國(guó)內(nèi)外限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究述評(píng)①

浙江工商大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院 華家麗 楊坤

隨著城市化進(jìn)程的加快，城市交通問(wèn)題的凸顯，對(duì)交通政策的研究已成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界和城市管理者研究的熱點(diǎn)。限行政策的實(shí)行起源于19世紀(jì)70年代的布宜諾斯艾利斯。在19世紀(jì)80年代，加拉加斯、雅典等城市也陸續(xù)在高峰時(shí)段實(shí)行機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行。1989年，墨西哥城開(kāi)始實(shí)行按尾號(hào)(每天限制兩個(gè)數(shù)字)限行，1995年，圣保羅開(kāi)始實(shí)行，并在1996年將該政策寫入法律。1998年，波哥大開(kāi)始在高峰時(shí)段實(shí)行按尾號(hào)(每天限制四個(gè)數(shù)字)限行，2005年，麥德林也開(kāi)始實(shí)行該政策。國(guó)內(nèi)已有北京、南昌、杭州等城市開(kāi)始施行限行政策。從限行規(guī)則來(lái)看，主要可分為兩種：一是按車牌尾號(hào)限行，二是按車輛的尾氣排放量限行。其中，按尾號(hào)限行可分為按單雙號(hào)限行和每天限制若干(N)個(gè)數(shù)字兩種，理論上，前者每天可減少50%的車流量，后者可減少10%*N的車流量；從限行時(shí)段來(lái)看，可分為在特殊時(shí)期和非特殊時(shí)期兩種，前者包括奧運(yùn)會(huì)、亞運(yùn)會(huì)或小長(zhǎng)假等特殊時(shí)期；而后者更多的是在正常工作日的早晚高峰時(shí)段。而對(duì)限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究起源于20世紀(jì)90年代，本文將從研究?jī)?nèi)容和研究方法兩個(gè)方面對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行對(duì)比研究和評(píng)述。

1 國(guó)內(nèi)外限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究?jī)?nèi)容

1.1 時(shí)效性研究

國(guó)內(nèi)外學(xué)者主要從限行政策時(shí)效性和成本收益分析兩方面進(jìn)行研究。在時(shí)效性的研究上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為該政策只在短期內(nèi)對(duì)控制私家車數(shù)量和緩解交通擁堵有效，隨著人們購(gòu)買第二輛私家車數(shù)量的增多、違規(guī)人數(shù)的增加等原因，限行政策的效果逐漸遞減，具體則從私家車、應(yīng)對(duì)措施和對(duì)環(huán)境的影響三方面進(jìn)行分析。陸化普[1]認(rèn)為限行政策是一個(gè)應(yīng)急措施，不是常態(tài)措施。史其信[2]通過(guò)對(duì)北京市機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的研究提出提高汽車使用門檻屬于政策性手段，雖然見(jiàn)效快，但效果難以長(zhǎng)久，對(duì)于配套設(shè)施跟不上發(fā)展的城市，只能在采用限行、限購(gòu)期間大力發(fā)展公共交通，用空間換時(shí)間，而市民則只能忍受這個(gè)陣痛期。謝旭軒[3]從經(jīng)濟(jì)學(xué)福利角度認(rèn)為，以限行為代表的命令控制型政策與市場(chǎng)激勵(lì)政策相比產(chǎn)生更大的政策服從成本，消費(fèi)者會(huì)選擇小于效用損失的適應(yīng)性手段緩沖限行政策對(duì)車輛使用的限制，從而長(zhǎng)期來(lái)看，限行政策預(yù)期效果難以實(shí)現(xiàn)。張攀[4]認(rèn)為機(jī)動(dòng)車限行政策只是權(quán)宜之計(jì)，不能作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段我國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，生產(chǎn)力發(fā)展水平還達(dá)不到用完全理性和科學(xué)的手段來(lái)推進(jìn)人類文明的發(fā)展，采用限制使用文明成果的辦法只是解決交通擁擠問(wèn)題的一個(gè)過(guò)渡性政策。

從私家車的角度，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為限行政策僅在短時(shí)間內(nèi)控制每天出行的私家車數(shù)量，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)隨著第二輛車購(gòu)買數(shù)量的增加而使其效果減弱。Louis de Grange和Rodrigo Troncoso[5]通過(guò)建立線性回歸模型對(duì)圣地亞哥的尾號(hào)限行政策(對(duì)高排放量汽車每天限制四個(gè)數(shù)字，對(duì)低排放量汽車每天限制兩個(gè)數(shù)字)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)在短時(shí)間內(nèi)每天能減少5.5%的低排放量私家車和4%的高排放量私家車出行。根據(jù)《實(shí)施〈北京市政府關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告〉監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告》，自北京市尾號(hào)限行實(shí)施半年以來(lái)，交通擁堵指數(shù)從“中度”下降為“輕度”。但是，Eskeland A和Feyzioglu[6]用時(shí)間序列法對(duì)墨西哥城的按尾號(hào)(每天限制兩個(gè)數(shù)字)限行進(jìn)行分析，從1987年至1992年的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，該政策會(huì)刺激私家車數(shù)量的增長(zhǎng)，加劇交通擁堵，而且收入較低的車主會(huì)通過(guò)新添價(jià)格較低的二手車或高耗能車來(lái)應(yīng)對(duì)該措施。當(dāng)1989年墨西哥城開(kāi)始實(shí)行限行政策以后，22%的高耗能汽車被購(gòu)買(Cifuentes)，而這些車輛的使用會(huì)加劇環(huán)境污染和交通擁堵問(wèn)題。Eskeland A和Feyzioglud[6]的這一觀點(diǎn)也被Bull在2007年的研究中進(jìn)一步證明。Foo Tuan Seik[7]認(rèn)為限行政策能減緩新加坡中心城區(qū)高峰期時(shí)的交通擁堵，但是不能抑制新加坡私家車數(shù)量的增長(zhǎng)。Cantillo和Ortuzar[8]根據(jù)多個(gè)實(shí)施限行政策城市的數(shù)據(jù)收集，用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析其時(shí)效性，發(fā)現(xiàn)限行政策只在短時(shí)間內(nèi)對(duì)緩解交通擁堵和環(huán)境污染問(wèn)題有用，最終將無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。吳德![9]通過(guò)對(duì)消費(fèi)者如何應(yīng)對(duì)該措施的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)該政策僅在短期內(nèi)有效，限行政策會(huì)激發(fā)消費(fèi)者購(gòu)買第二輛車以保證原有的出行效用，并且城市居住的區(qū)域越來(lái)越外圍化，私家車的便捷性大大高于公共交通，其保有量會(huì)不斷上升。毛壽龍等認(rèn)為尾號(hào)限行的長(zhǎng)期執(zhí)行將引發(fā)機(jī)動(dòng)車保有量上升、出行頻率增加等結(jié)果。榮建曾通過(guò)對(duì)北京實(shí)施機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行以后機(jī)動(dòng)車消費(fèi)市場(chǎng)的分析，提出限行的效果將會(huì)在三年內(nèi)消失的觀點(diǎn)。俞佳飛[10]對(duì)北京限行政策相關(guān)資料研究后發(fā)現(xiàn)，限行政策催化機(jī)動(dòng)車出行頻率和保有量增長(zhǎng)，弱化限行時(shí)效。

從對(duì)環(huán)境影響的角度，限行政策的效果也存在著明顯的時(shí)間差異性。Viegas[11]對(duì)圣保羅的尾號(hào)限行政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)自1996年限行政策以法律形式出臺(tái)以后的第一個(gè)月內(nèi)，CO排放量和石油消費(fèi)量明顯減少。Byeong-Kyu Lee[12]、Na-Young Juna,和Haengah Kim Lee對(duì)韓國(guó)釜山第24屆亞運(yùn)會(huì)期間的限行政策進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)PM10，CO，NO2和SO2的濃度有明顯降低，O3的濃度略有下降。Rodrigo Troncoso[13]、Louis de Grange和Luis A.Cifuentes通過(guò)對(duì)限行后圣地亞哥多個(gè)監(jiān)測(cè)站的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)限行降低了碳化合物和氮化合物的平均濃度，但對(duì)SO2的濃度無(wú)明顯影響。黃飛[14]通過(guò)對(duì)亞運(yùn)限行和非線性區(qū)域空氣質(zhì)量的采集和相關(guān)性分析之后，發(fā)現(xiàn)廣州亞運(yùn)限行期間，監(jiān)測(cè)點(diǎn)的空氣污染程度相對(duì)于非限行期間有所降低，但下降的幅度并不十分明顯。但是，Tovar[15]和Davis[16]從較長(zhǎng)的時(shí)間段對(duì)墨西哥城限行政策對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行分析，Tovar發(fā)現(xiàn)從1989年～1995年，墨西哥城的環(huán)境污染問(wèn)題在不斷加劇；Davis通過(guò)對(duì)1986年～1993年墨西哥城多個(gè)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)站的數(shù)據(jù)收集和分析發(fā)現(xiàn)，限行之后不僅環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有提高，反而石油的銷量在逐年遞增。汪婷利用OSPM模型模擬計(jì)算了奧運(yùn)交通限行前后北京街道大氣中PM10、CO、NO2和O3的濃度，結(jié)果顯示限行可有效降低一次污染物的濃度，但二次污染物的濃度有可能升高。

從對(duì)其他應(yīng)對(duì)措施的影響來(lái)看，限行政策對(duì)公共交通使用的增加影響并不明顯。Louis de Grange和Rodrigo Troncoso發(fā)現(xiàn)圣地亞哥的限行政策增加了3.5%的地鐵客流量，但對(duì)公共汽車的客流量無(wú)明顯影響，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被限行的人數(shù)比例，因此，人們更多地選擇了其他應(yīng)對(duì)方式，如新添私家車、提前上班或延后下班或調(diào)整行程安排等。Davis發(fā)現(xiàn)在墨西哥城實(shí)行限行以后，人們對(duì)公共交通的使用沒(méi)有提高，而且由于人們對(duì)限行政策的逆反心理，在一定程度上增加他們?cè)诜窍扌腥盏某鲂杏蚨黾恿私煌?。Bull[17]對(duì)拉丁美洲多個(gè)實(shí)行尾號(hào)限行政策的城市進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)限行之后，摩托車的使用量有所遞增，且隨著違反限行政策人數(shù)的不斷遞增，其效果越來(lái)越不明顯。

1.2 成本—收益分析

成本收益分析，是一種量入為出的經(jīng)濟(jì)性理念，它要求對(duì)未來(lái)行動(dòng)有預(yù)期目標(biāo)，并對(duì)預(yù)期目標(biāo)的幾率有所把握。成本收益分析方法的前提是追求效用的最大化。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，人們之所以要進(jìn)行成本收益分析，就是要以最少的投入獲得最大的收益。而限行政策從成本—收益角度分析，國(guó)內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為限行政策的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于成本。Armin Schmutzler[18]認(rèn)為限行政策有著顯著的收益和成本。一方面，根據(jù)私家車尾號(hào)進(jìn)行監(jiān)督和管理，執(zhí)行起來(lái)比較容易，成本較低；但另一方面，該政策不僅沒(méi)有緩解環(huán)境污染問(wèn)題，反而增加被限行私家車主的出行成本，加劇環(huán)境污染問(wèn)題。而Haynes C. Goddard[19]則提出相反的觀點(diǎn)，他認(rèn)為沒(méi)有限制機(jī)動(dòng)車的使用是導(dǎo)致城市不可持續(xù)發(fā)展和結(jié)構(gòu)布局不合理的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)限行政策的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)效用的分析，他認(rèn)為墨西哥的限行政策應(yīng)該被修訂，要建立一個(gè)靈活的可交易車輛使用程序，使效益最大化，這樣限行政策才能有助于提高空氣質(zhì)量，緩解交通擁堵和發(fā)展不受控制的郊區(qū)。V. Brian Viard[20]對(duì)北京的限行政策進(jìn)行成本效益分析，發(fā)現(xiàn)北京的限行政策減少了空氣污染，卻是以減少每天勞動(dòng)力的供給為代價(jià)的。僅從短期來(lái)看，限制機(jī)動(dòng)車行駛的環(huán)境收益會(huì)大于經(jīng)濟(jì)上的產(chǎn)出。但趙峰俠[21]運(yùn)用汽車全生命周期方法分析北京市車輛限行政策對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響，發(fā)現(xiàn)北京市限行政策的環(huán)境效益相當(dāng)于節(jié)省0.57億元/年，但是該政策將造成直接經(jīng)濟(jì)損失84億元/年，經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲得的經(jīng)濟(jì)收益。胡健毓[22]認(rèn)為該政策的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于成本，應(yīng)該馬上停止，并利用成本收益分析方法分析提高燃油稅、調(diào)整道路規(guī)劃、發(fā)展公共軌道交通等方案對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，尋求最優(yōu)方案組合。郭占偉[23]采用政治學(xué)的系統(tǒng)論和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的成本分析方法，認(rèn)為北京施行單雙號(hào)限行政策不僅關(guān)系有車一族的利益，更關(guān)系到每個(gè)北京居民的切身利益，因此成本高于收益。楊鵬[24]認(rèn)為限行政策影響城市物流系統(tǒng)，使得車輛的營(yíng)運(yùn)時(shí)間和實(shí)際承運(yùn)能力陡降、造成社會(huì)資源損失或浪費(fèi)、影響城市效率、影響規(guī)劃的可持續(xù)性。

2 國(guó)內(nèi)外限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)研究方法

國(guó)內(nèi)外學(xué)者綜合運(yùn)用定性分析和定量分析對(duì)限行政策作出較為客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)。Tommy[25]和Daniel Eek用概念分析的定性分析方法通過(guò)對(duì)比限行政策的預(yù)期目標(biāo)和實(shí)際效果評(píng)價(jià)該政策的實(shí)施效果。在定性分析的基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)外學(xué)者更多地側(cè)重于定量分析，主要有時(shí)間序列法，回歸分析法等。Eskeland A和Feyzioglu[6]用時(shí)間序列法對(duì)限行后墨西哥城1987年至1992年的私家車數(shù)據(jù)進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，該政策會(huì)刺激私家車數(shù)量增長(zhǎng)，加劇交通擁堵；Tovar[15]從1989年～1995年墨西哥城環(huán)境監(jiān)測(cè)站的數(shù)據(jù)分析中發(fā)現(xiàn)限行后環(huán)境污染問(wèn)題在不斷加?。籇avis[16]通過(guò)對(duì)1986年～1993年墨西哥城多個(gè)環(huán)境質(zhì)量檢測(cè)站的數(shù)據(jù)收集和分析發(fā)現(xiàn)，限行之后不僅環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有提高，反而石油的銷量在逐年遞增。

Rodrigo Troncoso、Louis de Grange和Luis A. Cifuentes[13]通過(guò)建立多元回歸模型對(duì)智利圣地亞哥限行政策對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行分析，模型的應(yīng)變量是污染物濃度的自然對(duì)數(shù)，控制變量是限行前后不同的時(shí)間，解釋變量是不同的限行時(shí)段，如工作日、公休日等，從而建立回歸模型進(jìn)行擬合；Louis de Grange和Rodrigo Troncoso還通過(guò)建立回歸模型量化分析了限行政策對(duì)于私家車和公共交通使用量的影響，綜合考慮限行額度等因素建立擬合回歸方程對(duì)限行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；Viard[20]和Shihe Fu通過(guò)建立回歸不連續(xù)模型對(duì)限行政策對(duì)北京的環(huán)境影響情況進(jìn)行分析。

Cantillo和Ortuzar[8]根據(jù)多個(gè)實(shí)施限行政策城市的數(shù)據(jù)收集，用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角對(duì)限行政策的時(shí)效性進(jìn)行分析；董云升[26]、劉文清等用微脈沖激光雷達(dá)(MPL)研究了機(jī)動(dòng)車限行措施對(duì)北京城市大氣污染的影響；汪婷[27]利用OSPM模型模擬計(jì)算了奧運(yùn)交通限行前后北京街道大氣中PM10、CO、NO2和O3的濃度以分析限行對(duì)大氣環(huán)境的影響；朱燕舞[28]、劉文清等利用差分光學(xué)吸收光譜技術(shù)于2007年8月對(duì)北京市朝陽(yáng)區(qū)大氣污染物進(jìn)行了實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，通過(guò)分析污染物在限行前后的濃度變化對(duì)機(jī)動(dòng)車限行效果進(jìn)行分析；田剛[29]、李鋼等采用降塵法對(duì)道路和施工揚(yáng)塵排放進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)，通過(guò)限行之前和限行期間數(shù)據(jù)分析，研究了北京奧運(yùn)期間機(jī)動(dòng)車交通限行措施對(duì)道路和施工揚(yáng)塵的消減情況。

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在定性分析的基礎(chǔ)上，更多地運(yùn)用定量分析對(duì)限行政策作出較為科學(xué)的評(píng)價(jià)。利用時(shí)間序列法可以較為直觀地看出限行前后及限行后各個(gè)階段的實(shí)際效果，進(jìn)而更好地分析其時(shí)效性。利用回歸模型分析具有較強(qiáng)的客觀性，但在實(shí)際操作過(guò)程中，對(duì)于變量數(shù)量的確定和變量的選擇仍存在一定局限性。

3 結(jié)論與討論

本文系統(tǒng)梳理了目前國(guó)內(nèi)外限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究成果，對(duì)限行政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究?jī)?nèi)容和研究方法進(jìn)行了總結(jié)和評(píng)述。在研究?jī)?nèi)容上，通過(guò)對(duì)限行政策時(shí)效性和成本收益的分析，發(fā)現(xiàn)該政策只在短期內(nèi)對(duì)控制私家車數(shù)量和緩解交通擁堵有效，總體來(lái)說(shuō)，其成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于收益；在研究?jī)?nèi)容上來(lái)看，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在定性分析的基礎(chǔ)上，更多地側(cè)重運(yùn)用時(shí)間序列法、回歸分析法等定量分析的方法。雖然近年來(lái)對(duì)該問(wèn)題的研究已取得了一些重要的研究進(jìn)展，但仍有問(wèn)題亟待解決，理論和方法也有待完善：(1)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的跨學(xué)科研究。交通擁堵問(wèn)題是城市化進(jìn)程中不可避免的一個(gè)難題，而一項(xiàng)交通政策的實(shí)施是一個(gè)關(guān)乎社會(huì)全局的問(wèn)題，限行政策的實(shí)施也將影響到社會(huì)方方面面。因此，這是一個(gè)跨學(xué)科的問(wèn)題，應(yīng)該綜合運(yùn)用管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、理學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的背景知識(shí)，對(duì)限行政策的實(shí)施效果進(jìn)行全面分析。(2)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從目前國(guó)內(nèi)外的研究成果來(lái)看，學(xué)者們對(duì)限行政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法各不相同，不能形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法的差異性會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果的不同，從而影響績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性和客觀性，因此，必須綜合考慮各種影響因素的影響程度，確定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立合適的數(shù)學(xué)模型，確立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。(3)考慮研究案例的時(shí)空差異性。首先，從時(shí)間維度上來(lái)看，要加強(qiáng)限行政策的階段性實(shí)證研究。對(duì)比國(guó)內(nèi)外研究成果，尤其是國(guó)內(nèi)，由于限行政策實(shí)行時(shí)間還較短，目前研究的只是短期的效果，階段性和長(zhǎng)期性的績(jī)效預(yù)測(cè)研究仍需加強(qiáng)，時(shí)效性研究有待深入。應(yīng)該加強(qiáng)實(shí)證調(diào)查，通過(guò)階段性地?cái)?shù)據(jù)收集和整理分析，將理論研究與實(shí)證考察結(jié)合在一起，對(duì)限行政策做出綜合的評(píng)價(jià)。從空間維度上看，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究普遍是針對(duì)某個(gè)特定的城市，但由于研究對(duì)象在城市規(guī)模、交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通配套措施等各方面的不同，會(huì)導(dǎo)致限行政策實(shí)施效果的不同。因此，要在充分考慮研究對(duì)象的差異性的基礎(chǔ)上，對(duì)比分析限行政策實(shí)施效果的差異性，才能對(duì)限行政策做出較為客觀公正的評(píng)價(jià)。

[1]陸化普.關(guān)于解決城市交通擁堵問(wèn)題的思考[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃,2011(7).[Lu Huapu.Considerations about how to Solve the Urban Traffic Jam[J].Urban and Rural Planning,2011(7).]

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