民政部門居家養(yǎng)老服務供給制創(chuàng)新研究——以南京市Y 區(qū)為例

張旭升，牟來娣

（1.杭州師范大學 政治經濟學院，浙江 杭州 310036；2.杭州師范大學 錢江學院，浙江 杭州 310012）

一、研究問題的由來及目的

當前，養(yǎng)老服務供給不足已成為影響家庭穩(wěn)定、代際和諧的重大問題。為此，黨的十七屆五中全會提出了“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務體系”的要求。相關部門也編制并通過了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》等文件。這些發(fā)展規(guī)劃的核心議題是如何通過法律規(guī)范、政策引導、財政扶持、組織培育、人才培養(yǎng)等方式，吸引社會力量參與養(yǎng)老服務的供給。這不僅需要各級政府落實社會管理和社會服務的職能，更需要相關的職能部門拋棄“政府包辦”和“過度市場化”的做法，通過體制與機制的創(chuàng)新，整合各類資源，提供有效的服務供給。但現(xiàn)行的老齡事業(yè)的管理體制存在著機構重迭、資源分散和政出多門的問題，這些問題都在不同程度上制約著養(yǎng)老服務供給機制的創(chuàng)新。

近年來，南京市Y 區(qū)的民政部門①為緩解養(yǎng)老服務供需日趨緊張的矛盾，積極探索向民間組織購買居家養(yǎng)老服務的路徑，撥付的財政購買資金已由2003年的15萬發(fā)展到2011年350萬，完全免費服務對象的規(guī)模也由2003年的100名發(fā)展到2011年的3500名。Y 區(qū)的實踐探索贏得了主管老齡工作的全國老齡辦的認可，并獲得了諸多榮譽稱號。該區(qū)的養(yǎng)老服務創(chuàng)新工作受到了學者的關注和好評。如在2006年11月，國內外的專家學者對該區(qū)依托民間養(yǎng)老組織推進居家養(yǎng)老服務的經驗與做法進行了研討，認為民政部推行社會福利社會化多年，終于在Y 區(qū)取得了突破性進展。而在2000年左右，Y 區(qū)老齡事業(yè)的發(fā)展相對滯后，養(yǎng)老服務供需矛盾緊張的問題比較突出②。從2003年起，Y 區(qū)開始積極探索政策引導、項目資助、床位補貼、“筑巢引鳳”、政府購買等養(yǎng)老方式，吸引社會力量參與養(yǎng)老服務的供給。經過幾年的努力，Y 區(qū)不僅在機構養(yǎng)老方面有了跨躍式發(fā)展③，而且在居家養(yǎng)老服務供給方面探索出政府向民間組織購買服務的模式。

本研究旨在探尋Y 區(qū)民政部門在什么樣的制度背景下，基于何種動機，采用哪些行動策略來突破老齡事業(yè)管理體制的瓶頸制約，贏得基層政府和相關職能部門政策、財政的支持，實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務供給機制的創(chuàng)新，以期對民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給機制有所啟示。

二、研究方法與資料來源

本研究以實地研究和文獻研究為主。文獻研究的資料主要涉及有關南京市Y 區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的政策文件、官員講話、研究文獻，相關部門的工作總結或報告，大眾傳媒的相關報道，民政部門主要負責人對該項制度探索的回憶錄，等等。這些資料既為本研究透視該項制度的實踐探索提供了時代背景資料，又為理解各參與主體在制度建構和運作過程中的行動與策略提供了必要的參考材料。

本研究之所以選擇實地研究而不是純資料研究，是因為本研究不是追求統(tǒng)計學意義上的代表性，而是側重于質的分析的典型性［1］。在實地研究過程中，本研究試圖通過參與觀察和半結構訪談方式收集資料，以期達到較為深入、詳細和全面地認識參與主體在參與過程中“做了什么”（深度描述），“為什么這樣做”等問題，致力于達到深度描述各參與主體行動的動機、策略及背后的邏輯［2］的目標。為了提高本研究的信度與效度，在資料的收集方法中采用了“三角校正法”［3］。

本研究對民政部門、民間養(yǎng)老組織、服務投遞者和服務接受者等四類參與主體展開了訪談，試圖通過多方主體的相互印證、糾偏，以便在一定程度上避免某種特定方法的系統(tǒng)偏向或局限，從而獲得對所研究問題的更為廣泛和可靠的認知。對訪談對象篩選的主要依據(jù)是關鍵性、類型化兩個標準。所謂“關鍵性”，是指在該項制度的探索與實踐過程中扮演著“關鍵性”角色的人物。所謂“類型化”，是指本研究在服務投遞者和服務接受者選擇的過程中，在民間養(yǎng)老組織負責人的協(xié)助下挑選不同類型的訪談對象。根據(jù)這些標準與要求，筆者在南京市Y 區(qū)隨機深入訪談了服務接受者21人，服務投遞者15人，民間養(yǎng)老組織的管理者6人，民政部門工作人員7人。為了更好地理解南京市Y 區(qū)個案的價值與意義，本研究還同時考察了杭州市X 區(qū)政府主導，層級推進的居家養(yǎng)老服務模式，半結構訪談的對象涉及社區(qū)主任或書記（5人）、服務投遞者（5 人）和服務接受者（9人）等。

三、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的制度背景

（一）養(yǎng)老服務是社會建設時代重要政策議題

21世紀初，中國大陸步入到需要加強社會建設才能再造經濟和構建和諧社會的新時代［4］，為適應社會建設的需要，中國行政官員的考核體系中逐漸增加了公共服務、民眾的滿意度、社會穩(wěn)定等有關民生的量化指標［5］。這些指標的設置旨在引導各級政府重視并加強社會管理和提高社會服務水平［6］。這其中，養(yǎng)老服務是社會建設的重要內容之一。在中國的總和生育率逐年下降［7］，人口老齡化速度加快，老年撫養(yǎng)比系數(shù)急劇上升的時代背景下［8］，伴隨家庭結構的小型化、核心化趨勢，以及老年人獨居化、空巢化傾向，家庭照顧功能呈現(xiàn)出弱化的趨向，也因此直接或間接地導致子女照顧老人“有心無力”，“有力無心”，“無力無心”等問題的廣泛存在［9］。這些問題同時也突顯了各級政府養(yǎng)老服務供給不足的現(xiàn)狀。為此，迫切需要各級政府和社會組織通過輿論引導、政策干預、財政補貼、服務提供等方式，給予必要的回應和補充。各級政府面臨社會建設和管理的現(xiàn)實壓力，必然會將改善養(yǎng)老服務供給作為一項重要的政策議題納入議事日程。事實上，已有不少基層政府在積極探索改善養(yǎng)老服務供給的路徑。如北京、上海、南京、杭州、寧波、廣州、武漢等眾多城市，都紛紛投入人力、物力、財力進行試點探索。

（二）現(xiàn)行老齡事業(yè)管理體制制約了養(yǎng)老服務的發(fā)展

養(yǎng)老服務供給的增加不僅取決于財政投入的多少，還取決于老齡事業(yè)的管理體制是否有效。因為有序、高效和可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務供給體系，需要老齡事業(yè)的管理者對老齡事業(yè)的長遠發(fā)展作出規(guī)劃，需要協(xié)調政府、市場和社會組織之間的利益關系，需要厘清政府各職能部門之間的權責、隸屬關系，需要因地制宜選擇科學有效的合作模式，需要謀劃養(yǎng)老服務設施與服務網絡的建設，需要激勵并培育老齡服務組織，需要加強養(yǎng)老服務監(jiān)督與管理職責等。雖然家庭、不同形式的群體、社會組織和政府職能部門等構成了老齡事業(yè)管理的主體，但只有政府才具有相應的權力、財力、能力去培育、影響、支配其他參與主體履行老齡事業(yè)管理的職責。

在中國現(xiàn)行的老齡事業(yè)管理體制中，老齡辦的行政級別偏低，這在一定程度上影響并制約了老齡事業(yè)的發(fā)展。長期以來，無論中央還是地方的老齡工作委員會都為非常設機構，并不具備政府法人資格，老齡工作委員會的主任和副主任都是兼職，這使得各級老齡委員會的權威性和影響力都極其有限，務虛性色彩較濃。而老齡委員會下屬的老齡辦，行政級別偏低，在大多數(shù)省區(qū)只是民政部門的一個內設機構，無法去協(xié)調行政級別比自己高的老齡委組成部門的單位，難以履行組織、監(jiān)督、評估等職能［10］。正如南京市老齡辦副主任鄭某所言，“現(xiàn)在老齡辦基本無相應職權，涉及老齡工作的很多職能都分散在老齡委各成員單位，我們實際上什么也管不了，所以只能暫時做些打基礎的工作”［11］。正因如此，各級老齡委和老齡辦的工作只停留于檢查、協(xié)調、服務等一般性事務層面。

（三）中國養(yǎng)老服務有效供給需要機制的創(chuàng)新

中國養(yǎng)老服務的有效供給不僅需要老齡事業(yè)管理體制的創(chuàng)新，還需要供給機制的創(chuàng)新。這種判斷是基于中國老年福利服務事業(yè)經歷“政府包辦”和“過度市場化”兩個歷史階段積累的經驗與教訓而得出的?！罢k”老年服務業(yè)使得養(yǎng)老機構缺乏自我生存和自我發(fā)展的能力，辦得越多，政府背的包袱就越重，同時也使得機構或組織在營運中容易滋生“重硬件、輕軟件”，“重投資、輕管理、輕服務”的傾向。而“過度市場化”，一方面使得民間力量不愿涉足這一微利或無利的養(yǎng)老行業(yè)，另一方面又可能因為收費過高，將一些有需求而無購買能力的弱勢老年人排斥在外［12］。

可見，中國老年服務事業(yè)的進一步發(fā)展，既需要政府扶持民間養(yǎng)老力量參與養(yǎng)老服務業(yè)，發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，以走出“國家養(yǎng)老的怪圈”。又需要政府積極承擔起老年服務政策的制定、財政資助、服務資源的整合和服務過程的監(jiān)管等職責。正因如此，《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005年）》就明確提出了在堅持政府為主導，加大對老年福利事業(yè)投入的同時，充分運用市場機制，通過優(yōu)惠政策，吸引并激勵社會力量投資興辦社區(qū)養(yǎng)老服務設施，探索公辦民營等委托運作形式等建議。

四、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的動機

在新的形勢下，增加養(yǎng)老服務供給，破解養(yǎng)老服務供需矛盾，這已成為各級政府和民政部門的一項重要的政策議題。這一議題的破解需要民政部門積極主動地汲取中國老齡事業(yè)發(fā)展的經驗教訓，創(chuàng)新養(yǎng)老服務的供給制度。訪談結果顯示，民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的動機如下。

（一）民政部門需要提高養(yǎng)老服務供給的效率，以滿足不斷增長的養(yǎng)老服務需求

訪談顯示，Y 區(qū)民政部門曾試圖通過政府投資興建養(yǎng)老機構以滿足不斷增長的服務需求，但終因土地成本不斷上漲，運營成本較大，致使這一傳統(tǒng)應對之策推進緩慢。而社區(qū)養(yǎng)老服務功能的發(fā)揮又極其有限，正如Y 區(qū)民政部門的工作人員所言，城市社區(qū)居委會張榜公布的社區(qū)服務內容雖多達十幾項，卻很少向居民兌現(xiàn)，大部分是“空城計”，成為應付上級檢查裝點門面的東西［13］?！艾F(xiàn)在不少地方熱衷于‘形象工程’、‘參觀工程’，不惜花巨資建社區(qū)服務中心，建成后又捧在手中，既‘養(yǎng)人’，又‘養(yǎng)房’，背上了沉重的‘包袱’”［14］?？梢?，Y 區(qū)民政部門之所以需要創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給，與其對傳統(tǒng)供給方式弊端的洞察與批判有著密切的聯(lián)系。

民政部門提高有限養(yǎng)老資源利用效率的動機，也得到了公共財政投入制度與官員晉升制度的激勵。在社會建設時代，各級政府對有關就業(yè)、養(yǎng)老等事業(yè)的財政投入正逐年增加。為此，一些職能部門也紛紛通過政策創(chuàng)新來獲取公共財政的支持。正如王思斌［15］所言，在過去的幾年里，基層政府的各個部門以解決城市社區(qū)的就業(yè)問題為由紛紛進入社區(qū)，在社區(qū)設立公益性崗位，從而向財政爭取公共服務設施經費。與此同時，中國行政官員的考核體系有關公共服務、民眾的滿意度、社會穩(wěn)定等量化指標也是激勵基層政府及相關職能部門在有關民生工程上創(chuàng)新的又一動力。

（二）民政部門在危機事件面前需要避免行政問責

訪談結果表明，2003年Y 區(qū)的突發(fā)事件與基層政府和民政部門居家養(yǎng)老服務供給的創(chuàng)新有著密切的關聯(lián)。據(jù)Y 區(qū)民政局的李先生介紹，2003年的夏天正好趕上連續(xù)20多天40多度的高溫，光Y 區(qū)就發(fā)生了多起老人死在家中而無人知的事件。時任Y 區(qū)民政局局長的鄭某介紹，事發(fā)當天正值周五，他們當時就接到區(qū)委主要負責人的電話：“不得讓此類事件再次發(fā)生！民政部門必須拿出具體辦法，周一上區(qū)長辦公會討論。”［16］正是這一危機事件推動著民政部門四處走訪、調研，以尋求破解之策。

在2003年抗擊“非典”期間啟動并于當年下半年在長沙、成都、南京、濟南等市全面實施的行政問責制成為推動基層政府創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給的壓力與動力。所謂“行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況實施的，要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度”［17］。根據(jù)該項制度規(guī)定，行政主要負責人由于故意或過失，不履行或不正確履行法定職責，以致造成不良影響和后果的行為的，必須實施問責，進行責任追究［18］。這其中，對地方突發(fā)公共事件不給予及時地回應便是一種失職的行為，將會追究黨政主要領導人的行政責任，這是行政問責制中的題中應有之義。

據(jù)訪談得知，被傷人孫某曾在危機事件之前就提出購買鐘點工服務，給區(qū)里的獨居老人提供上門服務的設想，但因這一方案未經深入論證，加上資金來源不明等原因而未獲上級主管領導的批準。這次危機事件之后，在基層政府的壓力和授權下，此前被擱置的方案才被重新提出來?？梢姡裾块T在面臨上級問責的壓力下，需另辟蹊徑盡快化解危機，以避免行政問責。雖然一度擱置的解決方案還存在諸多的不確性，但是能解燃眉之急，它能將一些“高?！钡莫毦永先苏疹櫰饋怼？傊姓栘熤频膲毫蛣恿⑻幱陲L口浪尖的民政部門推向了創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給的前臺。

（三）民政部門在考察學習中觸發(fā)了購買養(yǎng)老服務的構想

作為發(fā)展中國家，各級政府不僅在經濟領域積極可以借鑒西方的經驗，發(fā)揮其“后發(fā)效應”，而且在社會建設領域也同樣可以積極汲取港澳臺和歐美的經驗，發(fā)揮“后發(fā)優(yōu)勢”。為破解養(yǎng)老服務短缺的難題，民政部門曾四處考察“游學”，積極探求養(yǎng)老服務體制與機制的創(chuàng)新，正如孫某所言：政府應承擔起老年服務與管理的職責主要緣于學習香港的經驗和當?shù)赝话l(fā)事件的刺激和觸動。2002-2003年，南京市市委組織部組織民政系統(tǒng)人員到香港考察學習社區(qū)建設。到香港養(yǎng)老院發(fā)現(xiàn)，香港的民間養(yǎng)老機構都是在政府的支持下才發(fā)展起來的。所以，當時就感覺到國內老年服務的發(fā)展僅靠原有的居民委員會提供一些志愿者服務，搞一些活動是不能從根本上解決問題的。而且，香港當時的床位數(shù)也僅占香港老年人的6%-7%。大量的老年人還是要在社區(qū)里生活，而在社區(qū)照顧中，政府承擔著主要責任。

可見，民政部門在考察學習中，拓展了視野，明確了政府的職責與任務，進而產生了“在工作實踐中借鑒香港等地的做法，有意識地作培育民間養(yǎng)老組織的嘗試”的想法［14］。王浦劬等人［19］在上海的實證研究也表明，相關負責人對境外服務組織的考察與學習，對他們回國后積極探索政府購買民間養(yǎng)老組織服務模式有著直接的關系?？傊?，在平時有關問題內容所形成的問題源流，涉及解決問題方案的政策源流和政治源流等的相互獨立運作，在危機事件發(fā)生之后，“政策之窗”被打開了。這就為三種源流結合到一起提供了可能，并大大提高了政策倡導與創(chuàng)新成功的概率［20］。如民政部門在面對家庭照顧的弱化，機構養(yǎng)老的不足時，也曾四處考察學習和適時向基層政府提出各種解決方案，以增加養(yǎng)老服務的供給，但在危機事件發(fā)生之后，“政策之窗”被打開，這為民政部門將問題與解決辦法結合起來，并在政治上被接受提供了可能，從而大大提高了民政部門創(chuàng)新成功的概率。

五、民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的行動策略

“政策之窗”被打開，雖然為民政部門創(chuàng)新提供了機會，但這種創(chuàng)新還將面臨老齡管理體制的制約。如民政部門對該項服務能否獲得政府的認可與民眾的認同，能否得到財政部門的持續(xù)支持等尚存疑慮和擔心。民政部門為了降低探索的風險和成本，贏得更多的社會支持，采取了以下行動策略。

（一）“摸著石頭過河”的行動策略

將政策的理念、原則轉變?yōu)檎叩男袆优c實踐，需要民政部門研究當?shù)鼐用竦男枨?，培育相關的組織，制定必要的規(guī)范，推進相關主體的合作，積極構建政策支撐系統(tǒng)和執(zhí)行環(huán)境。民政部門在實踐探索的初期，政策的臨時性、應急性色彩較濃。在政策實施的過程中，民政部門還面臨著來自部門內部的質疑，社區(qū)居委會的抵觸，老年人的懷疑，資金無著落，政策不完善等等問題。正如孫某所言：當時，我們做這種事情，在全國也比較早，所以，也遇到了一系列的困難。當時為老年人提供上門服務的費用是每小時5元，但老人卻認為，天下哪里有掉下來的餡餅，都不相信有這種免費的服務。所以，出現(xiàn)了服務人員上門服務不能被老人接納的現(xiàn)象。當時我們只做了100多個老年人的服務，做了半年，中間也曾出現(xiàn)了沒有錢，工作不知如何開展下去的情形。我們當時的想法其實很簡單，就是不希望出現(xiàn)一些老年人死后都無人知的問題。

正因為政策的目標、參與主體、資金來源的不確定性，使得民政部門采取了“摸著石頭過河”的行動策略?！懊^過河”亦被稱之為“試錯法”、“試點法”，是指導中國改革和實踐探索的基本理論和方法，也是改革的探索者與實踐者解決信息與知識不對稱性問題，降低糾偏成本，審時度勢地予以推進的一種策略。

在該項實踐探索逐漸被政府所認可及民眾所接受之后，民政部門也在居家養(yǎng)老服務的資格標準、服務的監(jiān)管和質量的提升等方面展開了進一步的探索。正如民政局的祝先生所言，在2003年時，他們對居家養(yǎng)老服務的資格標準并沒有制定什么文件，只是要求一些社區(qū)將一些最困難的老年人報上來。后來，這項服務經媒體報道之后，得到了老百姓和區(qū)政府領導的認可，這時財政資助的力度才逐年增加。這個《居家養(yǎng)老服務網免費服務對象》的文件是在2005年前后制定出來的，其資格標準的文件也是在不斷地修改和變化之中，現(xiàn)在他們正考慮與第三方開展合作，對居家養(yǎng)老服務網開展評估，要求將心貼心的社會工作的理念與方法引入到為老年人服務中來。

（二）“低調”探索與“高調”推廣的行動策略

與“摸著石頭過河”的行動策略相對應，民政部門在實踐探索的初期，在處理與媒體的關系時，采取了“不報道，不聲張，不宣傳”的“三不”行動策略。而在這項探索贏得了基層政府的認可和相關部門的支持，實現(xiàn)了多方共贏之后，民政部門一改“三不”策略，加強了對外宣傳工作。因為，作為一項創(chuàng)新性實踐，民政部門在推進該項服務的過程中需要利益相關者了解、宣傳、認同、支持，只有這樣才能爭取該項服務得以存在的“合法性”，才能保證該項服務的可持續(xù)運作。正如彼得·伯格與托馬斯·盧克曼［21］所言，一項創(chuàng)新性的制度在合法化的過程中，也需要證明并回答“何以如此”的問題。

據(jù)孫某回憶，經過媒體的報道和社會上的宣傳，老百姓才覺得政府是在為他們做好事。在媒體報道之后，召開了區(qū)長辦公會議，就在2004年5月份，財政就決定支出30多萬元用于購買居家養(yǎng)老服務。到現(xiàn)在，只要預算出來之后，財政就會給錢，財政局的領導認為，財政局的錢如果像養(yǎng)老服務這樣用那就用得值。

正是由于地方及中央媒體的正面報道④，國內外學者的積極肯定，全國老齡辦的認可，各地慕名而來的參觀考察團絡繹不絕，這些都使相關的職能部門和基層政府逐漸意識到該項實踐探索在當?shù)啬酥寥珖膬r值與意義，從而更加積極地支持民政部門的這一探索。在此背景下，Y 區(qū)的民政部門轉向了“高調宣傳”。2006年11月民政部社會福利和社會事務司與南京市民政局、Y 區(qū)人民政府聯(lián)合主辦了“依托民間養(yǎng)老組織，推進社會化養(yǎng)老服務研討會”，來自國內外各高校的專家學者，以及20個省市民政、老齡部門的工作人員，對該區(qū)依托民間養(yǎng)老組織推進居家養(yǎng)老服務的經驗進行研討，并給予了高度評價。

（三）積極培育民間養(yǎng)老組織成長的行動策略

扶持并培育民間養(yǎng)老組織是該項探索得以有效實施的組織保障和必要前提條件，從訪談的情況來看，Y 區(qū)的民政部門主要采取了或購買服務，或替民間養(yǎng)老組織租賃場地免費供其使用的扶持策略。民政部門以每年40萬元的租金，租下了1000平方米的房屋，租期為10年，無償供民間養(yǎng)老組織使用。這種扶持方式不僅為民間養(yǎng)老組織提供了固定的辦公場所，而且為其開展更多的公益性服務創(chuàng)造了必要的條件，還為其創(chuàng)收以彌補公益性服務資金的不足和不斷拓展居家養(yǎng)老服務的內容提供了可能。如Y 區(qū)的民間養(yǎng)老組織充分利用民政部門提供的社區(qū)服務站，開設“心理茶吧”，通過“飲茶聊天”方式，對一些獨居、空巢老年人開展精神慰藉和心理疏導服務，積極探索社區(qū)老年精神關愛服務新模式。

民政部門培育民間養(yǎng)老組織的效果如何，不僅取決于財政投入的多少，而且取決于民政部門對待民間養(yǎng)老組織的態(tài)度及合作過程中的溝通方式。從Y 區(qū)的個案經驗來看，該區(qū)的民政部門注重吸納民間養(yǎng)老組織的合理建議，并適時地將它轉化為政策，以完善政府購買居家養(yǎng)老服務的政策內涵。譬如，冬天老人洗澡的服務項目，最初就是由民間養(yǎng)老組織提出的。又如，民間養(yǎng)老組織在服務的過程中，發(fā)現(xiàn)一些老年人還照顧著殘疾的子女，就建議民政部門將“老養(yǎng)殘”家庭作為重點關注的對象。

（四）積極構建政策支持聯(lián)盟的行動策略

政策實踐是一項系統(tǒng)的工程，它不僅需要采用適當?shù)耐七M策略，還需要相關參與主體的配合與支持。Y 區(qū)的民政部門在創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的過程中，采取了積極構建政策支持聯(lián)盟的行動策略。這一支持聯(lián)盟的參與主體包括了專家學者、基層政府、勞動保障部門、社區(qū)居委會、民間養(yǎng)老組織、服務投遞者、服務接受者、大眾傳媒等。

從訪談的情況來看，民政部門為了辨清老年服務的發(fā)展方向，明晰政府的責任，提升決策的科學性，積極主動地與當?shù)貙＜覍W者合作。為了贏得基層政府的認可、勞動保障部門的資助、社區(qū)居委會的支持以及老人的認同，民政部門積極建議民間養(yǎng)老組織招聘城市下崗失業(yè)的“4050”人員作為居家養(yǎng)老服務的投遞者。這一策略不僅解決了Y 區(qū)部分“上有老下有小”的“4050”人員的“養(yǎng)家糊口”問題，而且有力地支持了基層政府、勞動與保障部門和社區(qū)的再就業(yè)工作。而這些“4050”人員與老人在語言、生活習慣等方面具有較多的相似性，這為服務關系的建立與維護創(chuàng)造了有利條件，一定程度上降低了彼此接納的時間成本［22］。而服務雙方在居住空間上的接近性，更使老人在急需人幫助時，服務投遞者能夠及時地趕到現(xiàn)場提供服務。正如研究者范明林、張鐘汝所言，“鄰里之間知根知底很方便，再加上住得很近，叫起來也方便”［23］。這些做法都贏得了服務對象的認可與支持。

六、結論與討論

從南京市Y 區(qū)的個案經驗來看，在中國現(xiàn)行的老齡工作體制下，民政部門雖然擁有的權力與資源有限，但面對老年服務供需矛盾日趨緊張的客觀事實，也面臨著諸多的發(fā)展機遇。民政部門能否抓住發(fā)展機遇推進養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展，不僅取決于各級政府對養(yǎng)老服務事業(yè)的態(tài)度，而且取決于民政部門在養(yǎng)老服務供給機制上能否有所創(chuàng)新。只有通過創(chuàng)新服務供給，才能提高有限資源的利用效率，才能贏得更多的財政資助，從而推進養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。對Y 區(qū)的民政部門而言，增加養(yǎng)老服務供給的方案是多元的，他們之所以拋棄了傳統(tǒng)的做法而選擇創(chuàng)新，是多種因素綜合作用的結果。它包括Y 區(qū)的區(qū)域位置、財政狀況、人口老齡化程度、養(yǎng)老服務供需矛盾、突發(fā)事件、民間養(yǎng)老組織狀況等，這其中也離不開民政部門積極主動的探索與實踐。這種探索表現(xiàn)在民政部門積極適應政府執(zhí)政理念及執(zhí)政方式的轉型，對既有供給方式的缺陷與不足的洞察和批判，對養(yǎng)老服務發(fā)展趨勢的準確判斷，也體現(xiàn)在民政部門四處考察學習，積極思考并借鑒港澳臺和日本在養(yǎng)老服務方面的經驗的舉動上。民政部門在思想觀念上的轉變與調整為居家養(yǎng)老服務供給機制的創(chuàng)新提供了思想基礎，也在一定程度上決定了居家養(yǎng)老服務供給機制創(chuàng)新的方向。在新的養(yǎng)老服務供給機制運行的過程中，一方面，民政部門積極爭取并整合盡可能多的參與主體，如專家學者、勞動保障部門、大眾傳媒、民間養(yǎng)老組織、社區(qū)居委會等，為實踐探索創(chuàng)造了良好的輿論環(huán)境，社會支持系統(tǒng)，科學決策機制和高效的服務供給組織；另一方面，運用一些行動策略來降低探索、改革的風險和成本，并在探索與改革中不斷完善相關的規(guī)則與服務內容，在宣傳推廣和完善中不斷擴大該項服務的規(guī)模，以推動該項服務的可持續(xù)發(fā)展。民政部門積極構建政策的支持聯(lián)盟，為民政部門克服老齡管理體制的瓶頸制約，推進居家養(yǎng)老服務供給機制創(chuàng)新實踐，提供了人力、資源及組織保證。而民政部門采取的穩(wěn)步推進的策略，是提高該項創(chuàng)新成功率的重要保證。

盡管民政部門在探索中贏得了多方主體的支持，但這并不意味著各參與主體間沒有矛盾與沖突。如民政部門將有限的養(yǎng)老資源用于與民間養(yǎng)老組織合作，這也引發(fā)了街道、社區(qū)居委會的不滿和抵制。即便在民政部門內部，一些人對其與民間養(yǎng)老組織的合作也心存諸多疑慮和擔憂，諸如民間養(yǎng)老組織對財政補貼資金的使用是否規(guī)范等問題就是他們的憂慮所在。與此同時，民政部門在創(chuàng)新養(yǎng)老服務供給機制的初始階段受經費、政策、經驗等多方面制約，未能在政府購買服務的方式與服務投遞者的待遇等問題上給予民間養(yǎng)老組織對等的談判權利，這在一定程度上限制了民間養(yǎng)老組織激勵機制的有效發(fā)揮，也直接導致服務投遞者的待遇偏低和合法權益得不到有效保障。作為服務供給終端的服務投遞者存在因用工方未與其簽定勞動合同，未交醫(yī)療、養(yǎng)老保險等問題而對民政部門不滿，繼而出現(xiàn)多次試圖通過上訪以維護權益的情況?？梢姡裾块T創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給機制的工作并非一蹴而就，而是需要各參與主體在探索、推進的過程中，不斷地彌合彼此觀念上的差異，調整彼此的合作方式，構建彼此的利益關聯(lián)，化解彼此的利益矛盾，增進彼此的互信，在不斷地探索、調整、磨合的過程中，調適彼此的關系，完善居家養(yǎng)老服務的供給機制。

值得注意的是，本文所探討的個案經驗是以特定的條件作為前提與基礎的，如南京市Y 區(qū)基層政府和財政部門強有力的政策和財政支持，這是民政部門創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務供給的前提選擇；基層政府、民政部門和民間養(yǎng)老組織的負責人開闊的視野和積極創(chuàng)新的意識，是民政部門創(chuàng)新的必要條件；選擇一個公信度較強，服務輸送能力較強的民間養(yǎng)老組織，是決定該項制度能否成功的關鍵因素；突發(fā)性事件為民政部門的創(chuàng)新提供了契機；基層政府、民政部門與民間養(yǎng)老組織等多方主體良好的互動關系，是化解合作過程中的問題以及推進該項制度不斷完善的必要保證。

注釋：

①本研究所指的民政部門特指南京市Y 區(qū)民政局及下屬的老齡辦等。

② 2000年該區(qū)60歲及以上的老年人口占常住人口的11.43%，2005年增長到14.57%，五年增長了3.14個百分點，老年人口的增長幅度比總人口增長快32.98個百分點。2004年，該區(qū)養(yǎng)老床位只有170 張，每千名老人的養(yǎng)老床位只有2.2張，全市倒數(shù)第一。

③據(jù)2008年底統(tǒng)計，全區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)已從2003年的不到200張增至1500余張，2010年，該區(qū)的養(yǎng)老床位已增至2368張，民營養(yǎng)老機構的數(shù)量以及床位數(shù)均占該區(qū)90%以上，已撐起Y 區(qū)養(yǎng)老福利事業(yè)的大半壁江山。

④ 《人民日報》（2005年10月12日A5版），《人民政協(xié)報》（2007年7月30日A3版），中央電視臺焦點訪談欄目（2007年11月19日晚），財經頻道《中國國情報告》“人口篇”（2008年10月）等，對Y 區(qū)的做法都給予了報道。

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