農(nóng)村民間組織與村委會的角色劃分與銜接＊——以村民自治為背景的理論分析與實踐考察

張麗琴

（武漢理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070）

農(nóng)村問題實際上是超大的鄉(xiāng)村社會如何組織和管理的問題［1］。時至今日，“以組織管理農(nóng)村”已是政府以及研究界的共識。在這種共識之下，國家近年通過多種方式積極促進(jìn)農(nóng)村民間組織發(fā)展，研究者也從不同的角度深入探討農(nóng)村民間組織的價值、功能及發(fā)展模式、勢態(tài)等問題。然而應(yīng)該看到的是，農(nóng)村民間組織的生成和發(fā)展是在村民自治背景下進(jìn)行的，因此，對農(nóng)村民間組織的研究不應(yīng)拋開這一背景獨立開展。本文從理論與實踐兩個視角探討農(nóng)村民間組織和村委會的角色劃分與銜接問題，并就如何促進(jìn)兩者有效銜接提出對策與建議。

一、農(nóng)村民間組織與村委會的角色定位

我國現(xiàn)行《憲法》以及《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）將村委會定位為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，同時，通過諸多立法為這一角色設(shè)置相應(yīng)的職能。通觀現(xiàn)行法律，當(dāng)前涉及村委會職能規(guī)定的既有中央立法也有地方立法，我們將這些立法分為三類：第一類是中央立法，包括憲法、法律以及各類行政法規(guī)、部門規(guī)章以及司法解釋、中央部門各類決定。第二類是省級行政單位，省府所在地的市、計劃單列市等所制定的地方性行政法規(guī)和地方政府規(guī)章，它們當(dāng)中包括了各省為實施《村組法》而制定的實施辦法以及除此以外的其他行政法規(guī)和規(guī)章。第三類是縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出臺的村干部管理辦法［2］。從內(nèi)容上看，除沒有為村委會設(shè)置外交職能之外，法律為村委會設(shè)定了涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育以及醫(yī)療衛(wèi)生，乃至于軍事等方面的職能。因此，在文本制度里，村委會被制度設(shè)計為全能的農(nóng)民組織。

但村民自治實踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系行政化致使村委會完全脫離了農(nóng)民自治組織的性質(zhì)。研究共識認(rèn)為，作為農(nóng)村自治組織的村委會在實際運作中角色走樣，職能發(fā)生錯位和偏離；并非行政機(jī)構(gòu)的村委會在實踐中過多地執(zhí)行了行政任務(wù)，而其社區(qū)自治職能卻實施乏力；村委會及村干部使用行政而非民主手法管理農(nóng)村事務(wù)，日常運作嚴(yán)重依賴或附屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此，村委會變現(xiàn)成為基層政府的“一條腿”或者派出機(jī)構(gòu)［3］。

與村委會架構(gòu)龐大的職能立法相比，現(xiàn)行法律中關(guān)于農(nóng)村民間組織的立法不可同日而語。由于農(nóng)村民間組織的種類繁多，各類組織有不同的設(shè)立目標(biāo)和運作方式，并且不同民間組織有不同的職能，因此，我國尚無關(guān)于農(nóng)村民間組織職能的統(tǒng)一規(guī)定，僅有關(guān)于民間組織登記、會計財務(wù)管理等方面的行政或地方立法。2006年我國出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但它主要是針對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織而不是一般性農(nóng)村民間組織。

立法上的空白為理論研究提供了較大的空間。一些學(xué)者從提高農(nóng)民政治組織化的角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村民間組織的角色和職能是代表農(nóng)民進(jìn)行利益表達(dá)，推動農(nóng)村民主化，對農(nóng)民進(jìn)行民主化教育的［4］；另一些學(xué)者從提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的組織化的角度出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村民間組織具有促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化等方面的功能［5］；俞可平教授［6］通過實證研究概括了農(nóng)村民間組織的作用，認(rèn)為主要包括：推進(jìn)村民自治，為村民提供各種服務(wù)，調(diào)解村民之間的糾紛，幫助老弱病殘，維護(hù)農(nóng)村安危，改善農(nóng)民與黨和政府的關(guān)系，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等。但是，從前述村委會職能立法上看，民間組織的這些職能均已包括在其中，那么，當(dāng)村級場域內(nèi)同時出現(xiàn)兩種組織時，兩者角色如何區(qū)分就是值得注意的問題。

二、農(nóng)村民間組織與村委會角色協(xié)調(diào)的實地考察

通過對遼寧、湖北、廣東以及浙江等地的情況進(jìn)行考察可知，當(dāng)前在農(nóng)村中較為主要的民間組織有三類：第一類是活動區(qū)域主要在村級場域內(nèi)，以管理、服務(wù)農(nóng)村居民生活為主要宗旨的組織，其代表是老年人協(xié)會；第二類是服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織，其代表是種植協(xié)會或者養(yǎng)殖協(xié)會等農(nóng)民專業(yè)合作實體；第三類是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的新型組織，其代表是社區(qū)理事會。

（一）生活服務(wù)型組織與村委會的角色區(qū)分——以老年人協(xié)會為例

浙江的老年人事業(yè)發(fā)展一貫良好，早在2007年，全省90%的行政村已建立村級老年人協(xié)會，農(nóng)村老年人入會總?cè)藬?shù)達(dá)357.78萬人，占農(nóng)村老年人總數(shù)的73.36%，有51.73%的農(nóng)村基層老年人協(xié)會已達(dá)到了“班子建設(shè)好，作用發(fā)揮好，制度落實好；有活動場所，有經(jīng)費來源，有教育載體；老年人無非正常死亡，無賭博、吸毒，無參與邪教、迷信活動的“三好三有三無”的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)［7］。

觀察該省村委會與老年人協(xié)會的角色劃分時，我們注意到，按照我國《老年人權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，村委會和依法設(shè)立的老年人組織應(yīng)當(dāng)反映老年人的要求，維護(hù)老年人合法權(quán)益，為老年人服務(wù)；村委會應(yīng)監(jiān)督老人贍養(yǎng)協(xié)議的履行；老年人與家庭成員因贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者住房、財產(chǎn)發(fā)生糾紛時，可以要求村委會調(diào)解。而根據(jù)《浙江省基層老年人協(xié)會組織通則》的規(guī)定，老年人協(xié)會的一般職能包括七大方面，比較《老年人權(quán)益保護(hù)法》以及浙江立法中的條文可知，老年人協(xié)會的職能是村委會相關(guān)職能的具體化以及擴(kuò)充，或者說，按照浙江地方立法，老年人協(xié)會代替村委會在村莊實施這方面的職能。在運作較為成功的農(nóng)村中，村委會在《老年人權(quán)益保護(hù)法》中的職能基本上都是由老年人協(xié)會完成的，尤其是在家庭糾紛的處理，敬老愛老活動的開展以及老年人文化活動的安排上，村委會在這方面的工作幾乎完全交由老年人協(xié)會實施。

就兩者的職能區(qū)分而言，村委會主要是從宏觀的角度指導(dǎo)老年人協(xié)會工作，出面幫助老年人協(xié)會解決諸如活動場所等方面的重大問題；而老年人協(xié)會是村委會在農(nóng)村老年人工作中的得力助手，兩者是互助關(guān)系，老人協(xié)會的職能以及角色類似于村委會指導(dǎo)管理下的老齡工作委員會，彼此之間基本能夠保持和諧合作，出現(xiàn)掣肘的情況并不多見，兩者的職能及角色有明顯的區(qū)分。

我們在廣東的調(diào)查集中在珠海市S村。該村的老年人協(xié)會1999年成立，其主要經(jīng)費是由村委會在集體經(jīng)濟(jì)收益中劃撥一部分資金。2000年以來，老年人協(xié)會在屬于村集體所有的平房設(shè)立了一個“老人活動中心”，提供撲克、麻將、象棋、臺球等給村中老人消遣，通過收取臺位費的方式彌補(bǔ)日常支出，如水電費，設(shè)備、器材損耗等。該村老年人協(xié)會還有一個職能，就是在春節(jié)時與村委會合作，組織“舞獅子”活動，逐戶賀年并獲得“紅包”，這是老年人協(xié)會最主要的一筆收益。除此以外，協(xié)會不具有調(diào)解家庭糾紛，監(jiān)督贍養(yǎng)協(xié)議執(zhí)行，發(fā)展老年人公益事業(yè)的職能，實踐中這些職能主要由村委會依法承擔(dān)。可見，S村老年人協(xié)會與村委會之間的關(guān)系較為松散，但也幾乎沒有摩擦和矛盾，老年人協(xié)會對村中老年人具有一定的組織管理職能，基本上屬于“彌補(bǔ)空虛型”的群眾組織。

在農(nóng)村，類似于老年人協(xié)會的民間組織還有諸如婦代會、共青團(tuán)小組以及北方農(nóng)村中常見的秧歌會等。這些團(tuán)體服務(wù)于村民生活的特定方面，在相關(guān)的領(lǐng)域具有一定組織和管理職能，能分擔(dān)村委會的日常管理壓力。因此，它們是作為村委會實施工作的協(xié)助者角色存在的，與村委會之間應(yīng)是協(xié)作關(guān)系，但村委會作為綜合性組織，對這些組織也有一定的指導(dǎo)和監(jiān)督職權(quán)。

（二）經(jīng)濟(jì)服務(wù)型組織與村委會的聯(lián)系及差異——以農(nóng)民合作社為例

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)型組織主要是各類專業(yè)合作組織，以合作社為典型代表。自合作社在各地興起以來，它與村委會的聯(lián)系就一直為各界關(guān)注。有研究指出，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。合作社是村民在自愿互利原則基礎(chǔ)上組織起來的集體所有的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織，具有提供生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理、資源開發(fā)、興辦企業(yè)、資產(chǎn)積累等職能。也有人認(rèn)為，村委會是“管民”的組織，合作社是“民管”的組織，兩者本質(zhì)不同［8］。

在我們看來，村委會與合作社的角色劃分應(yīng)該建立在對不同類型合作社的清晰界定的基礎(chǔ)上。按照《合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民合作社一共有三種類型：一種是以村民小組為單位的合作社，其成員主要是本村民小組的村民為主，但也不排除其他小組村民的加入；另一種是以村為單位的合作社，全村村民可以自愿加入；還有一種是跨村建立的合作社，是由不同村中種植或者養(yǎng)殖同類農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民自愿加入。不同范圍的合作社與村委會的關(guān)系是不一樣的，村委會與以村民小組為單位的合作社的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。

對于以村為單位以及以村民小組為單位的合作社，盡管兩者的職能以及角色較容易區(qū)分，但可以發(fā)現(xiàn)，村合作社的發(fā)展一定程度上可能將村委會置于尷尬境地。例如，在浙江柑橘產(chǎn)區(qū)的一些農(nóng)村中，隨著農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的逐步形成和壯大，農(nóng)村專業(yè)合作社的作用不斷擴(kuò)大，其地位大有與村兩委形成“鼎足”之勢。一些實力強(qiáng)大的農(nóng)村合作社甚至統(tǒng)領(lǐng)“村政”，超越村委會的角色，主導(dǎo)村級事務(wù)發(fā)展［9］。

同時，還應(yīng)該看到，為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，合作社的成員往往來自多個村莊，是各村種植或者養(yǎng)殖同類產(chǎn)品的農(nóng)戶的聯(lián)合。我們在遼寧撫順縣考察了L食用菌專業(yè)合作社。

L食用菌合作社是跨村農(nóng)戶的聯(lián)合，合作社與村委會之間就不可能存在指導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系，并且合作社的主管部門是H 鎮(zhèn)政府，具體負(fù)責(zé)部門是農(nóng)經(jīng)站而不是成員所在的任何一個村莊。不但如此，由于L 合作社是全鎮(zhèn)提高食用菌種植者技術(shù)水平，擴(kuò)大種植規(guī)模以及提升農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益的重要力量，所以H 鎮(zhèn)十分重視合作社的發(fā)展，除了在諸多方面提供便利，還要求村委會積極配合其需要，具體而言，有關(guān)的村委會一般都需要承擔(dān)如下幾方面工作：

第一，宣傳合作社的經(jīng)營政策，動員本村食用菌種植戶參加合作社；第二，配合合作社的審查要求，為本村參加合作社的村民出具相關(guān)證明或者推薦材料；第三，與合作社協(xié)商，為本村村民爭取在社中的就業(yè)機(jī)會；第四，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、合作社或者本村參加者和就業(yè)者的要求以及請求，參與解決本村村民與合作社的投資糾紛或者勞務(wù)糾紛；第五，依照國家相關(guān)政策和法律以及政府要求，為合作社設(shè)置在本村范圍內(nèi)的種植基地、研發(fā)基地、加工基地提供方便。在這一場合中，村委會成為了跨村合作社的協(xié)助者。

（三）農(nóng)村社區(qū)組織與村委會的分工和配合——以社區(qū)理事會為例

就農(nóng)村社區(qū)組織與村委會的角色分工和配合，我們考察了湖北省秭歸縣的“楊林橋模式”和浙江的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。

楊林橋鎮(zhèn)位于長江牛肝馬肺峽南岸，在農(nóng)業(yè)稅改革之后，由于村組合并以及村干部人數(shù)銳減，楊林橋鎮(zhèn)創(chuàng)新了農(nóng)村管理模式，撤銷村民小組改建社區(qū)，建立社區(qū)理事會。就社區(qū)理事會與原有的村民自治組織的關(guān)系，在當(dāng)?shù)厥沁@樣定位的：社區(qū)理事會在村黨總支和村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區(qū)農(nóng)戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的職能。社區(qū)理事會的主要職責(zé)包括：組織協(xié)調(diào)社區(qū)農(nóng)戶實行規(guī)模生產(chǎn)、改善社區(qū)內(nèi)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施等，社區(qū)理事會成員不取報酬，但是采取“以獎代補(bǔ)”的辦法，發(fā)放一定的誤工補(bǔ)助［10］。

“楊林橋模式”是用社區(qū)組織代替原來的村民小組，成為村民自治中的常設(shè)組織，使之形象實體化，功能具體化，進(jìn)而與村兩委共同形成層次清晰的村級組織框架。在這種村級自治組織框架中，村委會是社區(qū)理事會的上級組織，理事會則一定程度上可以幫助村委會緩解基于村組合并、人口分散而在實施職能時出現(xiàn)的“鞭長莫及”的困境。所以，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村兩委而言，它是在原來村民小組范圍內(nèi)建立起來的“小小村委會”或者說是在村委會之下的“次級村民自治組織”［11］。

和上述模式相比，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的浙江省的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)。該省社區(qū)組織主要有三種形式：一是農(nóng)村社區(qū)理事會。理事會成員由農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各方面代表組成，理事會的職責(zé)就是協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各類組織，在這種社區(qū)建設(shè)模式下，社區(qū)理事會負(fù)責(zé)宏觀范圍的組織與協(xié)調(diào)工作，村委會負(fù)責(zé)村級場域的其他具體工作。二是農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)中心（站）。主要職能是為農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。在這種模式下，社區(qū)組織是綜合性的服務(wù)者角色，村委會是村莊的管理者角色。三是農(nóng)村社區(qū)辦公室（協(xié)調(diào)小組）。主要職能是運用利益協(xié)調(diào)機(jī)制，牽頭協(xié)調(diào)解一些農(nóng)村居民想辦的事和利益需求相同的事。在這種模式下，社區(qū)組織主要是以公益服務(wù)者角色出現(xiàn)［12］。

盡管以上不同的社區(qū)建設(shè)組織有著不同的職能，但是，凡在行政村范圍內(nèi)建立的社區(qū)組織，與村委會之間應(yīng)該是協(xié)作關(guān)系，這種協(xié)作關(guān)系有別于“楊林橋模式”中的指導(dǎo)關(guān)系。一方面社區(qū)組織應(yīng)該協(xié)助村委會開展工作；另一方面，對于跨行政村設(shè)立的社區(qū)組織，更多的是強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)部不同村委會之間要協(xié)助社區(qū)組織實施跨區(qū)管理和服務(wù)工作，共同促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

三、影響農(nóng)村民間組織與村委會合理區(qū)分角色的因素

我國多數(shù)農(nóng)村在實施村民自治的過程中，都能協(xié)調(diào)好農(nóng)村民間組織與村委會之間的關(guān)系，但也有不少地方出現(xiàn)了兩者角色和職能難以協(xié)調(diào)的情形。概括其原因，主要有如下幾方面。

（一）對農(nóng)村民間組織的定位存在偏差

在村民自治實施之初，村級場域只有村委會這一農(nóng)民自治組織，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，農(nóng)村民間組織越來越常見。研究中，不少人認(rèn)為，較之于行政化問題嚴(yán)重的村委會，農(nóng)村民間組織是真正的NGO 組織，是構(gòu)建我國農(nóng)村市民社會建立的基礎(chǔ)，有代替村委會之趨勢，為此，村委會似乎逐漸走向沒落，并讓位于新興的民間組織。但這種認(rèn)識是不切實際的。

在我們看來，農(nóng)村民間組織的建立與發(fā)展和村民自治中村委會面臨的困境有著密切的關(guān)系。一方面，新農(nóng)村建設(shè)使國家在農(nóng)村的各種計劃和安排日益密集，需要獲得更多的支撐點，但農(nóng)民組織化程度低，農(nóng)村“組織真空”狀態(tài)依然存在，從國家整合農(nóng)村發(fā)展的角度來看，加強(qiáng)農(nóng)村組織建設(shè)是為了適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。另一方面，村委會肩負(fù)繁重的職能，而村干部人數(shù)日益減少，從理論上看，村委會應(yīng)該進(jìn)行職能減負(fù)，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的需求及其實際負(fù)擔(dān)，難以將村委會不能履行或者履行不力的職能上移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只能通過其他組織承擔(dān)，而農(nóng)村民間組織的出現(xiàn)契合了這一改革背景。再者，農(nóng)村社會正面臨階層分化以及利益分化，利益表達(dá)需求日益旺盛，農(nóng)民僅透過村委會不能完滿實現(xiàn)分層的利益表達(dá)，進(jìn)而在組織上需要增加利益表達(dá)渠道。上述矛盾決定了農(nóng)村民間組織總體上是彌補(bǔ)村委會的不足、配合村委會推進(jìn)村民自治而存在的。換言之，農(nóng)村民間組織的建立以及角色定位帶有強(qiáng)烈的工具性色彩，而不是為了替代村委會而來。

（二）資源缺乏，規(guī)模偏小

盡管農(nóng)村民間組織的發(fā)展有利于推進(jìn)村民自治，并為新農(nóng)村建設(shè)所需，但這些組織發(fā)展總體規(guī)模偏小，這是不爭的事實。這主要是由人才和資金缺乏所造成的。

民間組織的發(fā)展需要人才支撐，然而，一方面，由于當(dāng)前農(nóng)村人才流失嚴(yán)重，因此，非經(jīng)濟(jì)性的農(nóng)村民間組織往往難獲得管理精英；另一方面，因為組織管理者的工資等待遇條件差，事實上也難以吸引以及留住人才。資金是農(nóng)村民間組織發(fā)展缺乏的另一瓶頸，考察實際情況，多數(shù)民間組織的資金都要自籌，而且數(shù)量嚴(yán)重不足。就經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的農(nóng)村中老年人協(xié)會而言，根據(jù)研究者的調(diào)查，每年費用就包括了值班費、看守費、資助特困及患病老人費、各類水電費、書報費等，一年至少需要5000元，而農(nóng)村老人大多低收入或無收入，因此這類組織難以靠會費或營業(yè)收入生存，政府目前鼓勵個人和企業(yè)捐贈的措施有限，使得農(nóng)村民間組織獲得的捐贈量極少［13］，進(jìn)而限制了其發(fā)展。

為了盡量讓農(nóng)村民間組織發(fā)揮作用，但又要減少開支，不少地方的做法就是讓村兩委的干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部最大限度地在民間組織中任職。但人事方面的過度糅合表面上是節(jié)約了一些支出，但實質(zhì)上是忽視了組織彼此間必要的職能劃分，使村級組織之間的職能以及角色區(qū)分模糊化。

（三）制度引導(dǎo)不足

20世紀(jì)80年代以來，我國先后頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律、法規(guī)，但具體到農(nóng)村民間組織問題上，除了2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》之外，針對其他民間組織的立法幾乎是空白。

在缺乏全國統(tǒng)一立法的前提下，有少數(shù)地方出臺了區(qū)分村級組織職能及調(diào)整彼此關(guān)系的規(guī)范性文件。例如，浙江省制定了《浙江省村級組織工作規(guī)則（試行）》，以此為基礎(chǔ)，浙江一些市、縣結(jié)合自身情況出臺了各自的規(guī)范性文件。又如，新疆吐魯番地區(qū)出臺了《吐魯番地區(qū)村級組織工作規(guī)范實施細(xì)則》，湖北省武穴市出臺了《村級組織工作規(guī)范》。與此同時，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺了類似規(guī)范性文件的情形，如內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市敖漢旗長勝鎮(zhèn)制定的《長勝鎮(zhèn)村級組織工作規(guī)范（試行）》，除此以外，由基層政府出臺類似規(guī)定的現(xiàn)象并不多見。

即使上述各地方基層政府制定了規(guī)范村級組織職能的規(guī)范性文件，然而就新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的新型如社區(qū)理事會、合作社以及老年人協(xié)會等的職能卻并未納入其中。因此，整體而言，村委會與農(nóng)村民間組織的關(guān)系調(diào)整或缺乏制度引導(dǎo)，或未能夠與時俱進(jìn)，不能滿足社會發(fā)展的需求。

四、促進(jìn)農(nóng)村民間組織與村委會有效銜接的對策

為實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效管理，借鑒各地的成功經(jīng)驗，我們認(rèn)為，可從以下幾方面著手，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村民間組織與村委會在角色以及職能上的有效銜接。

（一）樹立理性觀念

其一，應(yīng)該看到，農(nóng)村民間組織與村委會同屬于農(nóng)民自治組織的范疇。農(nóng)民自治組織是農(nóng)民自我管理自我服務(wù)的組織。包括村委會在內(nèi)，所有農(nóng)民自治組織的整體職能是實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理，農(nóng)村民間組織和村委會之間并不對立，而且可以實現(xiàn)互利共贏。以此為視角，農(nóng)村民間組織的誕生不應(yīng)視作為對村委會的“揚(yáng)棄”。其二，就實踐來講，村委會是人民公社解體后，我國村級場域最重要的實體，從發(fā)展時間以及資源等方面來講，當(dāng)前，任何一種職能多元或者單一的農(nóng)村民間組織在相當(dāng)一段時間內(nèi)都不可能替代村委會，這就使得農(nóng)村民間組織的建設(shè)不可能脫離村委會的協(xié)助和支持而獨立進(jìn)行。其三，當(dāng)前農(nóng)村民間組織的“草根性”并非是絕對的，農(nóng)村民間組織的建立過程基本上體現(xiàn)以政府主導(dǎo)的特色。農(nóng)村民間組織一方面需要承擔(dān)基層政府某方面的管理職能，另一方面又不得不依靠政府或者接受政府管理，因此，這些組織與村委會可能會有類似甚至完全相同的生成、發(fā)展軌跡；同時，農(nóng)村民間組織所面臨困境的解決，也離不開政府的關(guān)注與幫助。

（二）發(fā)揮基層政府的引導(dǎo)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該具有協(xié)調(diào)農(nóng)村民間組織和村委會兩者角色的職能。我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可從以下幾方面入手，引導(dǎo)農(nóng)村民間組織與村委會劃分角色和職能：一是指導(dǎo)民間組織及村委會正確理解和貫徹執(zhí)行相關(guān)的法律以及政策；二是根據(jù)需要，指導(dǎo)民間組織及村委會建立和堅持村民自治的日常各項工作制度；三是根據(jù)需要，指導(dǎo)以及協(xié)助民間組織及村委會進(jìn)行換屆選舉；四是根據(jù)需要，指導(dǎo)民間組織及村委會搞好宣傳教育工作，開展多形式的社會主義精神文明建設(shè)活動；五是指導(dǎo)民間組織及村委會就彼此之間的職能分工以及角色達(dá)成協(xié)議或者形成操作準(zhǔn)則；六是調(diào)解民間組織及村委會之間的沖突糾紛，協(xié)調(diào)兩者的分歧。

（三）加強(qiáng)村“兩委”建設(shè)，限制干部交叉任職

有研究者指出，凡是村“兩委”堅強(qiáng)有力，民心凝聚的村落，民間組織與村“兩委”的關(guān)系就融洽，民間組織也能得到正常發(fā)展，并對村民自治發(fā)揮更多的積極作用；凡是村“兩委”軟弱松懈，民心渙散的村落，民間組織與村“兩委”的關(guān)系就緊張，民間組織多呈現(xiàn)“異?！卑l(fā)展，并對村民自治產(chǎn)生較大沖擊［14］。因此，在構(gòu)建良性村級組織體系過程中，首先應(yīng)加強(qiáng)村“兩委”建設(shè)。其次，要適當(dāng)限制村干部和農(nóng)村民間組織管理者之間的交叉任職。應(yīng)該看到，村委會與民間組織之間有不同的職能，過度交叉任職，就難以劃分職能以及角色，所以應(yīng)限制社區(qū)組織和村委會之間的交叉任職程度，其交叉度最多不宜超50%。

（四）加大對農(nóng)村民間組織的人才以及資金支持力度

我們認(rèn)為，國家以及各地方政府依據(jù)農(nóng)村不同的實際情況，一方面應(yīng)該鼓勵農(nóng)村精英分子參與當(dāng)?shù)孛耖g組織的管理，利用本地優(yōu)勢，發(fā)揮農(nóng)民的自我管理能力；另一方面，還可以借鑒近年有效實施的“大學(xué)生村官制度”，有條件地給予某些有需要的民間組織以人才支持。與此同時，為適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要，國家以及地方政府應(yīng)該加大對農(nóng)村民間組織的資金支持，以保障民間組織的基本運作，發(fā)揮其農(nóng)村治理功能。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村集體，應(yīng)該在每年的經(jīng)濟(jì)收益中按照確定的比例，定期向農(nóng)村民間組織劃撥運作經(jīng)費；還可以采取各種措施，鼓勵企事業(yè)單位向農(nóng)村民間組織捐贈款項和必要物資。

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