政府購買服務(wù)契約的權(quán)力運(yùn)作邏輯——基于珠三角B市購買社會(huì)服務(wù)的研究

顧江霞

(廣東商學(xué)院人文與傳播學(xué)院，廣東廣州，510320)

一、引言

隨著社會(huì)釋放出來的服務(wù)需求日趨強(qiáng)烈，全國各地政府開始放開社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)，不少地方政府采取購買社會(huì)服務(wù)的形式來滿足弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)服務(wù)的需要。以珠三角為例，深圳、東莞、廣州等地的政府購買力度引人矚目，但也反映出當(dāng)前政府購買服務(wù)存在的問題。政府購買社會(huì)服務(wù)以合同進(jìn)行規(guī)范，那么，購買雙方的契約關(guān)系是如何達(dá)成的?存在什么樣的契約關(guān)系?影響契約關(guān)系的因素主要有哪些?這些能否確保社會(huì)服務(wù)行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展?

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，有不少學(xué)者從行政學(xué)、財(cái)政學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度對(duì)政府購買服務(wù)進(jìn)行分析。周正通過介紹英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國通過合同出租、公私合作、使用者付費(fèi)和補(bǔ)貼制度等方式改革公共服務(wù)，認(rèn)為我國公共服務(wù)改革應(yīng)以市場(chǎng)化為取向?qū)で蠊矙C(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合 。［1］周俊認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)應(yīng)建立基于責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)防范框架，政府和供應(yīng)商應(yīng)分別加強(qiáng)合同管理和內(nèi)部控制能力，公民應(yīng)充分履行參與和監(jiān)督權(quán)利。［2］明燕飛和劉江提出，要從公共就業(yè)服務(wù)購買合同的整合、運(yùn)作和分離三個(gè)階段出發(fā)來完善政府購買公共就業(yè)服務(wù)的合同制治理。［3］黎熙元提出要把服務(wù)成本和管理成本均列入預(yù)算范疇，并且需要節(jié)省成本激勵(lì)和公開競(jìng)投兩種機(jī)制以及服務(wù)質(zhì)量和組織管理兩種規(guī)范作為約束手段，來保障政府購買公共服務(wù)的預(yù)算效率、產(chǎn)生正面的溢出效應(yīng)。［4］李海平以深圳政府購買社會(huì)服務(wù)為例，分析存在的問題，并提出建構(gòu)政府購買服務(wù)的法律體系。［5］這些研究多集中在政府購買服務(wù)形式上的探討，而較少關(guān)注到政府公共服務(wù)改革過程中各利益相關(guān)方之間的權(quán)力關(guān)系變化。

本文以珠三角B市政府購買服務(wù)實(shí)踐為參照，從國家統(tǒng)合主義的視角出發(fā)，透過政府購買服務(wù)合同之契約關(guān)系運(yùn)行過程，來分析當(dāng)前權(quán)力制約關(guān)系下的契約關(guān)系特質(zhì)，以此來討論推動(dòng)雙方建立適當(dāng)?shù)钠跫s關(guān)系所需的條件及雙方需要做出的努力。

需要說明的是，本研究采用案例研究法，對(duì)所收集的案例進(jìn)行比較、分類、歸納。案例資料來源于本文作者所參與的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估資料。在2010—2012年，本文作者共參加過5個(gè)公開招投標(biāo)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)工作和10個(gè)以上社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的工作。按學(xué)術(shù)慣例，本文隱去案例的真實(shí)名稱和出處。

二、研究的理論視角:統(tǒng)合主義

統(tǒng)合主義可被界定為一種利益代表體系，在此體系內(nèi)，各組成份子被分別納入單一性、強(qiáng)制性、非競(jìng)爭(zhēng)性、層級(jí)指導(dǎo)安排與功能分化的有限部門中。這些部門為國家所認(rèn)可或特許，同時(shí)也獲得在其各自部門中獨(dú)占代表性的保證，以交換其在領(lǐng)導(dǎo)人上的選擇及需求和支持的表達(dá)上，需受國家的監(jiān)督與控制。統(tǒng)合主義分為社會(huì)統(tǒng)合主義和國家統(tǒng)合主義。在社會(huì)統(tǒng)合主義中，國家機(jī)關(guān)與利益團(tuán)體的關(guān)系架構(gòu)，通常源于利益團(tuán)體由下而上的自發(fā)性壓力所追求的結(jié)果;而實(shí)施國家統(tǒng)合主義的政體里，兩者的關(guān)系是由國家機(jī)關(guān)由上而下強(qiáng)加于諸利益團(tuán)體之上的。在國家統(tǒng)合主義模式下，利益團(tuán)體完全是依賴于國家且為國家所滲透的。社會(huì)團(tuán)體多是依照官方的政策或政黨的指示，由上而下扶持或鼓勵(lì)而成立的。［6］

很顯然，當(dāng)前我國內(nèi)地社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展正處在一個(gè)變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上。也就是說，由于傳統(tǒng)的社會(huì)團(tuán)體滿足社會(huì)服務(wù)需求程度非常有限，政府寄希望于新型的專業(yè)化社會(huì)服務(wù)來滿足社會(huì)服務(wù)需求，特別是弱勢(shì)群體的社會(huì)服務(wù)需求，并希望動(dòng)員社會(huì)資源來開展服務(wù)。專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)手段被視為更有效地緩和社會(huì)矛盾、建設(shè)和諧社會(huì)的一種手段。政府開始嘗試促進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，并向社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)投放資金。在這個(gè)改革過程中，各種利益團(tuán)體形成、博弈過程中各自的力量并不均衡。具體來說，與社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新改革相關(guān)的利益團(tuán)體有三大利益團(tuán)體，分別是不同層級(jí)的政府(社會(huì)服務(wù)監(jiān)管方)、不同發(fā)起背景下的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)(社會(huì)服務(wù)供給方)、不同程度的代表服務(wù)對(duì)象的利益團(tuán)體(社會(huì)服務(wù)需求方)?，F(xiàn)時(shí)的社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制可以說兼有國家統(tǒng)合主義的強(qiáng)烈印跡和社會(huì)統(tǒng)合主義的初始萌芽。

從長遠(yuǎn)來看，社會(huì)需要有由下而上的利益團(tuán)體來激發(fā)社會(huì)動(dòng)力，釋放社會(huì)活力;同時(shí)政府需要對(duì)社會(huì)服務(wù)有適度的監(jiān)管。當(dāng)前社會(huì)急劇發(fā)展，更需要代表各種利益的團(tuán)體出現(xiàn)，并通過制度化的博弈方式達(dá)到社會(huì)治理的均衡。從政府治理的角度來看，不同利益團(tuán)體也需要制度化的手段來解決利益沖突。也就是說，社會(huì)管理體制改革的一個(gè)關(guān)鍵是民眾是否有足夠的動(dòng)力促使政府權(quán)力受到制約，以建立均衡的利益團(tuán)體博弈體制。

在此，從契約關(guān)系所處的權(quán)力關(guān)系格式分析不同利益團(tuán)體力量對(duì)比的情況。在珠三角社會(huì)管理體制創(chuàng)新中，主要是厘定社區(qū)內(nèi)不同社會(huì)組織功能，區(qū)分為政務(wù)和服務(wù)兩大功能。政府直屬(如街道辦)或派出部門的功能定位是行政服務(wù)，社會(huì)服務(wù)組織(主要是社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)注冊(cè)成立的機(jī)構(gòu))的功能是社會(huì)服務(wù)。二者所處的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)地位顯然有區(qū)別。中國現(xiàn)實(shí)的權(quán)力關(guān)系表現(xiàn)為政府強(qiáng)大的財(cái)政汲取權(quán)和行政實(shí)施權(quán)以及相對(duì)弱小的社會(huì)自治權(quán)和對(duì)政府的監(jiān)管權(quán)。社會(huì)服務(wù)組織所體現(xiàn)出來的政府“政治力”強(qiáng)，而“社會(huì)力”弱。在“政治力”與“社會(huì)力”之間的博弈過程中，基層政府是否愿意放權(quán)給社會(huì)服務(wù)組織?社會(huì)服務(wù)組織是否可以通過雙方契約關(guān)系約束基層政府過度介入?政府體系中基層政府的上級(jí)主管部門是否有足夠的信心規(guī)制“社會(huì)力”，是否有足夠的動(dòng)力改革自身?

在現(xiàn)有的權(quán)力關(guān)系制約下，社會(huì)服務(wù)組織本身處于弱勢(shì)的地位，要實(shí)現(xiàn)弱勢(shì)群體利益倡導(dǎo)者或代言者的角色遇到很大的挑戰(zhàn)，社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)極易陷入“順從、被動(dòng)、單一”的狀態(tài)，從而喪失社會(huì)工作專業(yè)之“批判、自主、多元”精神氣質(zhì)。［7］也有人認(rèn)為，中國社會(huì)是人倫社會(huì)，在中國現(xiàn)有的社會(huì)情境中推動(dòng)社會(huì)工作專業(yè)發(fā)展，一定要顧及到人倫社會(huì)的運(yùn)行法則，如人情法則、信任關(guān)系之差序格局的法則，體現(xiàn)出來仍是人治的管理方式。但是，承認(rèn)人倫社會(huì)不能等同于容忍沒有權(quán)力約束的特權(quán)社會(huì)，人治的權(quán)力制約關(guān)系不能作為社會(huì)服務(wù)行業(yè)腐敗的托詞。實(shí)際上，當(dāng)前社會(huì)服務(wù)組織的角色主要被定位為社會(huì)服務(wù)提供者。如果未能按照合約為目標(biāo)人群提供適當(dāng)而切實(shí)的服務(wù)，那么社會(huì)服務(wù)組織極可能成為政府轉(zhuǎn)移社會(huì)責(zé)任的代罪羊。強(qiáng)調(diào)契約雙方平等地位的“契約關(guān)系”有沒有可能實(shí)現(xiàn)?現(xiàn)有的制度安排能夠?qū)崿F(xiàn)不同契約方互相尊重的“契約關(guān)系”嗎?

三、契約利益相關(guān)者之互動(dòng)關(guān)系分析

在現(xiàn)實(shí)中，不同利益團(tuán)體是如何達(dá)成契約的?在執(zhí)行合同過程中，遇到什么樣的問題?合同終止的實(shí)際情形有哪些?為了進(jìn)一步了解政府購買服務(wù)合同實(shí)施過程中，合同雙方所遭遇的情境，本文結(jié)合珠三角B市的實(shí)踐，分別對(duì)合同雙方達(dá)成契約的過程，以及合同執(zhí)行過程進(jìn)行描述，并加以分析。

(一)契約達(dá)成過程中利益相關(guān)方互動(dòng)關(guān)系

珠三角B市為了規(guī)范政府購買社會(huì)服務(wù)，在2010年出臺(tái)了《B市財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展實(shí)施辦法(試行)》，規(guī)定財(cái)政支持社會(huì)工作發(fā)展的方式有兩種，分別是政府購買社會(huì)服務(wù)和政府資助社會(huì)工作發(fā)展。B市選取20條試點(diǎn)街道開展社會(huì)工作綜合服務(wù)項(xiàng)目。綜合服務(wù)項(xiàng)目綜合運(yùn)用社會(huì)工作服務(wù)手法，對(duì)社區(qū)內(nèi)各類人群開展服務(wù)。綜合服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作模式有兩種，分別是政府通過公開招投標(biāo)來購買服務(wù)和直接委托街道發(fā)起的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。其中，有招投標(biāo)資格的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要指在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)，也包括以企業(yè)或其他形式登記注冊(cè)而且從事社會(huì)工作服務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)。

政府購買社會(huì)服務(wù)的合同名稱為《社區(qū)綜合服務(wù)中心資助及服務(wù)協(xié)議(試行)》，簽約方有三方，分別是資助方(區(qū)或縣級(jí)市政府或其工作部門、派出機(jī)關(guān)或授權(quán)機(jī)構(gòu))、項(xiàng)目實(shí)施及管理方(街道辦事處)，社會(huì)服務(wù)提供方(服務(wù)項(xiàng)目承辦機(jī)構(gòu))。綜合服務(wù)項(xiàng)目通常是由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政按某個(gè)比例來共同負(fù)擔(dān)資金。項(xiàng)目實(shí)施及管理方通常是街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)及分管民政的科室工作人員。社會(huì)服務(wù)提供方通常是中標(biāo)的社區(qū)以外的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)或者街道扶持成立的社會(huì)服務(wù)組織。從B市的經(jīng)驗(yàn)來看，三方達(dá)成契約的過程因三方不同的權(quán)力制約關(guān)系而有所不同，合同買賣雙方的互動(dòng)關(guān)系特質(zhì)也不同。

1.街道處于完全支配地位的“街道統(tǒng)合主義”

在試點(diǎn)項(xiàng)目開始階段，街道采取哪一種運(yùn)營模式跟街道社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)相關(guān)。那些有社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的街道往往成立民辦非企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，街道直接負(fù)責(zé)人員聘用、借調(diào)。在B市，有個(gè)別試點(diǎn)街道很早就引用香港社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)開展工作，街道聘有來自香港社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的督導(dǎo)。在政府購買社會(huì)服務(wù)的政策背景下，該街道成立自己的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在這種背景下成立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)無論在行政資源、人力資源還是財(cái)政資源上，都高度依賴街道辦事處。在合同資助方、項(xiàng)目實(shí)施及管理方、服務(wù)提供方之間的關(guān)系中，街道辦事處的作用非常重要。街道辦事處既是合同資助方的直接負(fù)責(zé)人，也是實(shí)際的合同管理方和協(xié)調(diào)人，又是服務(wù)承辦方的培育機(jī)構(gòu)。社會(huì)服務(wù)專業(yè)化發(fā)展取決于街道辦事處實(shí)際負(fù)責(zé)人對(duì)專業(yè)服務(wù)的認(rèn)識(shí)，顯露出社區(qū)治理中強(qiáng)烈的個(gè)人色彩的治理傳統(tǒng)。

不難看出，政府購買社會(huì)服務(wù)之政策設(shè)計(jì)中三方權(quán)力制衡關(guān)系在此階段較難實(shí)現(xiàn)，制度運(yùn)行體現(xiàn)為“街道統(tǒng)合主義”?！敖值澜y(tǒng)合主義”既不同于國家統(tǒng)合主義，也不同于社會(huì)統(tǒng)合主義，而是由街道推動(dòng)，在“上”有官方政策鼓勵(lì)和“下”有民眾壓力的情況下，所形成的一種利益代表體系。在這種體系中，街道作為政府基層權(quán)力部門和社區(qū)利益分配直接相關(guān)者，在“上”(上級(jí)政府)和“下”(轄區(qū)居民)之間保持彈性運(yùn)作。在“兩頭夾擊”的情勢(shì)中，發(fā)展“兩頭應(yīng)對(duì)”的策略。這些都使得街道成為基層權(quán)力運(yùn)作的樞紐。

2.街道與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)互相試探式的“互助式合作”

根據(jù)B市《政府購買服務(wù)流程規(guī)范》，要求市、區(qū)政府有關(guān)部門應(yīng)自發(fā)標(biāo)之日起至少提前15天召開投標(biāo)信息發(fā)布及溝通會(huì)，向有意愿應(yīng)標(biāo)的社會(huì)工作類社會(huì)組織發(fā)布招標(biāo)信息，提供項(xiàng)目申請(qǐng)書，詳細(xì)說明與項(xiàng)目相關(guān)的服務(wù)需求信息、背景資料信息、資源配置信息等。由于社會(huì)工作服務(wù)在我國內(nèi)地是新生的事物，如果基層政府工作人員(街道工作人員)對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)與管理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，很難在短期之內(nèi)確定招標(biāo)書的各項(xiàng)內(nèi)容。那么，街道工作人員就會(huì)直接向接觸過的社會(huì)服務(wù)組織提出要求，要求其幫助制作標(biāo)書。這樣一來，在正式發(fā)標(biāo)之前，某個(gè)社會(huì)服務(wù)組織與街道辦事處已有初步的合作意向。在招投標(biāo)過程中，其他社會(huì)服務(wù)組織很容易成為“陪同競(jìng)標(biāo)者”。在此，本文稱這種達(dá)成契約的方式為“互助式合作”。這也提醒決策者和政策研究者，在以后的政府購買服務(wù)相關(guān)政策的修改時(shí)，需要討論是否將社區(qū)招標(biāo)相關(guān)服務(wù)單列出來，以協(xié)助街道辦事處有相對(duì)獨(dú)立的身份招投標(biāo)。

從另一方面來說，為了獲得服務(wù)合同，有的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)會(huì)想盡方法與街道建立關(guān)系，讓街道了解、熟悉該社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。比如，有的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在未正式中標(biāo)之前，就已經(jīng)開始做社區(qū)需求評(píng)估、開展試驗(yàn)性服務(wù)、與街道談判等活動(dòng)。這些前期活動(dòng)產(chǎn)生的費(fèi)用，只能由該社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自行支付。如果以后該機(jī)構(gòu)未中標(biāo)的話，那么，這一部分成本就必須通過該服務(wù)機(jī)構(gòu)以其他方式進(jìn)行填補(bǔ)。成本透支程度越高，機(jī)構(gòu)運(yùn)營存在的風(fēng)險(xiǎn)也越大。

此外，就社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處之間的接觸來看，熟悉并不一定導(dǎo)致合作。從B市經(jīng)驗(yàn)來看，有的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)起先在某社區(qū)從事專項(xiàng)服務(wù)，那么，在招投標(biāo)時(shí)，其結(jié)果有兩種，一是在招投標(biāo)時(shí)街道辦事處優(yōu)先考慮這家機(jī)構(gòu)，另一個(gè)結(jié)果是雙方先前合作未達(dá)到街道辦事處意愿的話，這家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)事實(shí)上很難有機(jī)會(huì)繼續(xù)在此街道開展專項(xiàng)或綜合服務(wù)。對(duì)這個(gè)意向達(dá)成的過程，街道辦事處并不會(huì)做出明確說明。實(shí)際上，上級(jí)政府部門也未要求街道辦事處對(duì)此做出說明。由此可見，三方契約關(guān)系達(dá)成過程中，在缺乏服務(wù)對(duì)象參與的情況下，上級(jí)政府部門、基層政權(quán)部門、服務(wù)承辦機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力關(guān)系不平衡，各自的權(quán)利、義務(wù)不對(duì)稱，有可能導(dǎo)致各方互相揣測(cè)，契約的“潛規(guī)則”成為“心照不宣”的規(guī)則，而這損害了政策最初的原則“公平、公正、公平”。

3.街道與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)圍繞經(jīng)濟(jì)利益的“分利式合謀”

與上述第二種情形相反的是，如果基層政府工作人員能夠獨(dú)立完成招標(biāo)前期工作的話，那么，街道辦事處是可以相對(duì)中立地組織招投標(biāo)的，比如通過政府組織的供需見面會(huì)或者其他公開的渠道發(fā)布招標(biāo)信息。這樣一來，對(duì)不同的社會(huì)服務(wù)組織來說，競(jìng)標(biāo)過程的起點(diǎn)一樣。但是，不同的社會(huì)服務(wù)組織在與街道辦事處洽談時(shí)，雙方不同的價(jià)值追求、服務(wù)能力、經(jīng)濟(jì)利益、政治考量等，都影響著雙方的合作。

實(shí)際上，在現(xiàn)階段社會(huì)服務(wù)需求方的利益團(tuán)體缺乏的情況下，政府采購合同很有可能造成一種后果:政府與社會(huì)服務(wù)提供方“合謀”，即雙方達(dá)成某種利益分配協(xié)議，謀取自身利益的最大化，同時(shí)犧牲了社會(huì)服務(wù)對(duì)象的利益。也就是說，社會(huì)服務(wù)提供方提供沒有質(zhì)素保證的服務(wù)“次品”給服務(wù)對(duì)象，而服務(wù)對(duì)象也沒有足夠的力量給予其壓力敦促其提供高質(zhì)素的服務(wù)。比如，在無明確規(guī)定街道辦事處的行政管理費(fèi)或協(xié)調(diào)費(fèi)用比例，街道恰好對(duì)此有所考慮時(shí)，社會(huì)服務(wù)組織為了拿到服務(wù)項(xiàng)目，可能會(huì)采取變相、規(guī)避的方式處理。這種做法的結(jié)果是極容易誘導(dǎo)社會(huì)服務(wù)行業(yè)的腐敗。在此，本文將這種特征的合同關(guān)系稱為“分利式合謀”。由此可見，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)有漏洞，急需要修正。那么，社會(huì)服務(wù)供給機(jī)制再次陷入高成本低效率的狀態(tài)之中。這實(shí)際上違背了旨在提高社會(huì)服務(wù)成效的政策設(shè)計(jì)初衷。

4.街道與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間有爭(zhēng)議的“孵化式合作”

在B市的實(shí)踐中，有的街道同時(shí)有兩家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，分別是通過招標(biāo)引進(jìn)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和街道發(fā)起成立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。在街道辦事處和招標(biāo)引進(jìn)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作意向時(shí)，招標(biāo)引進(jìn)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通常要承擔(dān)孵化、培育街道發(fā)起成立的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的任務(wù)。在此，本文稱之為“孵化式合作”。從社會(huì)工作專業(yè)價(jià)值觀來說，社會(huì)工作追求“助人自助”，要提高服務(wù)對(duì)象自主解決問題的能力。這實(shí)際上也要求社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)培養(yǎng)社會(huì)領(lǐng)袖，培育社區(qū)組織。但是，社區(qū)組織成長需要有一個(gè)成長周期。孵化出來的社會(huì)服務(wù)組織理想情況是:這個(gè)社會(huì)服務(wù)組織有足夠的能力為本地區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)。與此相對(duì)，短期內(nèi)孵化出的社會(huì)服務(wù)組織很有可能發(fā)育不良。

從街道辦事處的角度來考慮政府購買服務(wù)，通常的情境是:當(dāng)街道專業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和能力欠缺時(shí)，街道通常會(huì)購買社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)。但是當(dāng)街道學(xué)習(xí)到社會(huì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，特別是專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)本身也不能提供深入的治療性或輔導(dǎo)性的服務(wù)時(shí)，街道嘗試自己發(fā)起成立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。街道發(fā)起的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在最初發(fā)展時(shí)依附于街道，顯然沒有足夠的獨(dú)立性，無法與街道辦事處保持平等的契約地位。這樣一來，街道通過轉(zhuǎn)變社會(huì)服務(wù)經(jīng)營模式，從先前的向“外人”購買服務(wù)轉(zhuǎn)變到直接扶持“自己”的社會(huì)服務(wù)組織提供服務(wù)，把外部的交易成本轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)容易控制的“內(nèi)部”的交易成本。如果社會(huì)公眾缺乏監(jiān)督和政府財(cái)政審計(jì)力度有限的話，服務(wù)管理方對(duì)于購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)分配很容易暗箱操作，其可能的直接代價(jià)是社會(huì)服務(wù)低水平的供給。那么，政府購買服務(wù)還有沒有必要推行?

圖1 社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處“磨合”的關(guān)鍵點(diǎn)

(二)合同運(yùn)行過程中利益相關(guān)方的互動(dòng)關(guān)系

縱使不同利益相關(guān)方達(dá)成契約，但契約執(zhí)行過程并不會(huì)一帆風(fēng)順。當(dāng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)深入社區(qū)開展服務(wù)時(shí)，對(duì)于社區(qū)權(quán)力關(guān)系認(rèn)識(shí)、社區(qū)組織資源的挖掘程度如何?給街道相關(guān)人員(包括各級(jí)工作人員)帶來什么沖擊?街道相關(guān)人員在接觸到實(shí)際的社會(huì)服務(wù)時(shí)，他們對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)識(shí)、期望發(fā)生了什么變化?在政府購買社會(huì)服務(wù)的試點(diǎn)期間，雙方均面臨挑戰(zhàn)。圖1簡(jiǎn)要描述了雙方在磨合過程中容易發(fā)生沖突的四個(gè)方面，分別是雙方的經(jīng)濟(jì)利益、價(jià)值觀念、關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格、所在組織的成熟度。

1.雙方在經(jīng)濟(jì)利益方面的“磨合”

雙方對(duì)政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)依賴程度直接影響到合同的執(zhí)行。雙方對(duì)購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)依賴程度越高，雙方的利益沖突就越高，也越容易忽視社會(huì)服務(wù)最根本的問題即服務(wù)質(zhì)素。

(1)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源

以B市為例，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)政來源根據(jù)其發(fā)起人背景不同，大致可分為三大類:一是發(fā)起人有企業(yè)背景的，當(dāng)其創(chuàng)辦的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)遇到資金困難時(shí)，可以從企業(yè)利潤中周轉(zhuǎn);但在對(duì)社會(huì)組織監(jiān)管不嚴(yán)格的情況下，也有可能出現(xiàn)與之相反的情況，即發(fā)起人通過承接社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目盈利去彌補(bǔ)企業(yè)經(jīng)營的損失。二是發(fā)起人有相對(duì)廣泛的資源網(wǎng)絡(luò)，可以從基金會(huì)、親屬朋友等處籌集到所需經(jīng)費(fèi)。三是發(fā)起人周轉(zhuǎn)資金有限，僅靠政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來支撐機(jī)構(gòu)運(yùn)作。事實(shí)上，政府購買社會(huì)服務(wù)合同經(jīng)費(fèi)需要經(jīng)過特定程序才能到賬。由此可見，第三種類型的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)最大，當(dāng)某一項(xiàng)目資金未到位時(shí)，可能會(huì)通過挪用其他項(xiàng)目已到的經(jīng)費(fèi)來墊付員工工資及服務(wù)費(fèi)用，或者拖欠員工工資。在合同執(zhí)行過程中，高度依賴政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)往往最容易對(duì)街道辦事處的管理“妥協(xié)”。

(2)街道辦事處財(cái)政寬裕度

街道辦事處財(cái)政寬裕度會(huì)影響政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用的期望。以B市為例，專項(xiàng)項(xiàng)目和試點(diǎn)街道綜合服務(wù)中心項(xiàng)目的費(fèi)用包括人員經(jīng)費(fèi)、服務(wù)經(jīng)費(fèi)、辦公設(shè)施費(fèi)用等。專項(xiàng)服務(wù)購買方有團(tuán)委、殘聯(lián)、婦聯(lián)等，比如團(tuán)委向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購買青少年相關(guān)服務(wù)，殘聯(lián)購買特定殘疾人群的康復(fù)服務(wù)，婦聯(lián)購買婦女、家庭相關(guān)的服務(wù)等。由于不同專項(xiàng)項(xiàng)目的購買方不同，本文不討論專項(xiàng)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)實(shí)際使用情況。以綜合服務(wù)中心為例，如果街道辦事處用于服務(wù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)比較緊張的話，那么，街道辦事處對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在人員聘用、場(chǎng)租、行政協(xié)調(diào)費(fèi)、社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、購買大宗物品等方面，會(huì)有更高的期望和沖動(dòng)。在上級(jí)監(jiān)察、第三方監(jiān)察、公眾監(jiān)察失靈的情況下，雙方很容易出現(xiàn)政府購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)?shù)膯栴}。但是，我們也不能說，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)依賴性和街道辦事處財(cái)政越寬裕度一定會(huì)導(dǎo)致購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)使用不當(dāng)，這有待控制其他變量(如雙方對(duì)于專業(yè)價(jià)值觀認(rèn)識(shí)程度等)，做進(jìn)一步研究。

2.雙方在價(jià)值理念方面的“堅(jiān)持與妥協(xié)”

對(duì)于合同最為直接的當(dāng)事人來說，由于各自的立場(chǎng)、所處的社會(huì)情境、負(fù)責(zé)的對(duì)象不同，價(jià)值理念并不是天然就一致的。如果社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在專業(yè)價(jià)值觀堅(jiān)定性上不夠，社會(huì)工作專業(yè)成熟度一直較低，如果街道管理方對(duì)專業(yè)價(jià)值觀的理解、接納與支持不夠，政府購買服務(wù)之優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)將很難保證。在此，我們僅探討雙方在尊重服務(wù)對(duì)象與專業(yè)能力持續(xù)發(fā)展兩個(gè)方面的沖突。

(1)管理方部門利益與服務(wù)機(jī)構(gòu)利益可能面臨的沖突

所有的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)都宣稱“助人自助”，強(qiáng)調(diào)服務(wù)對(duì)象利益的重要性，但是，當(dāng)服務(wù)管理方利益與服務(wù)機(jī)構(gòu)利益有沖突時(shí)，服務(wù)機(jī)構(gòu)是否有足夠的勇氣堅(jiān)持“以服務(wù)對(duì)象為中心”的服務(wù)宗旨?以B市為例，服務(wù)管理方即街道辦事處有接待任務(wù)時(shí)，會(huì)要求服務(wù)機(jī)構(gòu)展示“理想的”服務(wù)情境。在此過程中，服務(wù)機(jī)構(gòu)為了在本社區(qū)持續(xù)服務(wù)下去，服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員很難表達(dá)異議。如果出現(xiàn)這樣的結(jié)果，那么服務(wù)對(duì)象的利益被雙方都忽視了。

(2)雙方對(duì)彼此期望與實(shí)際之間落差的看法

由于政府對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“專業(yè)服務(wù)”寄予了很高的希望，街道管理方很自然地認(rèn)為，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠解決街道處理很棘手的問題，但社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)際上的專業(yè)服務(wù)能力并不像所宣稱的那樣“專業(yè)”。一種常見的情形是，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)往往借助街道的力量進(jìn)入社區(qū)，如由社區(qū)居委會(huì)工作人員帶領(lǐng)社工上門或發(fā)動(dòng)群眾參與活動(dòng)等;社工在進(jìn)入社區(qū)初期階段，也往往開展一些宣傳性、探訪性和支持性的服務(wù)，較少開展深入的輔導(dǎo)或治療性的服務(wù)。街道管理方較難在短期內(nèi)看到服務(wù)成效，可能會(huì)質(zhì)疑社工“專業(yè)服務(wù)”的能力。那么，街道管理方是否能夠容忍社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)花較長的時(shí)間培養(yǎng)其員工?另一方面，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是否愿意投放更多的資源培養(yǎng)其員工專業(yè)能力發(fā)展?社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在督導(dǎo)投入、員工培訓(xùn)等方面是否足夠?社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是否能夠?qū)嵺`其宣傳的使命、價(jià)值觀?這些是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)必須要面對(duì)的問題。

3.雙方關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格的“求同存異”

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處作為兩個(gè)組織，在社區(qū)服務(wù)開展活動(dòng)中，必然會(huì)互相碰撞，了解對(duì)方的組織風(fēng)格、權(quán)力界限、組織存在的真實(shí)意圖。工作人員體會(huì)最為深刻的莫過于關(guān)鍵人物的管理風(fēng)格。所謂的關(guān)鍵人物，是指擁有決策權(quán)和管理權(quán)的人物。對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，關(guān)鍵人物主要是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事長或總監(jiān)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人;與此相對(duì)的是，街道辦事處關(guān)鍵人物主要是街道主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)(可能是黨委書記，也可能是主任)、分管領(lǐng)導(dǎo)(主要是分管民政事務(wù)的科室領(lǐng)導(dǎo))。由于雙方關(guān)鍵人物的價(jià)值觀念、職業(yè)操守、職業(yè)生涯定位、問責(zé)對(duì)象、動(dòng)員資源方式等諸多方面存在差異，雙方能否“求同存異”對(duì)于雙方關(guān)系的穩(wěn)定至關(guān)重要。

實(shí)際上，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管治水平差次不齊，內(nèi)設(shè)部門隨意性較強(qiáng)，決策權(quán)較多集中在發(fā)起人手上，缺乏制約。如果機(jī)構(gòu)總負(fù)責(zé)人沒有堅(jiān)定的職業(yè)操守，機(jī)構(gòu)的向心力、專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力及持續(xù)發(fā)展均會(huì)受到影響。另一方面，街道辦事處決策人物對(duì)社會(huì)工作專業(yè)了解的程度也有差異，較難做到“適度管理”，容易出現(xiàn)“過于管理”或“疏于管理”。對(duì)于雙方來說，如何保持“平常心”，如何對(duì)社區(qū)“多一點(diǎn)關(guān)懷”，需要更多的思考。

4.雙方在不同組織生命周期發(fā)展階段的“相遇”

從雙方組織生命周期來看，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)處于成立期及初始發(fā)展期;而街道辦事處處于相對(duì)成熟期。雙方不同組織生命周期發(fā)展階段“相遇”，會(huì)碰撞出什么樣的火花?社會(huì)福利制度和基層管理體制可能會(huì)出現(xiàn)什么樣的趨勢(shì)?以B市政府購買服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來說，在社會(huì)管理體制創(chuàng)新的發(fā)展機(jī)遇中，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展各有不同，而街道的應(yīng)對(duì)策略又是如此的多樣化，我們其實(shí)很難預(yù)測(cè)未來的社會(huì)發(fā)展方向。

對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，有人認(rèn)為需要3—5年的時(shí)間才能成熟，但是，巨大而又迫切的社會(huì)需求卻要求服務(wù)機(jī)構(gòu)盡快地成熟。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)管理、人事管理、服務(wù)能力提升、規(guī)模發(fā)展等方面，如何跟得上社會(huì)的發(fā)展，實(shí)在是很大的挑戰(zhàn)。就目前來說，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)要扎根社區(qū)，對(duì)街道存在多方面的依賴關(guān)系，比如行政資源依賴、服務(wù)對(duì)象來源依賴等。與此相對(duì)，街道辦事處在行政資源動(dòng)員、慈善資源汲取等方面仍處于非常強(qiáng)勢(shì)的地位。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與街道辦事處之間的權(quán)力關(guān)系是否會(huì)發(fā)生變化?如果我們把社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)代表“社會(huì)力”、街道辦事處代表“政治力”、使用者付費(fèi)的社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)代表“市場(chǎng)力”的話，那么，從長遠(yuǎn)來看，“社會(huì)力”和“政治力”、“市場(chǎng)力”三者之間的平衡，對(duì)于國家的長治久安，甚是關(guān)鍵。

(三)合同結(jié)束時(shí)期利益相關(guān)方的互動(dòng)關(guān)系

隨著政府購買服務(wù)中買賣雙方不斷地接觸、了解，契約方之間的關(guān)系會(huì)隨之發(fā)生變化。以B市為例，B市正大力推動(dòng)政府購買服務(wù)，服務(wù)市場(chǎng)較大，同時(shí)也不斷完善相關(guān)的政策。如果雙方“磨合”得來，雙方也會(huì)在下一個(gè)購買服務(wù)周期中繼續(xù)合作。但是，實(shí)踐中有三種例外情況。第一種情況是當(dāng)街道扶持發(fā)起的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)初步成長起來時(shí)，街道傾向于由該機(jī)構(gòu)直接承接服務(wù)，而不再跟社區(qū)以外的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作。第二種情況是，當(dāng)街道工作人員了解到社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作時(shí)，自己成立新的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，從原承辦機(jī)構(gòu)中“挖”走社會(huì)工作者或另聘員工，繼續(xù)開展服務(wù)。第三種情況是，街道管理方不需向原承辦機(jī)構(gòu)說明理由，即與另一家社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作。

由此可見，在基層權(quán)力運(yùn)作過程中，“街道辦事處”在面對(duì)新的事物時(shí)，有較大的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)階段，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)無論從社會(huì)影響力、專業(yè)服務(wù)能力，還是從組織生命周期所處階段來看，均處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。二者的關(guān)系并不完全是紙面上的合同關(guān)系，還表現(xiàn)為事實(shí)上的支配與被支配的關(guān)系，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的“街道統(tǒng)合主義”權(quán)力運(yùn)作特征。那么，如何平衡二者的關(guān)系呢?在政策循環(huán)過程中，政府購買服務(wù)的相關(guān)政策需要做出調(diào)整。也就是說，一方面需要加強(qiáng)對(duì)購買方的管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。特別指出的是，原有的合同期結(jié)束后，有觀察者提出，如果購買方不繼續(xù)與某社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，需要購買方說出明確的理由。另一方面，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)需要保證其專業(yè)服務(wù)質(zhì)素。此外，對(duì)于雙方來說，政府需要加強(qiáng)對(duì)購買項(xiàng)目資金使用的監(jiān)管，比如通過公開項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用情況、財(cái)務(wù)審計(jì)等方式來加強(qiáng)監(jiān)管。

四、結(jié)語

政府購買服務(wù)的契約關(guān)系，形式上是社會(huì)管理體制改革的一個(gè)表現(xiàn)，但實(shí)質(zhì)上卻折射出基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯。政策的初衷是推動(dòng)、改善普通民眾的社會(huì)福利。但是，政策實(shí)施能實(shí)現(xiàn)決策者的意圖嗎?政府購買服務(wù)的最終結(jié)果可能有兩個(gè)極端。一個(gè)極端是服務(wù)完全走向“形式化”，“以服務(wù)對(duì)象為中心”的社會(huì)服務(wù)很有可能演變?yōu)椤耙灶I(lǐng)導(dǎo)意志為中心”的形象工程，最終行政化挾持了一切。另一個(gè)極端是社會(huì)服務(wù)“草根化”，這些服務(wù)立足于居民的需求，通過各種正式或非正式手段獲得服務(wù)資源。事實(shí)上，只要社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠提供適合服務(wù)對(duì)象需求的服務(wù)，他們就有很強(qiáng)的存在可能性。較多的服務(wù)項(xiàng)目處于“行政化”和“草根化”之間，處于不斷變化之中。那么，如何減少這種不確定性?我們可以從合同不同主體之間的權(quán)力制衡關(guān)系出發(fā)，加強(qiáng)合同管理，以此來確保服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)素。

對(duì)于社會(huì)服務(wù)發(fā)展來說，社會(huì)服務(wù)規(guī)范化、透明化運(yùn)營為其追求目標(biāo)。從宏觀上來說，制度創(chuàng)新體現(xiàn)在政府創(chuàng)設(shè)規(guī)范社會(huì)服務(wù)管理的相關(guān)政策、法規(guī)，比如國家和地方政府頒布的社會(huì)服務(wù)發(fā)展計(jì)劃、人才配置、購買流程、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管辦法等。從中觀上來說，制度創(chuàng)新表現(xiàn)在行業(yè)組織發(fā)展以自律為目的的各種規(guī)范、指引等，比如社會(huì)服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)制定的有關(guān)服務(wù)成效評(píng)估方案、項(xiàng)目管理指引、資格認(rèn)證等。從微觀上來說，制度創(chuàng)新包括社會(huì)服務(wù)提供者摸索內(nèi)部管治制度，如財(cái)務(wù)管理、人員培訓(xùn)及管理等。

但是，在加強(qiáng)合同管理的過程中，我們也需要預(yù)防另一種現(xiàn)象，即合同履行方只顧完成合同任務(wù)，而忽視了對(duì)人的關(guān)懷。如果以香港社會(huì)福利制度為參照，我們可以反思內(nèi)地社會(huì)福利制度的發(fā)展趨勢(shì)。“現(xiàn)代社會(huì)的福利服務(wù)一旦制度化后，運(yùn)作上趨向機(jī)械式，工作人員只顧完成任務(wù)，而非表達(dá)人與人之間的互助或關(guān)懷。很多人面對(duì)龐大和復(fù)雜的社會(huì)福利制度，反應(yīng)是如何減少自己負(fù)擔(dān)的責(zé)任，并在其中爭(zhēng)取最大的利益。就是那些負(fù)責(zé)制定各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)政策的人員，他們關(guān)心的是如何提高制度的效率，至于制度成立的目的和意義，也漸漸不再是他們關(guān)心的問題。”［8］

不論如何，從統(tǒng)合主義的契約關(guān)系意涵上來說，在社會(huì)管理體制創(chuàng)新中，當(dāng)契約主要當(dāng)事人(政府代理人和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))聲稱為弱勢(shì)群體購買或提供服務(wù)時(shí)，服務(wù)對(duì)象并不在場(chǎng)或組織化程度較低難以發(fā)出聲音。顯然，如何確保政府購買到的服務(wù)確實(shí)能夠滿足他們的需要，是一個(gè)需要持續(xù)探討的問題。

［1］周正.發(fā)達(dá)國家的政府購買公共服務(wù)及其借鑒與啟示［J］.西部財(cái)會(huì)，2008(5):14—18.

［2］周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范［J］.中國行政管理，2010(6):13—18.

［3］明燕飛，劉江.政府購買公共就業(yè)服務(wù)的合同制治理研究［J］.求索，2011(5):29—31.

［4］黎熙元.政府購買公共服務(wù)預(yù)算的效率原則與約束［J］.學(xué)術(shù)研究，2011(7):81—87.

［5］李海平.政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對(duì)策——以深圳市政府購買社工服務(wù)為例［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5):93—97.

［6］蕭新煌，林國明.臺(tái)灣的社會(huì)福利運(yùn)動(dòng)［M］.臺(tái)北:巨流圖書公司.2000:542—544.

［7］翁雪，鄭廣懷.批判、自主與多元——臺(tái)灣社會(huì)工作教育的發(fā)展及其對(duì)大陸的啟示［J］.開放時(shí)代，2011(6):105—117.

［8］周永新.社會(huì)福利的觀念和制度［M］.香港:中華書局，1990:29.