我國電網(wǎng)企業(yè)主輔業(yè)分離改革進展及問題分析

袁嘉怡，柳學(xué)信

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院，北京100070)

在電力體制改革的進程中，在“廠網(wǎng)分開”基本得以貫徹實施后，“主輔分離”也在積極地展開，整個電力行業(yè)呈現(xiàn)出了新的活力。但同時也遺留了許多有待解決的問題，其中最突出的是輔業(yè)龐雜、效率低下，許多輔業(yè)寄生于主業(yè)，造成輔業(yè)擠列主業(yè)成本，無法形成合理的價格機制。目前，電網(wǎng)的主營業(yè)務(wù)主要有輸變電業(yè)務(wù)、配電、供電服務(wù);輔業(yè)主要有電力線路的設(shè)計、施工、裝備制造等業(yè)務(wù)。

2011年9月29日國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司與兩家新集團簽訂了分離企業(yè)整體劃轉(zhuǎn)移交的協(xié)議，成立了中國電力建設(shè)集團有限公司和中國能源建設(shè)集團有限公司兩家集勘測設(shè)計、施工和修建為一體的全業(yè)務(wù)經(jīng)營集團。但此次主輔分離并不徹底，輔業(yè)中最核心、盈利最強的部分仍被保留，壟斷格局仍然存在，所以進一步推行主輔分離改革是十分重要的。

一、推行電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革背景

(一)電網(wǎng)的技術(shù)經(jīng)濟特征

電力是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而電網(wǎng)是電力系統(tǒng)的動脈。在一個地區(qū)內(nèi)可能存在多個發(fā)電企業(yè)、多個供電企業(yè)，但電網(wǎng)企業(yè)只能有一個，這表明電網(wǎng)企業(yè)具有天然的壟斷性。它的斷性表現(xiàn)在2個方面，一是輸電環(huán)節(jié)的自然壟斷性，輸電網(wǎng)具有一次性投資大，而運行成本相對較低的特點。隨著輸送電量的增加平均成本越來越小，這是一種典型的規(guī)模經(jīng)濟。正是由于這種規(guī)模經(jīng)濟，輸電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)成為了自然壟斷的單位。二是配電環(huán)節(jié)的自然壟斷性，其主要原因也來源于規(guī)模經(jīng)濟，同時還有一定范圍經(jīng)濟的影響，這種范圍經(jīng)濟主要來自與配電公司除經(jīng)營配電業(yè)務(wù)外還可以經(jīng)營煤氣、供熱等其他同樣依賴于管、線的網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)［1］。由于電網(wǎng)企業(yè)具有天然的壟斷性，所以經(jīng)營才能獲得最大的社會經(jīng)濟效益。但壟斷經(jīng)營管理的體制性缺陷日益顯著，如電網(wǎng)行業(yè)目前存在成本高、人員多、效率低等一系列問題，服務(wù)質(zhì)量也有待進一步改進。因此，在實施了“廠網(wǎng)分開”的基礎(chǔ)上，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，促進主業(yè)與輔業(yè)的分離、引入競爭，顯得尤為重要。

(二)推行主輔分離改革原因

在中國特定的制度背景下，電網(wǎng)這一公用事業(yè)單位一直存在主營業(yè)務(wù)不突出，輔業(yè)依附主業(yè)的現(xiàn)象。主業(yè)與輔業(yè)二者之間一直存在界限不明、業(yè)務(wù)交叉、人員混崗、成本擠列等一系列問題，輔業(yè)企業(yè)與主業(yè)企業(yè)之間處于較為低級的縱向一體化階段。推行電網(wǎng)行業(yè)主輔業(yè)的分離主要有以下3個原因:

1．合理的價格機制是引導(dǎo)電力投資和用戶合理用電的核心，主輔不分不利于建立科學(xué)合理的價格機制

電網(wǎng)市場異于一般的商品市場，它具有自然壟斷性的特點，電力改革后的電價仍然需要由市場和政府共同制定。從國外的電力市場改革效果來看，各個國家都對電價在電力發(fā)展中的作用非常重視，例如:以美國為首的幾個國家為促進可再生能源的發(fā)展，近幾年都采用了固定電價(FIT)制，并根據(jù)需要適時調(diào)整價格;德國在2010年起調(diào)整了太陽能發(fā)電的價格;南非為了促進電力投資和用戶節(jié)能，自2011年起大幅提高電價［2］。由此可見，建立合理的電價機制是電力市場改革的核心，同時也是重難點。

我國的電價改革始終處于滯后狀態(tài)，一直沒有形成與現(xiàn)有體制相適應(yīng)的價格機制，也沒有形成能引導(dǎo)電力投資和用戶合理用電的價格體系。目前，我國主輔分離不徹底嚴重阻礙了科學(xué)合理的價格機制的建立。電網(wǎng)公司如果只做輸電一種業(yè)務(wù)，不涉及別的交易，收入只有過網(wǎng)費，則非常容易核算。而現(xiàn)在主輔不分，業(yè)務(wù)繁雜，不僅成本很難核算，也很可能會將電網(wǎng)主營業(yè)務(wù)利潤轉(zhuǎn)移到輔業(yè)中或者是輔業(yè)的盈虧進入到主業(yè)成本的核算中去。這都會造成主業(yè)成本核算不明確，很難清理電網(wǎng)的成本、形成有效合理的價格機制。所以，基于對我國電價改革深化研究的迫切需要，應(yīng)加快主輔分離的步伐，建立科學(xué)合理的電價機制，為實現(xiàn)電力發(fā)展目標提供根本保障。

2．部分輔業(yè)長期依附主業(yè)，造成輔業(yè)單位缺乏競爭、發(fā)展緩慢

主輔分離改革組建的兩大輔業(yè)集團在行業(yè)內(nèi)同樣處于壟斷地位，這與電力體制改革“引入競爭、打破壟斷”的目標是有出入的。如果電力主輔業(yè)分離改革僅僅是將電網(wǎng)壟斷輔業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾陆ㄝo業(yè)集團繼續(xù)壟斷，這樣的改革意義并不太大。電網(wǎng)輔業(yè)主營業(yè)務(wù)包括火(電)施工、建設(shè)、維護等業(yè)務(wù)，過去很長一段時間我國電力建設(shè)行業(yè)的集中都低，競爭激烈，經(jīng)濟效益低下。所以上述輔業(yè)長期掛靠在電網(wǎng)旗下，其目的大都是為了能順利拿下電網(wǎng)建設(shè)項目。這既不利于形成有效的競爭，也容易造成這些輔業(yè)單位的懈怠，使項目質(zhì)量無法達到新的高度，同時也限制了輔業(yè)單位自身的進一步發(fā)展。已被剝離的設(shè)計、施工企業(yè)多為電網(wǎng)企業(yè)附屬單位，與電網(wǎng)公司并沒有財務(wù)、資產(chǎn)上的直接關(guān)系，電網(wǎng)企業(yè)希望甩掉包袱，剝離這部分資產(chǎn)。與其相對的，電網(wǎng)對送變電企業(yè)、裝備制造企業(yè)絲毫不讓，為的就是加速輸電線路的建設(shè)、擴張電氣裝備制造領(lǐng)域，若不加以控制，很容易形成更大的壟斷。為了保證中國電力市場改革的有效開展，也為了輔業(yè)單位自身的良好發(fā)展，應(yīng)該加速對輔業(yè)行業(yè)中施工、建設(shè)、維護等產(chǎn)業(yè)的分離，引入競爭，促使輔業(yè)單位提高自身競爭力，適應(yīng)市場的需要。

3．國內(nèi)外電力企業(yè)的經(jīng)營狀況比較分析

從表1中可以看出，國家電網(wǎng)公司在2012年世界500強排名中上榜的電力企業(yè)里名列第一，主營業(yè)務(wù)收入高達259 141．8百萬美元，遠遠高于其他國家電力企業(yè)的營業(yè)收入，其資產(chǎn)總額也以351 380．8百萬美元位居第一。高額的營業(yè)收入和巨大資產(chǎn)總額很大一方面原因是其涉獵的業(yè)務(wù)十分廣泛，國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司不僅經(jīng)營電力的輸配售業(yè)務(wù)，同時還經(jīng)營著大量的輔業(yè)業(yè)務(wù)，因此擁有著龐大的資產(chǎn)群。由于其資產(chǎn)總額的巨大，營業(yè)收入也相應(yīng)的位居榜首。但對于凈利率而言，國家電網(wǎng)公司和中國南方有限責(zé)任公司分別為2．2%和1．2%，均低于國外的幾家電力公司。所以，要保持或提高營業(yè)凈利率，光提高營業(yè)收入是不行的，還必須相應(yīng)的增加凈利潤。同時，比較資產(chǎn)收益率時發(fā)現(xiàn)，國家電網(wǎng)公司和中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司的資產(chǎn)收益率分別為1．6%和0．9%，也都處于下游水平。這兩個指標都說明我國電力企業(yè)的盈利能力不強。因此，通過促進主輔業(yè)的分離，將優(yōu)勢資源集中到主業(yè)的經(jīng)營上，也可以避免輔業(yè)部門盈虧對主業(yè)利潤核算造成影響。同時，利用剝離輔業(yè)資產(chǎn)籌集的資金可以進一步擴大海外市場，提高公司的盈利能力，保障公司的可持續(xù)發(fā)展。

二、改革進展及面臨的難題

我國2002年出臺電力體制改革方案，明確了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”四大改革任務(wù)。2002年底實施廠網(wǎng)分開時，將原國家

表1 國內(nèi)外主要電力企業(yè)經(jīng)營情況

電力公司的資產(chǎn)拆分為電網(wǎng)資產(chǎn)和發(fā)電資產(chǎn)及輔業(yè)資產(chǎn)，并相應(yīng)劃分給9大公司，這一次分離，僅實現(xiàn)了中央層面的主輔分離，而原國家電力公司系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)省層面的輔業(yè)仍保留在電網(wǎng)企業(yè)［3］。2011年9月29日，中國電力建設(shè)集團有限公司、中國能源建設(shè)集團有限公司成立，兩集團均定位為集勘測設(shè)計、施工和修建為一體的全業(yè)務(wù)經(jīng)營集團。重組后的電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營分配情況如圖1所示。然而，這次電網(wǎng)企業(yè)的主輔業(yè)分離并沒有真正削弱兩家電網(wǎng)公司的壟斷地位，也沒有實現(xiàn)電力體制改革的根本任務(wù)。電力體制改革的目的是打破壟斷、引入競爭、提高效率，但按照現(xiàn)在的主輔分離的狀況來看，電網(wǎng)的壟斷格局仍然存在。分離出去輔業(yè)并非是輔業(yè)中最核心、盈利最強的部分，所以主輔業(yè)分離要解決的核心問題是實現(xiàn)真正意義上的主業(yè)與輔業(yè)的分離，將電網(wǎng)企業(yè)輔業(yè)中遺留的裝備制造、三產(chǎn)等企業(yè)進一步分離，清理電網(wǎng)運行成本，形成合理的價格機制。

圖1 我國電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)框圖

主輔范圍之爭也是阻礙改革的一大難題。目前在電網(wǎng)主輔業(yè)分離改革進程中，由于一些傳統(tǒng)上與電網(wǎng)主業(yè)關(guān)系較為緊密、身份稍微特殊的行業(yè)被劃入輔業(yè)范圍(如電站設(shè)計建設(shè)、電力裝備制造等)，這增大了分離的難度。在歷經(jīng)2008年抗冰保電后，可以看出設(shè)備企業(yè)對電網(wǎng)的建設(shè)和維護十分重要，考慮到電力應(yīng)急和安全，設(shè)備企業(yè)就很難作為輔業(yè)剝離。國家電網(wǎng)曾將輔業(yè)單位區(qū)分為兩類:一類是技術(shù)性和專業(yè)性很強，直接服務(wù)于主業(yè)的，如送變電企業(yè)和電網(wǎng)的設(shè)計;另一類是技術(shù)性和專業(yè)性相對較弱，易于在一般市場中獲得相應(yīng)服務(wù)的，如電力修造企業(yè)［4］。針對第一類，可考慮暫時留在電網(wǎng)中，輔助主業(yè)完成供電的基本職能，以保證電力系統(tǒng)運行的可靠性及電能質(zhì)量;而第二類，應(yīng)加大力度盡早將其從電網(wǎng)主業(yè)中剝離出去。

三、國外電力企業(yè)對待輔業(yè)資產(chǎn)的相關(guān)政策

表2列舉了國外幾家電力企業(yè)的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍。意大利在最初很長一段時間是國有壟斷經(jīng)營的發(fā)、輸、配電一體化經(jīng)營的企業(yè)。1999年通過電力市場自由化法案，將意大利國內(nèi)電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，在意大利電力公司內(nèi)部成立了電網(wǎng)公司(TERNA)，負責(zé)高壓輸電網(wǎng)的建設(shè)和運行。隨著國內(nèi)電力市場化改革的影響，其發(fā)電業(yè)務(wù)規(guī)模逐漸縮減，為了應(yīng)對公司核心業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模的縮減問題，公司開始探索多元發(fā)展方式，先后投資房地產(chǎn)、水務(wù)和通信等非核心領(lǐng)域(意大利國家電力公司 www．enel．com)。2002年以后，意大利電力公司逐步退出上述非核心領(lǐng)域，重新聚焦核心業(yè)務(wù)——能源電力行業(yè)，定位于成為一體化經(jīng)營的電力和天然氣生產(chǎn)、供應(yīng)集團。

表2 電力企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍

法國電力公司的國內(nèi)業(yè)務(wù)分為管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)兩種。管制業(yè)務(wù)涉及輸電和配電業(yè)務(wù);非管制業(yè)務(wù)涉及發(fā)電、供電、供氣、工程銷售和咨詢服務(wù)。在經(jīng)過一系列的業(yè)務(wù)重組后，法國電力公司先后將輸電資產(chǎn)和配電資產(chǎn)進行剝離，分別成立了“法國電網(wǎng)公司”和“法國配網(wǎng)公司”，實現(xiàn)了財務(wù)、人事和業(yè)務(wù)的獨立運行。由此可見，法國電力公司中無論是管制業(yè)務(wù)還是非管制業(yè)務(wù)，均不涉及與電力無關(guān)的三產(chǎn)或金融等業(yè)務(wù)。

英國國家電網(wǎng)公司將其發(fā)展戰(zhàn)略定為“更專注、更統(tǒng)一、更規(guī)范”。其中“更專注”這一點就規(guī)定了公司發(fā)展領(lǐng)域?qū)⒏訉I(yè)化，在大規(guī)模資產(chǎn)密集型業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，建立起清晰的商業(yè)模式，專注于英國、美國的電力和天然氣輸配業(yè)務(wù)(英國國家電網(wǎng)www．nationalgrid．com)。對發(fā)電等其他業(yè)務(wù)和資產(chǎn)，采用靈活的態(tài)度，充分考慮其是否與主營業(yè)務(wù)相配套。由此看出，英國國家電網(wǎng)公司的特點之一就是明確地將業(yè)務(wù)發(fā)展重點放在了英國和美國的電力及天然氣輸配業(yè)務(wù)上。圍繞這一發(fā)展戰(zhàn)略，英國國家電網(wǎng)公司在美國進行了多次并購，擴大了配電和天然氣業(yè)務(wù)的市場占有率;在英國和澳大利亞等地出售了通信等非重點業(yè)務(wù)(英國電力和天然:氣監(jiān)管委員會http://www．ofgem．gov．uk/)。通過一系列的業(yè)務(wù)并購和業(yè)務(wù)剝離，英國國家電網(wǎng)公司將優(yōu)勢資源逐步集中到重點業(yè)務(wù)上，有效地提高了公司的市場地位，保障了公司的可持續(xù)發(fā)展。

通過與幾家國外電力公司的對比可以看出，除了法國電力公司和美國艾塞龍采用的是電力發(fā)輸配售一體化經(jīng)營，我國國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)與意大利、英國的兩家公司均僅經(jīng)營發(fā)輸配售的某一個或某幾個環(huán)節(jié)。從經(jīng)營范圍來看，國外的電力企業(yè)普遍的以電力和天然氣業(yè)務(wù)作為其主要業(yè)務(wù)，而我國的電力企業(yè)主要圍繞電力經(jīng)營，很少或根本不涉及天然氣業(yè)務(wù);同時，國外電力公司除了主營業(yè)務(wù)之外很少涉及其他業(yè)務(wù)，即便涉及也大都是與能源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，而我國電力企業(yè)在經(jīng)營其主營業(yè)務(wù)的過程中，還大量涉及其他產(chǎn)業(yè)，并且與其經(jīng)營的主營業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)甚少。所以我國在主輔分離的過程中，將與主業(yè)相關(guān)性較差的產(chǎn)業(yè)剝離出去，通過出售非核心業(yè)務(wù)籌集資金滿足投資的需求，同時也可以拓展海外市場，提高市場地位。

四、電網(wǎng)企業(yè)主輔業(yè)分離改革建議

從目前兩大電網(wǎng)對輔業(yè)的剝離來看，主要是清理了一些盈利能力較弱的資產(chǎn)，但對于龐大的金融資產(chǎn)以及盈利能力極強的產(chǎn)業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)目前還并沒有剝離的計劃。為提高電網(wǎng)的核心競爭力，促使合理的輸配電價機制的形成，增強公司的可持續(xù)發(fā)展能力，進一步推行主輔業(yè)分離改革十分重要。

(一)以市場為主，以行政辦法為輔

主輔分離的工作之所以進展得十分緩慢，其主要原因是政策性強、涉及面廣、問題錯綜復(fù)雜。解決這一問題切實可行的方案就是以市場的辦法為主，輔以行政的辦法。主輔部分，關(guān)聯(lián)企業(yè)享受一部分主業(yè)的利潤，就會使主業(yè)成本增加，通過市場競爭，如競價上網(wǎng)迫使企業(yè)提高管理水平，自然會把這部分關(guān)聯(lián)企業(yè)分開。輔業(yè)分離多少，可以分哪些，應(yīng)該由市場來解決，用行政“一刀切”的辦法甩給社會，必然會帶來很多問題。當(dāng)然，當(dāng)市場失靈時，動用行政的辦法也是必不可少的。在使用行政辦法時應(yīng)注意兩方面的問題:首先，要采取有效的措施保證輔業(yè)單位能夠得到持續(xù)的生存和發(fā)展，避免輔業(yè)剝離出去后輔業(yè)單位破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，要采取積極的政策處理輔業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、勞動關(guān)系，防止大規(guī)模失業(yè)的出現(xiàn)，讓分離后的輔業(yè)單位輕裝上陣。

(二)引入競拍，鼓勵中小企業(yè)成為分離輔業(yè)資產(chǎn)的受讓人

對于分離出的輔業(yè)單位，可以引入競爭，允許不同規(guī)模的企業(yè)競拍剝離出的輔業(yè)資產(chǎn)。歐盟委員會和美國FTC指出，能否找到合意的受讓人是一項資產(chǎn)剝離成功與否的關(guān)鍵【6】。如果將剝離出的輔業(yè)全部給大企業(yè)，就很有可能培養(yǎng)出新的市場支配力量，產(chǎn)生新的壟斷。因此，在實施輔業(yè)剝離的過程中，應(yīng)該鼓勵中小企業(yè)積極參與競拍。加大政府對中小型企業(yè)的投資，使中小企業(yè)有足夠的資本去參與輔業(yè)資產(chǎn)的競拍。盡力降低中小企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，吸引他們參與拍賣而不是只局限在大企業(yè)中，使中小企業(yè)參與市場競爭，以恢復(fù)有效的競爭格局。

(三)出臺相關(guān)政策，完善法律規(guī)則，培養(yǎng)專業(yè)人才

中國的主輔業(yè)分離改革框架剛剛建立不久，相對于歐美國家豐富的改革經(jīng)驗來說，主輔業(yè)分離在中國仍是一個比較新的領(lǐng)域。很少有人接受過主輔業(yè)分離知識的專門培訓(xùn)，既具備扎實的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)又熟知主輔分離改革實踐的專業(yè)人士少之又少。尤其當(dāng)輔業(yè)資產(chǎn)的剝離涉及到十分專業(yè)的領(lǐng)域時，電網(wǎng)企業(yè)很有可能無法單獨勝任，專業(yè)人士的缺乏將會直接影響主輔業(yè)分離的實施效果。因此，培養(yǎng)一批具有多種專業(yè)背景的人才已成為我國順利實施電網(wǎng)企業(yè)主輔業(yè)分離的需要。

(四)借鑒日美歐經(jīng)驗，加強國際交流

在電力全球化和電力市場化改革的潮流面前，日美歐等國都結(jié)合自身國情制定了符合本國需要的電力市場化改革目標?？傮w來說，日美歐電力市場化改革中的目標都包括了通過打破壟斷和引入競爭機制，促進電力工業(yè)提高效率、降低電價，使公眾從中獲益。日本近年來在發(fā)電、售電環(huán)節(jié)允許其他電力企業(yè)加入，逐步引入競爭機制，推進市場自由化;英國分解垂直一體化、推進私有化、開放供電市場。由于各國電力體制改革基礎(chǔ)不同，顯然不存在一個普遍適用模式，但這些推行電力市場改革的先行國家的成功經(jīng)驗是值得我們借鑒的。我國在實施主輔分離的過程中，可以學(xué)習(xí)他國打破壟斷、引入競爭方面的經(jīng)驗，結(jié)合自身情況逐步推行主輔分離改革。

［1］唐昭霞．中國電力市場結(jié)構(gòu)規(guī)制改革研究［M］．成都:西南財經(jīng)大學(xué)出版社，2011．

［2］國網(wǎng)能源研究院．國外電力市場化改革分析報告［M］．北京:中國電力出版社，2011．

［3］本書編委會主編．中國電力企業(yè)改革創(chuàng)新管理實務(wù)［M］．北京:經(jīng)濟日報出版社，2012．

［4］井志忠．從壟斷到競爭:日美歐電力市場化改革的比較研究［M］．北京:商務(wù)印書館，2009．

［5］國網(wǎng)能源研究院．世界500強電力企業(yè)比較分析報告［M］．北京:中國電力出版社，2010．

［6］白雪，林平，臧旭恒．橫向合并控制中的資產(chǎn)剝離問題［J］．中國工業(yè)經(jīng)濟，2012，(1):90-100．