中國(guó)傳統(tǒng)行政與自治關(guān)系辨析

陳曉楓 陳子遠(yuǎn) 高驍宇

從“大同”世界到“和諧”社會(huì)，國(guó)人對(duì)社會(huì)“善治”（俞可平，2000：5－9）的追求堅(jiān)毅、篤定。社會(huì)善治是社會(huì)治理期望達(dá)到的良好狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，本質(zhì)上是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的最佳狀態(tài)?？梢?jiàn)，社會(huì)治理有別于統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)造就賦權(quán)（empowerment）環(huán)境的“參與式發(fā)展”（何增科，2007：162－163）”。因此，促進(jìn)國(guó)家行政與民眾自治的良性互動(dòng)，關(guān)系到社會(huì)治理的最終成效。

一、行政與自治關(guān)系的語(yǔ)境

（一）傳統(tǒng)意義的行政與自治

“行政”一語(yǔ)早見(jiàn)于商周時(shí)期。伴隨人類(lèi)進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后的利益分化，政治問(wèn)題轉(zhuǎn)而主要圍繞階級(jí)統(tǒng)治的模式展開(kāi)。傳統(tǒng)行政表面上作用于公共利益，實(shí)際上服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治。無(wú)論行政治理還是宣傳教化，都帶有明顯的強(qiáng)制性，具有濃厚的統(tǒng)治意義。據(jù)《史記·殷本紀(jì)》，太甲繼位后，暴虐亂德、不遵湯法，“于是伊尹放之于桐宮。三年，伊尹攝行政當(dāng)國(guó)，以朝諸侯”。易按《史記·周本紀(jì)》，周成王年幼，“周公恐諸侯畔周，公乃攝行政當(dāng)國(guó)”?！睹献印ち夯萃跽戮渖稀吩唬骸扳矣蟹嗜猓瑤蟹蜀R，民有饑色，野有餓莩，此率獸而食人也。……為民父母，行政不免于率獸而食人。惡在其為民父母也？”《大戴禮記·小辨》亦云：“天子學(xué)樂(lè)辨風(fēng)，制禮以行政?！钡浼涊d的行政，共性在于凸顯其“設(shè)官牧民”的統(tǒng)治職能，其公共服務(wù)職能則被淡化。

甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以前的文獻(xiàn)中，并無(wú)立憲意義的自治用法。漢語(yǔ)辭典中自治的傳統(tǒng)義項(xiàng)主要有四：一曰自行管理或處理；二曰修養(yǎng)自身的德性；三曰自然安治；四曰自營(yíng)。《史記》對(duì)“自治”的多處記載可用這些義項(xiàng)解釋?！妒酚洝の喝搅袀鳌份d，秦昭王年少時(shí)，“宣太后自治，任魏冉為政。”據(jù)《史記·漢文帝本紀(jì)》，漢文帝時(shí)君臣議論廢除收孥連坐之法，有司皆曰：“民不能自治，故為法以禁之。”《史記·公孫弘列傳》，公孫弘上書(shū)云：“智、仁、勇，此三者天下之通德……知此三者，則知所以自治；知所以自治，然后知所以治人。天下未有不能自治而能治人者也，此百世不易之道也?！薄度龂?guó)志·魏志·毛玠傳》中，曹操稱(chēng)贊毛玠的治績(jī)?cè)唬骸坝萌巳绱?，使天下人自治，吾?fù)何為哉！”其中“自治”多含“自己管理自己”（夏征農(nóng)，1999：5363）之意。

（二）立憲意義的行政與自治

立憲意義上的行政，須以憲法和法律為依據(jù)，指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組織管理活動(dòng)。近代以來(lái)的行政因其權(quán)力集中、層級(jí)分明、程序固定等特征而被馬克斯·韋伯稱(chēng)為“官僚制”。這種行政漸漸趨向于采用民主協(xié)商和平等參與的方式，正逐漸淡化其統(tǒng)治色彩，并越來(lái)越強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能。

立憲意義的自治相對(duì)國(guó)家行政而言，指社會(huì)自治或地方自治，其主要精神是人民有權(quán)自主決定、自行處理地方社會(huì)的相關(guān)事務(wù)。首先，從自治所需權(quán)威的來(lái)源看，地域社會(huì)的民眾依據(jù)既定的選舉規(guī)則公選本地自治組織，該組織行使職能的范圍限于本地的公共事務(wù)，與國(guó)家考績(jī)指標(biāo)無(wú)涉。其次，從自治組織的運(yùn)行看，其運(yùn)行規(guī)則和程序由自治主體依據(jù)對(duì)相關(guān)事務(wù)的自主認(rèn)識(shí)自行決定，不受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)和其他單位的干涉。再次，自治組織為自治群體的每一成員提供了平等參與組織的可能。此外，對(duì)危害地方自治的行為所施加的強(qiáng)制措施還需經(jīng)過(guò)自治群體的認(rèn)可。可見(jiàn)，這種自治具有明顯的民主性。

但是，自治的民主性并不意味著自治可以為所欲為，自治的完整意義還應(yīng)包括中央與地方的合理分權(quán)。真正符合自治體利益的立法是不應(yīng)與一國(guó)上位立法相抵觸的。自治體本身須服從國(guó)家的最高利益（黑格爾，2009：308－309）。奧地利法學(xué)家凱爾森就認(rèn)為，自治“是分權(quán)和民主這兩種觀念的直接和周密的結(jié)合”，“當(dāng)國(guó)家已經(jīng)具有一個(gè)主要是民主的組織時(shí)，對(duì)一定領(lǐng)土集團(tuán)授予地方自治只意味著分權(quán)而已（凱爾森，1996：346－348）”。在以民主程序組織起來(lái)的國(guó)家中，國(guó)家行政與社會(huì)自治本無(wú)所謂對(duì)立。

二、行政與自治關(guān)系的論說(shuō)

借鑒國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的兩分法，行政與自治的關(guān)系，實(shí)際上也是政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期官僚統(tǒng)治的確立，使中國(guó)進(jìn)入“以權(quán)屬官”、“設(shè)官牧民”的“官本”社會(huì)。上古三代“天下共主”政體中，統(tǒng)治者各有其民的局面，被“編戶(hù)齊民”的行政系統(tǒng)取代，村社的“自治”能力逐漸消亡。對(duì)于此后行政主導(dǎo)的中國(guó)社會(huì)中，國(guó)家行政與社會(huì)自治關(guān)系的認(rèn)識(shí)，也是言人人異。在講求農(nóng)戰(zhàn)立國(guó)的中國(guó)古代社會(huì)，這一問(wèn)題的集中展現(xiàn)場(chǎng)域即是鄉(xiāng)村社會(huì)。圍繞政權(quán)是否下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村有無(wú)自治這一中心議題，學(xué)者們各圓其說(shuō)，大略可分兩端。

（一）國(guó)家行政與社會(huì)自治并存

有論者主張，中國(guó)古代國(guó)家政權(quán)沒(méi)有下滲到鄉(xiāng)村一級(jí)，鄉(xiāng)村社會(huì)靠鄉(xiāng)紳組織、宗族組織實(shí)行自治。持此論者或是受了馬克斯·韋伯“有限官制論”的影響，他認(rèn)為中國(guó)古代的皇權(quán)局限于“都市地區(qū)和次都市地區(qū)（馬克斯·韋伯，1993：110）”。美國(guó)學(xué)者古德更直白地指出，“在中華帝國(guó)統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒(méi)有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻一直維護(hù)著鄉(xiāng)村社會(huì)的安定和秩序（W·古德，1986：166）”。有論者指稱(chēng)傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)土秩序是聚族而居的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”的村落自治共同體（Vivienne Shue，1998：178）。費(fèi)孝通認(rèn)為，中國(guó)古代存在地方自治，政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的控制并不緊密（費(fèi)孝通，2006：149）。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的絕大多數(shù)矛盾要通過(guò)宗族和宗法手段解決，每逢戰(zhàn)亂鄉(xiāng)村更是自發(fā)地聯(lián)保自治。這從古代行政編制的狀況也能得到印證。據(jù)稱(chēng)，清末經(jīng)國(guó)家任命有行政編制的“朝廷命官”不足兩萬(wàn)，大量庶務(wù)由六十倍于此數(shù)的士紳等勤雜人員充任（費(fèi)正清，2002：37－38）。

（二）政權(quán)下鄉(xiāng)使自治有名無(wú)實(shí)

另有論者基于對(duì)中國(guó)古代縣制規(guī)模的考察，結(jié)合古代社會(huì)的治理理念，提出中國(guó)古代的國(guó)家建構(gòu)方式?jīng)Q定了政權(quán)已然下鄉(xiāng)，國(guó)家行政對(duì)基層自治的控制異常嚴(yán)密，鄉(xiāng)村真正自治幾無(wú)可能。中國(guó)古代很早就注意土地及其所能供養(yǎng)人口的關(guān)系，在行政區(qū)劃中并不整齊劃一，而是考慮到資源的承載力，動(dòng)態(tài)調(diào)整縣制規(guī)模，這在《商君書(shū)·算地第六》所載“制土分民之律”中有明確反映。論者還從秦統(tǒng)一后筑城修墓、開(kāi)道建宮等一系列浩大工程的實(shí)施，推斷秦政府短期的強(qiáng)大動(dòng)員能力，只有對(duì)社會(huì)基層的嚴(yán)密控制才可能實(shí)現(xiàn)①參見(jiàn)張新光：《質(zhì)疑古代中國(guó)社會(huì)“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說(shuō)》，載《學(xué)習(xí)與探索》2007年第4期。。秦漢時(shí)期的鄉(xiāng)亭組織和什伍組織，即是政權(quán)對(duì)社會(huì)控制無(wú)孔不入的寫(xiě)照。由秦到清，人民被控制在一個(gè)“賦役一教化一治安”的系統(tǒng)內(nèi)，是純粹的“治于人”者，而非“自治”者②參見(jiàn)程念祺：《中國(guó)古代缺乏以社會(huì)自治為前提的縣域治理》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第11期。。只要有利于攫取鄉(xiāng)村社會(huì)的資源和穩(wěn)固基層統(tǒng)治秩序，封建政府是不會(huì)放棄對(duì)基層社會(huì)的控制的。

三、傳統(tǒng)行政與自治的關(guān)系

中國(guó)官僚統(tǒng)治的制度化雖始于戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，但在此前的上古傳說(shuō)時(shí)代已形成基因?！渡叹龝?shū)·畫(huà)策》所謂的“刑政不用而治，甲兵不起而王”，在夏啟“家天下”后得到根本轉(zhuǎn)變。此后，無(wú)論是社會(huì)治理的理念，還是承載這些理念的社會(huì)治理組織，都向后世傳習(xí)著傳統(tǒng)中國(guó)的社會(huì)治理文化。其中，主要解決的是行政與自治的關(guān)系問(wèn)題。

（一）中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理理念

奴隸制時(shí)代社會(huì)治理的主要理念是維護(hù)禮儀秩序，實(shí)現(xiàn)宗法統(tǒng)治。夏商周到春秋，強(qiáng)調(diào)維護(hù)“親親”、“尊尊”的禮儀秩序，實(shí)現(xiàn)“小宗服從大宗”的宗法統(tǒng)治。宗法血緣組織最顯著的特點(diǎn)是利用宗法關(guān)系，在下至最小的家族上到最大的部族之間，維護(hù)禮儀秩序、生產(chǎn)關(guān)系與社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)宗法統(tǒng)治。相傳夏、商、周各有其禮，周禮更是萬(wàn)世不變之經(jīng)。三代的禮強(qiáng)調(diào)孝親和忠君，既有抽象的精神和原則，也有具體的禮儀程序，是當(dāng)時(shí)最重要的行為規(guī)范，具有規(guī)范性、統(tǒng)一性和強(qiáng)制性；決定了奴隸主貴族之間的上下等級(jí)和尊卑貴賤，所謂“禮不下庶人，刑不上大夫”。在有些海外學(xué)者眼中，當(dāng)時(shí)的中國(guó)社會(huì)表現(xiàn)出了儒學(xué)所推崇的特點(diǎn)：上下有序，以家庭為重，恪守禮儀。絕大多數(shù)人靠土地為生，村落的規(guī)模和組織在全國(guó)不同地區(qū)亦有所不同。大多情況下，宗族組織在村落經(jīng)濟(jì)及儀式活動(dòng)中起著重要作用（李侃如，2010：14）。宗法制普遍實(shí)施的結(jié)果是地方基層行政組織與宗法血緣組織合一，形成家國(guó)同構(gòu)的局面，確立了“小宗服從大宗，兄長(zhǎng)統(tǒng)率群弟”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)依靠嫡長(zhǎng)子繼承制來(lái)實(shí)現(xiàn)，在制度設(shè)計(jì)上“立嗣以嫡不以庶，立嫡以長(zhǎng)不以賢”。這一時(shí)期的宗法血緣組織，首要職能是維系宗族組織的生存，其次也在一定意義上執(zhí)行公共事務(wù)，維護(hù)國(guó)家職能，主要是賦稅和征伐。在這一漫長(zhǎng)過(guò)程中，基層社會(huì)治理的主體從血緣組織與地緣組織合一到兩相分離，并向地緣組織進(jìn)化。

秦漢至隋唐時(shí)期社會(huì)治理的主要理念是鞏固鄉(xiāng)村秩序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政務(wù)。這首先表現(xiàn)為家族對(duì)國(guó)家所負(fù)的宗法規(guī)定義務(wù)。這一時(shí)期，鄉(xiāng)以下的社會(huì)組織仍保持著大宗族的外貌。據(jù)《史記·商君列傳》，此前雖有商鞅變法頒行分戶(hù)令，規(guī)定“民有二男以上不分異者，倍其賦”，但強(qiáng)制析戶(hù)造就的父子“別籍異財(cái)”局面并不徹底③參見(jiàn)尹成波：《分戶(hù)令辨疑》，載《船山學(xué)刊》2011年第2期，第152～155頁(yè)。，對(duì)宗族的拆分仍未實(shí)現(xiàn)。大宗族連帶承擔(dān)國(guó)家賦稅、兵役和賊盜防治等責(zé)任。作為官方體系外的社會(huì)力量，因其在地方社會(huì)的實(shí)際影響力，任何時(shí)代的政府都必須正視并依托之。據(jù)《后漢書(shū)·酷吏列傳》記載，漢代地方長(zhǎng)吏上任伊始，往往要“先問(wèn)大姓主名”。其次，這一時(shí)期的鄉(xiāng)里社會(huì)實(shí)行有限自治。鄉(xiāng)里社會(huì)主要依靠宗族組織實(shí)施有限度的“自治”。宗族組織負(fù)責(zé)管理和協(xié)調(diào)社會(huì)生產(chǎn)，調(diào)解鄰里、家庭糾紛，對(duì)外實(shí)行尊長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，如唐律有“家人共犯，止坐尊長(zhǎng)”條。唐以前家族對(duì)國(guó)家負(fù)宗法義務(wù)。宗族規(guī)模較大，幾乎所有的民間糾紛、生產(chǎn)組織和賑災(zāi)救助都由宗族完成。個(gè)體家庭的獨(dú)立尚不充分，在養(yǎng)老、養(yǎng)學(xué)和災(zāi)難救助等方面，主要依靠家族救濟(jì)。鄉(xiāng)里“非吏而得與吏比”的鄉(xiāng)三老、里父老等兼有地緣特征的國(guó)家公職人員身份和血緣特征的宗族身份，這種狀況與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

宋元明清時(shí)期社會(huì)治理的主要理念是張揚(yáng)宋明理學(xué)，彰顯倫理教化。兩宋以儒家道德理想指導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)有限自治。王安石變法推行保甲法，保和甲成為基層組織中另一來(lái)自家庭間的非血緣組織。一定意義上，宗族領(lǐng)袖、國(guó)家基層政權(quán)和連保自治組織，就其對(duì)國(guó)家所負(fù)義務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。此外，宋代在基層社會(huì)治理中開(kāi)始嘗試制定村規(guī)民約，通過(guò)大量的道德說(shuō)教對(duì)廣大鄉(xiāng)民的行為進(jìn)行約束，這種教諭式管理滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)生活的方方面面。這在很大程度上刷新了傳統(tǒng)上過(guò)于依賴(lài)行政控制的治理模式，在社會(huì)管理方式上開(kāi)始轉(zhuǎn)向國(guó)家行政與社會(huì)自治并重。明代鄉(xiāng)約以德性訓(xùn)導(dǎo)促建公序良俗，社會(huì)治理的主體從血緣組織向地緣組織的演變基本完成。明代中后期，部分有識(shí)之士開(kāi)始把鄉(xiāng)約融入到鄉(xiāng)村基層組織，從里甲組織逐漸整合了基層行政、教育、兵事等職能，形成嚴(yán)密的鄉(xiāng)村社會(huì)管理系統(tǒng)。王陽(yáng)明在贛南主政期間，頒布了《南贛鄉(xiāng)約》，進(jìn)一步完善了明代保甲制度的組織體系。有學(xué)者評(píng)價(jià)其立鄉(xiāng)約以規(guī)范鄉(xiāng)民行為，建鄉(xiāng)政以維系鄉(xiāng)村秩序，辦鄉(xiāng)學(xué)以教化鄉(xiāng)民德性，恤鄉(xiāng)民以安撫鄉(xiāng)村人心①參見(jiàn)王金洪、郭正林：《王陽(yáng)明的鄉(xiāng)村治理思想及實(shí)踐體系探析》，載于《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）1999年第4期。。王陽(yáng)明以其知行合一的哲學(xué)思想指導(dǎo)鄉(xiāng)村治理，熔儒家道德理想主義、民本思想和王權(quán)專(zhuān)制主義于一爐，強(qiáng)調(diào)用良好的德性來(lái)熏陶鄉(xiāng)民以養(yǎng)成良好社會(huì)風(fēng)氣，并從婚嫁、喪葬、生計(jì)諸方面制定鄉(xiāng)村道德規(guī)范，以安定農(nóng)村社會(huì)秩序。清末涌現(xiàn)地方自治思潮。晚清時(shí)期，部分知識(shí)分子主張?jiān)谥袊?guó)實(shí)行地方自治，這種思想主要源自歐洲。陳熾在其所著《庸書(shū)》的《鄉(xiāng)官》篇指出，地方鄉(xiāng)官應(yīng)仿西方議院之制由百姓選舉產(chǎn)生，不由上級(jí)委派。陳氏還就鄉(xiāng)官當(dāng)選的年齡、財(cái)產(chǎn)等條件，以及任期和職責(zé)給出具體設(shè)計(jì)方案。章太炎、梁?jiǎn)⒊?、黃遵憲等也曾設(shè)想或?qū)嵺`地方自治。黃遵憲曾協(xié)助湖南巡撫陳寶箴推行新政，設(shè)立湖南保衛(wèi)局，其宗旨是實(shí)現(xiàn)地方自治，是具有地方議會(huì)性質(zhì)的地方自治機(jī)關(guān)。朱德權(quán)、胡適等還曾駁斥當(dāng)時(shí)流行的、認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有實(shí)行地方自治的社會(huì)基礎(chǔ)的說(shuō)法。清末地方自治的理念，曾在一定范圍內(nèi)被清朝統(tǒng)治者實(shí)踐（萬(wàn)昌華，2010：337－351）。

（二）中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理組織

社會(huì)治理組織承載著不同時(shí)期社會(huì)治理的理念。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)治理組織經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而復(fù)雜的歷史變遷，鄉(xiāng)里組織在傳統(tǒng)社會(huì)治理中發(fā)揮了不可替代的重要作用。顧炎武曾言：“天下之治，始于里胥，終于天子，其灼然者矣（顧炎武，1985：621）?！弊阋?jiàn)基層治理組織對(duì)貫徹國(guó)家時(shí)事政策的重要意義。中國(guó)基層政權(quán)組織與社會(huì)組織共同治理的局面一直存在，治理中的官民關(guān)系也在這種格局中得到充分展現(xiàn)。

隨著夏商奴隸制國(guó)家的建構(gòu)，原始村落下的村社共同體開(kāi)始演變?yōu)榫圩宥拥淖诜ㄑ夡w，開(kāi)始出現(xiàn)邑、里等基層組織。里的管理者最初來(lái)自于國(guó)君任命的宗族領(lǐng)袖，掌管著里內(nèi)的民政、財(cái)政和軍政，已有明顯的行政化傾向。春秋時(shí)期，伴隨里的建置的普遍化，里在國(guó)家行政層級(jí)中的位置下移，成為宗法血緣組織和行政地緣組織的混合體。到了戰(zhàn)國(guó)，最初作為軍事征服結(jié)果的縣開(kāi)始向地方政權(quán)轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)里組織的行政層級(jí)進(jìn)一步下移。“編戶(hù)齊民”下的鄉(xiāng)里組織開(kāi)始成為政府體系的末梢，在維護(hù)基層社會(huì)秩序和完成國(guó)家內(nèi)外職能中發(fā)揮重要作用。從而開(kāi)啟國(guó)家基層行政組織和社會(huì)組織共同治理的新局面。

秦在戰(zhàn)國(guó)區(qū)域性集權(quán)國(guó)家的基礎(chǔ)上建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)王朝，在全國(guó)一體推行郡縣制。里耶秦簡(jiǎn)等出土資料表明，秦代郡以下為縣轄鄉(xiāng)、鄉(xiāng)統(tǒng)里的“縣—鄉(xiāng)—里”行政結(jié)構(gòu)②據(jù)里耶秦簡(jiǎn)，當(dāng)時(shí)的洞庭郡、遷陵縣、啟陵鄉(xiāng)和成里依次是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系。參見(jiàn)湖南省文物考古研究所等：《湘西里耶秦代簡(jiǎn)牘選釋》，載《中國(guó)歷史文物》2003年第1期。。漢承秦制而有所變更，地方上郡國(guó)并行，基層則通行鄉(xiāng)里制。秦漢鄉(xiāng)里組織實(shí)際上是郡縣職能的下延，活動(dòng)鄉(xiāng)里的小吏多為縣府屬吏。雖然從全國(guó)范圍看，縣是基層行政單位，但真正直接管理百姓的是鄉(xiāng)、亭、里之類(lèi)的組織。國(guó)家的賦稅、徭役、兵役以及地方教化、獄訟、治安等事務(wù)，都是由鄉(xiāng)里官員直接承擔(dān)辦理的③參見(jiàn)白鋼著：《中國(guó)政治制度通史》（第一卷 總論），人民出版社1996年12月，第372～374頁(yè)。。秦漢時(shí)期和鄉(xiāng)官是縣級(jí)政府的屬吏，是國(guó)家政權(quán)在基層的延伸。鄉(xiāng)三老掌教化，有秩、嗇夫、游徼各司其職，分管鄉(xiāng)里的錢(qián)糧賦稅、鄉(xiāng)民爭(zhēng)訟、社會(huì)治安等事務(wù)。鄉(xiāng)以下的居民組織是里和什伍，所有百姓都被編制在什伍組織中。兩漢每年登造一次戶(hù)，由鄉(xiāng)官組織民戶(hù)到縣“案比”，居民實(shí)行什伍連坐，一人犯罪，同什伍之人都要受懲罰。這種戶(hù)籍類(lèi)比和連坐制度把絕大部分居民束縛在土地上，“死徙勿出鄉(xiāng)”（白鋼，1996：374），以便為封建國(guó)家源源不斷地提供租稅、兵役和徭役，成為封建統(tǒng)治的基礎(chǔ)。中國(guó)基層社會(huì)組織體系的基本定型即在秦漢時(shí)期，這對(duì)維系鄉(xiāng)村社會(huì)的安定秩序，對(duì)于封建國(guó)家鞏固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和攫取社會(huì)資源至關(guān)重要。

中國(guó)古代基層社會(huì)的治理，離不開(kāi)在地方社會(huì)有強(qiáng)大影響力的組織和人員的參與。宗族組織、民間結(jié)社和地方士紳三大勢(shì)力，作為國(guó)家行政體系外的主要社會(huì)力量，掌握了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)，歷代政府都須正視并倚重他們以穩(wěn)定基層社會(huì)秩序，貫徹國(guó)家政令。基層社會(huì)的絕大多數(shù)社會(huì)矛盾，甚至包括輕微違法犯罪，主要通過(guò)宗族和宗法手段解決。以清代為例，州縣官須要士紳的合作與支持，否則其行政不可能順利進(jìn)行，州縣官的前途和名聲很大程度上依賴(lài)于士紳；作為非正式權(quán)力的士紳，是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英，是唯一能合法代表當(dāng)?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)、參與政治過(guò)程的集團(tuán)，士紳通過(guò)在普通百姓的圈子里贏得尊敬和追從，對(duì)官員的決策過(guò)程施加影響。雙方的利益沖突，本質(zhì)上是同一權(quán)力集團(tuán)或社會(huì)集團(tuán)的內(nèi)部沖突，他們?nèi)孕柘嗷ヒ蕾?lài)以維護(hù)共同利益（瞿同祖，2011：265－310）。

在傳統(tǒng)一元集權(quán)文化的作用下，古代地方政府的職能極度擴(kuò)張，幾乎無(wú)所不包。表面上看，官府似乎只管兵馬、錢(qián)糧、賊盜等大事，無(wú)瑕于民間“細(xì)故”。實(shí)際上，政府通過(guò)不斷地向地方自治性力量授權(quán)或放權(quán)，隨后又會(huì)根據(jù)統(tǒng)治需要集權(quán)或收權(quán)。在這種統(tǒng)御方略下，地方社會(huì)的部分公共管理職能實(shí)際上處于行政權(quán)的掌控之下，依附于統(tǒng)治集團(tuán)的治國(guó)方略和時(shí)事政策；地方論理力量有強(qiáng)烈的附庸性，缺乏明顯的獨(dú)立性。這從中國(guó)古代的縣村落間的鄉(xiāng)里之制的變動(dòng)可見(jiàn)端倪，大體上秦漢至隋唐是我國(guó)鄉(xiāng)里之制演化為鄉(xiāng)村之制的時(shí)期，宋元明清時(shí)期規(guī)整簡(jiǎn)明的鄉(xiāng)村之制又演化為復(fù)雜多元的鄉(xiāng)里管理體系。這一變化過(guò)程中，人民普遍被編制在一個(gè)統(tǒng)一的“治安——賦役——教化”系統(tǒng)內(nèi)，地方自治性力量的生長(zhǎng)受到國(guó)家行政的很大壓制，治理中的官民合作與沖突并存，反映出行政與自治的關(guān)系十分復(fù)雜。

（三）傳統(tǒng)行政與自治關(guān)系概貌

中國(guó)古代曾經(jīng)一度形成國(guó)家與社會(huì)有限分離的治理權(quán)狀態(tài)，產(chǎn)生過(guò)具有一定權(quán)威的地方自治組織，這些都是自治所需的客觀條件。西方學(xué)者稱(chēng)中國(guó)典型而早熟的官僚制度為“所有現(xiàn)代官僚制度的原型（吉爾伯特·羅滋曼，1988：78）”，無(wú)論傳統(tǒng)政制的結(jié)構(gòu)還是傳統(tǒng)行政的理論，都為自治預(yù)留了一定空間。就基層自治的組織而言，不乏認(rèn)為宗族或士紳在村社自治生活中處于支配地位者（馬克斯·韋伯，1993：145－150）。論者指出，傳統(tǒng)中國(guó)的集權(quán)專(zhuān)制主要是就政治體系內(nèi)部的權(quán)力分配而言的，在此之外的社會(huì)權(quán)力大量存在于鄉(xiāng)野，士紳和宗族自治的因素比較顯明，理論上有實(shí)現(xiàn)自治的可能①參見(jiàn)郭寶平：《中國(guó)鄉(xiāng)村自治的歷史考察》，載《唯實(shí)》2000年第1期，第19～20頁(yè)。。傳統(tǒng)中國(guó)的鄉(xiāng)村秩序主要靠自治保障，遵循“自治化——行政化——行政化與自治化并行②高焰明：《鄉(xiāng)村治理沿革》，載《農(nóng)村工作通訊》2009年第21期?！钡能壽E，體現(xiàn)了“皇權(quán)、族權(quán)和紳?rùn)?quán)的結(jié)合③陽(yáng)信生：《鄉(xiāng)村自治：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，載《文史博覽（理論）》2010年第6期。”，中國(guó)古代長(zhǎng)期存在鄉(xiāng)紳階層、宗族勢(shì)力和保甲制度等自治要素。概言之，中國(guó)古代存在社會(huì)自治的歷史可能。

至于傳統(tǒng)行政與自治關(guān)系的實(shí)質(zhì)，從設(shè)官牧民的初衷和以權(quán)屬官的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，國(guó)家表面上只管兵馬錢(qián)糧賊盜等大事而無(wú)暇于民間“細(xì)故”，實(shí)際上通過(guò)對(duì)族權(quán)的不斷授權(quán)從未懈怠對(duì)基層社會(huì)的嚴(yán)密控制。戰(zhàn)國(guó)以降的官僚化統(tǒng)治下，地方社會(huì)治理組織不可能擺脫國(guó)家行政的支配而形成自律秩序，主要是充當(dāng)官民溝通的媒介，輔助國(guó)家政務(wù)在基層的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)古代每逢政權(quán)輪替，國(guó)家基于整合鄉(xiāng)村的需要會(huì)將政權(quán)組織一直延伸到基層，一俟鄉(xiāng)村自治性組織成長(zhǎng)，又會(huì)轉(zhuǎn)而主要依靠鄉(xiāng)村民間組織如宗族、社團(tuán)、鄉(xiāng)紳等進(jìn)行治理。但是，這種自治的有無(wú)和強(qiáng)度取決于“國(guó)家控制鄉(xiāng)村社會(huì)的意愿和控制強(qiáng)度④陳洪生：《傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的歷史視閾：政府主導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會(huì)力量的對(duì)壘》，載《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第3期，第20頁(yè)。”，附從于國(guó)家攫取社會(huì)資源和穩(wěn)固鄉(xiāng)村秩序的實(shí)際需要。名義上是自上而下的官僚化統(tǒng)治和自下而上的民間權(quán)威治理共同作用，實(shí)際上人民被普遍編制在“賦役一教化一治安”系統(tǒng)內(nèi)，自治權(quán)被侵奪。這從中國(guó)古代地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)官里吏的選任也能得到證明。整個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)一直是行政主導(dǎo)型的，官本文化浸透了社會(huì)生活的方方面面。國(guó)家行政與社會(huì)治理雖相互倚重，但絕非等量齊觀，自治附庸于行政的特征異常明顯。國(guó)人多視自己為特定關(guān)系網(wǎng)中的一員，而不是一個(gè)國(guó)家的共同成員，這在很大程度上制約著公民意識(shí)的養(yǎng)成和發(fā)展，使得自治所需的民間社會(huì)發(fā)育很不充分，這至今仍是我國(guó)社會(huì)治理的文化瓶頸。

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