wǎng)格化管理是一種數(shù)字化城市管理模式，本文首先提出城市網(wǎng)格化管理是一種革命性的創(chuàng)新，從管理方法、管理理念、管理體制機制等方面開展分析，其次分析了北京市東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、石景山區(qū)等網(wǎng)格化管理的實踐經(jīng)驗，總結(jié)了各個區(qū)的優(yōu)勢特點，最后提出城市網(wǎng)格化管理是基于一定基礎(chǔ)之上才可能實施成功，并對此進(jìn)行了探索性解析。

關(guān)鍵詞：城市網(wǎng)格化管理 創(chuàng)新理念 機制 北京

城市網(wǎng)格化管理的方法及其創(chuàng)新

（一）城市網(wǎng)格化管理的方法

網(wǎng)格化城市管理新模式就是采用萬米單元網(wǎng)格管理法與城市部件管理法相結(jié)合的方式，應(yīng)用、整合多項數(shù)字城市技術(shù)，革新管理體制，再造城市管理流程，從而實現(xiàn)精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理模式，它進(jìn)一步地確定了城市管理空間、管理對象、管理方式和管理主體，是管理思想、管理理念、管理技術(shù)和管理體制的整合和創(chuàng)新（何軍，2009）。

城市網(wǎng)格化管理是管理方法與管理技術(shù)的創(chuàng)新，城市部件管理法、城市事件管理法、萬米單元格管理法是支撐城市網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)，是有別于傳統(tǒng)城市管理的新管理方式。

城市部件主要是指城市市政管理的各項設(shè)施，即城市管理諸要素中的硬件部分，主要包括道路、橋梁、水、電、氣、熱等市政公共設(shè)施及公園綠地、休閑健身娛樂等公共設(shè)施，也包括如門牌、廣告等部門非公共設(shè)施，把它們統(tǒng)稱為物化的城市管理對象（陳平，2006）。

城市部件管理法就是運用地理編碼技術(shù)，將城市部件（基礎(chǔ)設(shè)施）按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，可以通過網(wǎng)格化城市管理信息平臺對其進(jìn)行分類管理。城市事件管理法，是涉及市容環(huán)衛(wèi)、設(shè)施管理、街面管理、突發(fā)事件管理和綜合管理等事件納入管理范圍，并按照不同的事件明確責(zé)任單位和處置時限。萬米單元網(wǎng)格管理法，就是在城市管理中，運用網(wǎng)格地圖的技術(shù)思想，以一萬平方米為基本單位，將所轄區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格狀單元，由城市管理監(jiān)督員多所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控，同時明確各級地域責(zé)任人為轄區(qū)管理責(zé)任人，從而對管理空間實現(xiàn)分層、分級、分區(qū)域管理的方法（李鵬等，2011）。

管理信息的采集法。城管監(jiān)督員使用信息采集器在第一時間、第一現(xiàn)場將信息發(fā)送到城市管理監(jiān)督中心進(jìn)行處理，有效解決城市管理信息滯后和工作被動等問題，大幅度提高了工作效率（李鵬等，2011）。

（二）城市網(wǎng)格化管理的創(chuàng)新

1.管理理念的創(chuàng)新。在創(chuàng)建城市管理新模式的過程中，應(yīng)注意運用先進(jìn)理念來指導(dǎo)城市管理的實踐，把城市精細(xì)化管理和加強信息化建設(shè)作為地方黨委和政府的重要責(zé)任，作為轉(zhuǎn)變政府職能、加強社會管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，從執(zhí)政的高度來認(rèn)識城市管理的重要性；將系統(tǒng)化、數(shù)字化、格網(wǎng)化、可持續(xù)發(fā)展、協(xié)同、善治、精確、敏捷、效能、閉合、以人為本、職能整合、依法管理、以德治區(qū)等現(xiàn)代管理理念與執(zhí)政理念有機結(jié)合，從而轉(zhuǎn)變管理思維方式，更新管理理念，以先進(jìn)科學(xué)的理念和正確務(wù)實的方法，建立嶄新的城市管理模式（陳平，2006）。

2.管理體制機制的創(chuàng)新。城市網(wǎng)格化管理體制機制的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下方面：

一是網(wǎng)格化管理強化完善了“兩級政府、三級管理、四級服務(wù)”的管理體制，科學(xué)系統(tǒng)地劃分市、區(qū)（市、縣）政府之間、政府各部門之間的決策和指揮權(quán)限。同時，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、條塊結(jié)合、以塊為主以及城市管理屬地化原則，突出基層的城市管理主體地位和基層社會管理與公共服務(wù)職能。

二是探索性地建立了部門聯(lián)動機制和聯(lián)絡(luò)員制度。首先，聯(lián)動主體單位進(jìn)駐指揮中心集中辦公，供電、電信、移動等聯(lián)動輔助部門派員進(jìn)駐指揮中心的辦公機制建成；其次，將電力、電信、交警、林業(yè)綠化等專業(yè)部門的信息整合到一個平臺，形成信息聯(lián)動機制。

三是逐步建立完善數(shù)字化城市綜合管理監(jiān)督考核制度，通過數(shù)字化城市管理平臺系統(tǒng)，對系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，把相關(guān)部門和單位納入目標(biāo)考核體系，采取問題處理限時考核，實行數(shù)字量化評價，從制度上保障城市綜合管理工作的順利開展。

四是探索建立公眾參與及市場化運作城市管理的機制。通過在政府門戶網(wǎng)站上開設(shè)市民參與城市管理的互動頻道、城管便民服務(wù)網(wǎng)站，保障了市民參與城市管理事務(wù)的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，調(diào)動了公眾參與城市管理的熱情和積極性。在城市公共管理領(lǐng)域中引入競爭機制和利益驅(qū)動機制，通過委托、招標(biāo)、租賃、承包等形式，把政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)、社區(qū)和私人機構(gòu)，政府重點負(fù)責(zé)市政公用設(shè)施的規(guī)劃、管理標(biāo)準(zhǔn)的制定、價格的監(jiān)督和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，實現(xiàn)城市管理市場化運作，保障了工作的可持續(xù)性（申振東，2011）。

北京城市網(wǎng)格化管理取得的成果

（一）東城區(qū)：萬米單元網(wǎng)格

東城是北京的中心城區(qū)，中央機關(guān)云集，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的地區(qū)之一，也是比較成熟的建成區(qū)。東城區(qū)根據(jù)自己的城區(qū)特點，實施了萬米單元網(wǎng)格管理，將東城區(qū)所轄25.38平方公里劃分為1652個網(wǎng)格單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控。東城區(qū)萬米單元網(wǎng)格管理具有以下幾點創(chuàng)新：

管理制度體系的創(chuàng)新。城市管理監(jiān)督中心和城市管理指揮中心兩軸分立、互相制約、互相促進(jìn)。這樣的制度有利于提高處理問題的效率。

實現(xiàn)了更小單元的管理。萬米網(wǎng)格比社區(qū)更小，責(zé)任也就更明確。

實現(xiàn)了工作閉合的環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)問題－收集問題－問題立案－問題處理－問題反饋－結(jié)案，形成一個完整的工作流程，而且建立了一套科學(xué)完善的監(jiān)督評價體系。

啟用了移動的技術(shù)手段。基于無線網(wǎng)絡(luò)，以手機為原型，為城市管理監(jiān)督員對現(xiàn)場信息進(jìn)行快速采集與傳送。

對井蓋、電線桿等城市設(shè)施實現(xiàn)了數(shù)字編碼，有利于城市部件管理。

（二）西城區(qū)：社區(qū)管理體系

2009年西城區(qū)的網(wǎng)格化首先選定廣外街道進(jìn)行試點，在廣外街道成功的基礎(chǔ)上向全區(qū)推廣。網(wǎng)格化幫助西城區(qū)建立一種全新的社區(qū)管理體系：

網(wǎng)格化管理幫助建立和健全問題發(fā)現(xiàn)及時、協(xié)調(diào)有序、處置有力、監(jiān)督有效、責(zé)任落實、服務(wù)到位的常態(tài)化的社會管理服務(wù)機制。

網(wǎng)格化管理使得社會服務(wù)管理力量下沉、職責(zé)明確、資源整合、運轉(zhuǎn)高效，實現(xiàn)社會服務(wù)“零距離”、社會管理“全覆蓋”、居民訴求“全響應(yīng)”。

網(wǎng)格化管理通過對重點人員的動態(tài)監(jiān)測、對重點區(qū)域或設(shè)施的實時監(jiān)控、對隱患矛盾的及時化解，有效提高政府防控的管理水平和應(yīng)急能力。

（三）海淀區(qū)：三心合一集中共享

由于海淀區(qū)的信息化建設(shè)已經(jīng)有較好的基礎(chǔ)，因此，不重復(fù)建設(shè)，集中、共享的愿望也就更加強烈。在這個基礎(chǔ)上，海淀區(qū)“三中心”工程將視頻指揮調(diào)度中心、城市管理監(jiān)督指揮中心、行政事務(wù)呼叫中心從空間位置上進(jìn)行合并，從應(yīng)用功能上進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一的綜合管理體系。實行三中心合一的方針可以避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約大量的財力、人力和物力。另外，由于海淀區(qū)面積大、人口多，尤其是流動人口多，海淀區(qū)并不全部通過城管員來發(fā)現(xiàn)問題。經(jīng)過論證，海淀區(qū)決定采用視訊技術(shù)、視訊和城管員相結(jié)合，是一種有效的做法。

（四）朝陽區(qū)：社會化管理

朝陽區(qū)的辦法是廣泛發(fā)動社會力量，提倡社會化管理。

首先，試點先行，分步推廣。將三環(huán)以內(nèi)城區(qū)、四環(huán)周邊城區(qū)和農(nóng)村地區(qū)分三步納入網(wǎng)格化管理；其次，以事件管理為重點，管理內(nèi)容從城市環(huán)境管理拓展到社會管理，納入對人、對單位的管理；再次，推進(jìn)城市管理社會化，調(diào)動門前三包單位、保潔隊、綠化隊、物業(yè)公司等社會力量參與城市管理；最后，以96105作為統(tǒng)一呼叫平臺，信息化城市管理系統(tǒng)與政民互動系統(tǒng)進(jìn)行對接。

（五）石景山區(qū)：管理通“地下”

石景山區(qū)早在2001年就對城市的地下管網(wǎng)進(jìn)行了普查并建設(shè)了地下管網(wǎng)信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)全區(qū)給水、排水、排污、電力、電信、燃?xì)?、熱力等地下管網(wǎng)的數(shù)字化管理。如果要開發(fā)一塊土地，通過這個系統(tǒng)就可以清楚地了解到地下管網(wǎng)的鋪設(shè)現(xiàn)狀，同時還可了解到土地的規(guī)劃性質(zhì)、綠化情況以及人口密度等相關(guān)信息。

石景山區(qū)將地下網(wǎng)管建設(shè)與地面城市管理建設(shè)相結(jié)合，充分利用城市地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)系統(tǒng)的工作成果，建立以人口、社會單位、環(huán)境和市政設(shè)施為主要內(nèi)容的社會管理與服務(wù)數(shù)據(jù)信息庫，提高對社會的動態(tài)管理和控制能力，為社區(qū)、居民提供方便、快捷的服務(wù)。城市管理模式創(chuàng)新是政府履行社會管理職能的重要推動力，是政府在城市現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷提升管理理念、完善管理體制與機制、深化技術(shù)應(yīng)用的表現(xiàn)。

城市網(wǎng)格化管理的必要條件

（一）透明化的用戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

按照用戶要求整合網(wǎng)格服務(wù)界面，使用戶可以隨時隨地以自己習(xí)慣的方式輕易訪問和獲取網(wǎng)格服務(wù)。針對互聯(lián)網(wǎng)需求與資源的分布性、異構(gòu)性及動態(tài)變化等特性，網(wǎng)格試圖將全球聯(lián)網(wǎng)資源粘合為有機的整體，在動態(tài)變化的虛擬環(huán)境中尋求資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同的優(yōu)化方案，實現(xiàn)資源融合并為用戶提供透明服務(wù)（池忠仁等，2008）。

（二）數(shù)字化的網(wǎng)格服務(wù)資源

“網(wǎng)格資源”是在地理上分布的和在互聯(lián)網(wǎng)上任何地方接入的知識信息資源。通過建立網(wǎng)格資源及組織的統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)字代碼，將組織資源數(shù)字化，進(jìn)而實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上所有資源的全面連通，實現(xiàn)計算資源、存儲資源、通信資源、軟件資源、信息資源、知識資源的全面共享。萬米單元網(wǎng)格和部件、事件實質(zhì)上就是完成這項任務(wù)，并以此為基礎(chǔ)建立網(wǎng)格節(jié)點及資源搜索引擎。

（三）網(wǎng)絡(luò)化的信息處理機制

網(wǎng)絡(luò)連接到流程涉及的每個節(jié)點，實現(xiàn)所有環(huán)節(jié)信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸。用戶不需要關(guān)心資源在什么地方，通過平臺統(tǒng)一的操作界面，就可以一站式檢索到自己需要的內(nèi)容，并且可以通過平臺構(gòu)建的知識網(wǎng)絡(luò)在“網(wǎng)格服務(wù)資源”中漫游，不斷得到相關(guān)知識，發(fā)現(xiàn)新的知識。傳統(tǒng)人工通訊很難實現(xiàn)多部門協(xié)同及為用戶提供便捷服務(wù)，網(wǎng)格化管理優(yōu)勢無法得到發(fā)揮。

（四）明確化的網(wǎng)格協(xié)議規(guī)則

構(gòu)建用戶需求和提供服務(wù)能力的資源之間的通道至關(guān)重要。其中服務(wù)分解、組織協(xié)調(diào)、資源調(diào)度等更是重中之重。這些與組織功能、職責(zé)及業(yè)務(wù)流程息息相關(guān)，并依靠規(guī)范化的協(xié)議體系實現(xiàn)，協(xié)議規(guī)則可通過規(guī)范權(quán)責(zé)、重塑流程等明確落實（池忠仁等，2008）。

（五）模塊化的組織功能結(jié)構(gòu)

對網(wǎng)格組織按功能分類，使其專注于特定能力的培養(yǎng)，實現(xiàn)組織功能模塊化封裝，在需求激發(fā)時迅速響應(yīng)全局調(diào)度，并快速形成與需求匹配的業(yè)務(wù)處理流程。

結(jié)論

在傳統(tǒng)城市管理模式下，市政部門既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，即使行政不作為也不會受到處罰。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)利用現(xiàn)代信息技術(shù)整合政府職能，通過設(shè)立獨立于市政部門之外的城市管理監(jiān)督指揮中心，專門負(fù)責(zé)問題監(jiān)督和指揮調(diào)度工作，從而實現(xiàn)了城市管理的執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離（楊宏山，2009）。城市管理作為城市發(fā)展的永恒主題，需要不斷地開掘和深化。隨著我國城市化進(jìn)程、城市建設(shè)和擴(kuò)張的步伐越來越快，城市建設(shè)和管理的任務(wù)也越來越重，對城市管理水平的要求也應(yīng)該越來越高，能否不斷提升城市管理科學(xué)化水平，是對政府執(zhí)政能力的考驗。

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