在城鎮(zhèn)化進程中通過創(chuàng)新加強社會管理
——閔行區(qū)“大聯(lián)動”的經(jīng)驗

周建明凌燕

在城鎮(zhèn)化進程中通過創(chuàng)新加強社會管理
——閔行區(qū)“大聯(lián)動”的經(jīng)驗

周建明＊凌燕＊＊

閔行區(qū)在“大聯(lián)動”中所做的探索，堅持了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責，多方參與，共同治理，統(tǒng)籌兼顧，動態(tài)協(xié)調(diào)，既有秩序，又有活力，立足國情，改革創(chuàng)新”的基本原則，首先針對行政體制中所存在的弊病，通過工作機制的創(chuàng)新，破解了在政府部門中所存在的“條條分割，條塊分割，資源分散，職責分離”的痼疾，在城市管理和社會管理中，把源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個層面置于大管理的框架內(nèi)，努力構(gòu)建更為健全的城市和社會管理體系，從而取得了突破性的進展。

城鎮(zhèn)化社會管理 大聯(lián)動 應(yīng)急管理 信息支撐 動態(tài)協(xié)調(diào)

一、 社會管理“大聯(lián)動”機制的創(chuàng)新

快速的城鎮(zhèn)化進程導(dǎo)致上海城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市形態(tài)發(fā)生了巨大的變化，人口大量集聚，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。尤其是作為城鄉(xiāng)結(jié)合部的閔行，既是中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移區(qū)和人口的導(dǎo)入?yún)^(qū)，也因城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展而成為外來人口的集聚區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，閔行區(qū)的常住人口從2000年第五次人口普查的121.7萬，其中來滬人員41.2萬，占33.8%，到2010年第六次人口普查常住人口達到242.9萬，其中來滬人員120.37萬，占49.55%。10年間，人口年增長率為7.15%。這種變化，按照三級政府，三級管理的體制，對于負責公共服務(wù)和社會管理事權(quán)的區(qū)鎮(zhèn)政府都提出了巨大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)表現(xiàn)在三個方面：

第一，從人均公共財力來看，隨經(jīng)濟發(fā)展而實現(xiàn)的財力增加，在很大程度上都被人口的增加消耗了，人均公共財力難以得到較大的增長；

第二，作為上海的城鄉(xiāng)結(jié)合部，原來政府部門的編制是按照農(nóng)村地區(qū)和戶籍人口規(guī)模配置的，不僅同級別政府機構(gòu)從事行政公務(wù)人員的編制要少于中心城區(qū)，而且負責屬地化管理的地域面積、人口規(guī)模都要大大超過中心區(qū)；

第三，要提供公共服務(wù)和社會管理，必須要使用建設(shè)用地指標。但是，城鎮(zhèn)公共建設(shè)指標一般都與行政級別與戶籍人口掛鉤，難以滿足常住人口的大規(guī)模膨脹。

這些問題表現(xiàn)在公共服務(wù)和社會管理上十分突出，政府承擔公共行政職責的資源，要遠少于城鎮(zhèn)化過程所產(chǎn)生出來的實際需要。特別是對于社會管理而言，政府部門通常存在條條分割，條塊分割，資源分散，職責分離的弊病。各部門之間雖有分工，但遇到問題卻容易形成職能部門的相互推諉， 誰都有責任，但誰都不負責的狀況。 如何使有限的公共服務(wù)和社會管理力量整合起來，形成合力，是加強社會建設(shè)、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。

2009年，上海市閔行區(qū)委按照中央關(guān)于加強社會建設(shè)，創(chuàng)新社會管理的要求，提出以“整合資源抓源頭、服務(wù)民生謀發(fā)展、綜合治理保穩(wěn)定、化解矛盾促和諧”為目標，用新思路破解社會管理難題，在社會管理方面開展了“管理力量大整合、社會服務(wù)大集中、信息采集大平臺、矛盾隱患大排查、社會治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動”的探索，把源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個層面的工作有機結(jié)合起來，建立起在社會管理和應(yīng)急聯(lián)動方面的“大聯(lián)動”機制。經(jīng)過三年多的發(fā)展，“大聯(lián)動”也逐漸通過機制創(chuàng)新和制度完善，在社會管理能力上有了進一步的提升，并探索出了頗有成效的城鎮(zhèn)社會管理的經(jīng)驗。

所謂“大聯(lián)動”，就是在縱向上建立區(qū)、街鎮(zhèn)、村居的三級網(wǎng)絡(luò)，在橫向上建立各個社會管理職能部門之間的行政執(zhí)法聯(lián)動機制，形成一個自下能把有關(guān)社會管理的信息集中到一個統(tǒng)一平臺，及早發(fā)現(xiàn)社會管理中的問題、苗子；自上能把管理的力量整合起來，統(tǒng)一指揮，有效協(xié)同，能及時解決問題的管理機制。閔行區(qū)的具體做法是：成立實體化運作的城市綜合管理與應(yīng)急聯(lián)動中心，由公安、消防、建設(shè)交通委員會等城市管理的主要職能部門常駐聯(lián)動中心，由區(qū)政府授權(quán)對城市日常管理和各類公共危機事件處置工作實施統(tǒng)一指揮。“大聯(lián)動”這種管理機制不改變現(xiàn)有的行政管理組織體制和職能，而是通過區(qū)政府的整合與授權(quán)，做到“社會協(xié)管力量整合與統(tǒng)管”、“管理信息集中采集與共享”、“行政執(zhí)法條塊協(xié)調(diào)與聯(lián)動”，形成了“執(zhí)法條條聯(lián)動”、“管理上下聯(lián)動”、“問題條塊聯(lián)處”的在社會管理上的“聯(lián)動”，它有效地打破了“條條分割、條塊分割、資源分散、職責分離”的局面，形成了在多面向、大跨度的社會管理上的工作合力。由此，我們可以看到，大聯(lián)動的工作機制首先體現(xiàn)出了現(xiàn)代化城市管理中的一大特點，即以信息技術(shù)為支撐，通過城市網(wǎng)格化管理，加強政府管理部門的職能整合，實現(xiàn)了城市社區(qū)管理重心下移，源頭治理。

二、 “大聯(lián)動”實現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理

隨著社會信息化發(fā)展，當今社會較之以往的傳統(tǒng)社會，人們的社會生活豐富而復(fù)雜，與此同時，政府必須不停地豐富和發(fā)展每時每刻需要應(yīng)對的公共事務(wù)，無論是在內(nèi)容上還是在反應(yīng)度上，對政府所要提供的公共服務(wù)也有了更高的要求。可以說，信息化的時代讓城市的社會管理處于一種動態(tài)的變化之中，政府必須要對瞬息萬變的社會內(nèi)容迅速做出反應(yīng)，必須要懂得通過新的通訊技術(shù)使公民和團體更容易參與到公共管理之中，其組織及其運作過程必須實現(xiàn)變革。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機制中一項重要的改革內(nèi)容就是為實現(xiàn)政府各部門數(shù)據(jù)庫的信息共享，依托政務(wù)網(wǎng)搭建的閔行區(qū)城市綜合管理基礎(chǔ)信息采集系統(tǒng)，將區(qū)、街鎮(zhèn)、居村委三級管理主體之間的信息在各管理部門之間采集、流轉(zhuǎn)、反饋，通過整合公安、建交委、安監(jiān)等部門與城市管理有關(guān)的信息數(shù)據(jù)，建立了集通信、計算機、網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)、圖形圖像、視頻監(jiān)控、數(shù)據(jù)庫與信息處理等多技術(shù)為一體的信息化指揮系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了管理信息采集不遺漏，集中能共享。同時還進一步嚴密整合了圖像監(jiān)控資源，提高智能程度，提高城市綜合管理的科技化水平，并在此基礎(chǔ)上推動和實現(xiàn)了城市網(wǎng)格化的管理。

所謂城市網(wǎng)格化管理，是現(xiàn)代城市管理的一種創(chuàng)新，它依托統(tǒng)一的城市管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標準劃分成為單元網(wǎng)格。通過加強對單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。閔行區(qū)“大聯(lián)動”機制就是對這種管理模式的深化和完善。它主要是以主動發(fā)現(xiàn)為核心，在不打破現(xiàn)有的管理權(quán)限的前提下，梳理各類執(zhí)法規(guī)程，在街鎮(zhèn)全面重新梳理現(xiàn)有各類城市管理網(wǎng)格，實現(xiàn)多頭合一、多網(wǎng)合一，形成縱向到底、橫向到邊的城市管理責任網(wǎng)絡(luò)。并通過同網(wǎng)同責，改變以往條與條、條與塊各自為政的局面，從而實現(xiàn)城市和社會管理的智能化、精細化。

在社區(qū)管理中，以居委會和村委會為網(wǎng)格單元，建立“大聯(lián)動”工作站，整合就業(yè)援助、社區(qū)助殘、房屋協(xié)管、社區(qū)保安、綜合協(xié)管、社區(qū)公共文化服務(wù)6支隊伍，對小區(qū)內(nèi)人口、房屋、環(huán)境等各類城市綜合管理基礎(chǔ)信息進行集中采集和分類整理；對各類維穩(wěn)、治安安全隱患進行排查；梳理匯總各種信息。在城市管理上，以道路為網(wǎng)格單元，建立城市網(wǎng)格化管理聯(lián)動機制，將市容環(huán)境協(xié)管和治安輔助巡邏兩支隊伍納入城市管理網(wǎng)格化聯(lián)動機制進行統(tǒng)一管理，加強街面巡管力量，對街面、門面、立面“三面”進行管理；對亂設(shè)攤、亂倒垃圾廢物、亂貼廣告和跨門營業(yè)“三亂一跨”和違章搭建等行為的管理；參與治安巡邏和設(shè)卡盤查等工作，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時匯報、及時控制、及時處置。這樣，在現(xiàn)有管理權(quán)限的前提下，充分發(fā)揮現(xiàn)有管理隊伍的力量，在“條”上對職能部門充分放權(quán)，在“塊”上對街鎮(zhèn)、社區(qū)先行受理、及時處置。實現(xiàn)了多條合一、條塊結(jié)合，形成縱向到底、橫向到邊的城市管理責任網(wǎng)絡(luò)，將過去的傳統(tǒng)、被動、定性和分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代、主動、定量和系統(tǒng)管理，同時也改變了以往條與條、條與塊各自為政的局面。例如，依托“大聯(lián)動”機制，閔行公安分局協(xié)助區(qū)委、區(qū)政府整合各類協(xié)管力量，使得全區(qū)社區(qū)民警的直接依靠力量從原先的4700人增加到目前的3.6萬多人，各支輔助力量按照“基礎(chǔ)信息共同采集、相互補位”的方式運作，將治安管理、人口管理、城管、矛盾糾紛排查、無證經(jīng)營等行政管理職能全面納入管理范圍，并由各街鎮(zhèn)劃定網(wǎng)格、按比例調(diào)配各種管理力量協(xié)助開展城市綜合管理工作，使社會管理實現(xiàn)了閔行區(qū)372平方公里的范圍全覆蓋、全天候的管理。

同時，通過社區(qū)居民的共同參與改善了街道負擔過重、資源匱乏的問題。例如，閔行區(qū)開展的“聯(lián)動護校、百姓放心”活動，得到了廣大居民的認可和支持，很多教師和家長由此自覺加入到了護校的隊伍中?，F(xiàn)在，每個社區(qū)的志愿者、樓組長、保安、物業(yè)、社團負責人等都成了大聯(lián)動工作的好幫手，成了保證社區(qū)安全的重要力量。

三、“大聯(lián)動”機制下的應(yīng)急管理模式

現(xiàn)代危機是一個從漸變到突變的過程，危機的發(fā)生與發(fā)展都會經(jīng)歷一種動態(tài)的演進，在矛盾產(chǎn)生或系統(tǒng)失調(diào)之后，多數(shù)情況下如果能得到干預(yù)或控制，造成危機的顯性形態(tài)的可能性就會大大降低。因此，在一定程度上可以說，危機的出現(xiàn)往往是在失調(diào)之后，因缺乏干預(yù)或者干預(yù)乏力，導(dǎo)致了矛盾的累積，加大了失調(diào)的程度，從而發(fā)生從漸變到質(zhì)變，最終爆發(fā)出顯性危機的形式來。由此，社會管理的應(yīng)急管理應(yīng)該是對一切具有可能發(fā)展成危機事件的情況進行預(yù)防控制，減少危機事件的發(fā)生。按照危機發(fā)生的過程，我們可以將應(yīng)急管理分為三個階段：第一階段是在危機征兆出現(xiàn)以前提前介入。應(yīng)急管理需要采取各種有效措施來消除危機隱患，避免危機發(fā)生；或者在危機來臨前做好充分準備，包括思想準備、組織準備、制度準備、技術(shù)準備和物資準備。第二個階段是在發(fā)現(xiàn)危機征兆，確認危機可能爆發(fā)， 或者是危機已經(jīng)在相鄰地區(qū)爆發(fā)時，應(yīng)迅速采取果斷措施，把危機消滅在爆發(fā)之前, 或者阻斷危機蔓延到本地的途徑，避免危機在本地發(fā)生。第三個階段是即使不可能把危機消滅在爆發(fā)之前， 或者消滅在萌芽狀態(tài)， 也要盡可能采取措施緩解危機，即盡可能把危機的強度控制在一定的范圍以內(nèi)， 避免危機迅速擴大和升級， 造成慘重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。如何有效地加強三階段的應(yīng)急管理，我們認為閔行區(qū)的“大聯(lián)動”機制是一個值得借鑒的經(jīng)驗。

首先，它把社會管理的常態(tài)管理與應(yīng)急管理結(jié)合了起來，也就是加強了第一個階段的管理。他們在管理流程上， 以“寓服務(wù)于管理”的理念，按照“先服務(wù)、再管理、后執(zhí)法”的原則形成常態(tài)管理格局。在管理方式上，以信息化平臺為支撐，將區(qū)、街鎮(zhèn)、居村委“大聯(lián)動”三級網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)起來，把信息排查常態(tài)化，對城市管理中的問題，按照應(yīng)急管理“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早研判、早處置、早解決” 的“五早”原則進行先期處置，并從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”延伸，從“事后執(zhí)法”向“前端服務(wù)管理”轉(zhuǎn)變， 防止苗頭性、傾向性的問題演變成城市管理和社會管理中的“頑癥”，把應(yīng)急管理的原則融入常態(tài)化管理中，在常態(tài)化管理中提高應(yīng)急管理的能力。同時在依托大聯(lián)動機制的 “三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，以有效應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件為重點，建立了覆蓋全區(qū)的應(yīng)急管理工作網(wǎng)絡(luò)，形成了應(yīng)急預(yù)案體系。這樣，各個政府職能部門就可以依托大聯(lián)動機制對各類問題發(fā)現(xiàn)早，及時抓，能從源頭上發(fā)現(xiàn)和治理影響社會治安和公共安全的問題，避免了公安忙于被動“托底”的局面，同時也體現(xiàn)了行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動態(tài)、精細管理模式的轉(zhuǎn)變。2012年，通過公眾反映和基層隊伍采集等途徑，區(qū)聯(lián)動中心受理各類案（事）件共計24萬9千余個，同比2011年增加26.9%。年內(nèi)，共立案22萬6千余起，辦結(jié)案件21萬5千余個，辦結(jié)率為94.9%。其中，采集安全隱患信息9617條，立案9567件，辦結(jié)8039件，獎勵案件2541件，在早發(fā)現(xiàn)、早解決方面取得了顯著的成效。

其次，依托大聯(lián)動平臺，全區(qū)發(fā)動聯(lián)動力量開展不安定因素滾動排摸，大大強化了對矛盾糾紛的大排查，將危機更多地消滅在爆發(fā)之前，或者消滅在萌芽狀態(tài)，同時有效增強了政府化解矛盾、促進社會和諧的能力。他們的具體做法是：要求社區(qū)綜合協(xié)管員收集影響社會穩(wěn)定的各類信息，并及時報告居村委大聯(lián)動工作站和社區(qū)民警；街面巡管人員發(fā)現(xiàn)有可能引發(fā)群體性事件的信息，立即上報街鎮(zhèn)“大聯(lián)動”分中心，由分中心指派相關(guān)職能部門予以處置。從源頭上堵塞了城市管理的漏洞、彌補管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，避免了政府忙于被動“應(yīng)急”的局面。從“大聯(lián)動”機制建設(shè)以來，全區(qū)影響社會治安的前端管理難題破解能力明顯增強，公安機關(guān)基層基礎(chǔ)工作明顯增強，社會和諧穩(wěn)定因素明顯增強。

總的來說，閔行區(qū)“大聯(lián)動”機制能夠較好地把社會管理的應(yīng)急管理與常態(tài)管理結(jié)合起來， 形成無縫銜接網(wǎng)格，在不打破管理權(quán)限的前提下，充分發(fā)揮現(xiàn)有管理隊伍的力量，提高了常態(tài)化管理和應(yīng)急管理的能力。

四、 對“大聯(lián)動”機制的總結(jié)與思考

閔行區(qū)“大聯(lián)動”機制既是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化大背景下，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、社會結(jié)構(gòu)的大轉(zhuǎn)型與大變動，也是在政府面對的社會管理任務(wù)日益艱巨的條件下，閔行區(qū)黨委政府按照中央關(guān)于建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障”的社會管理格局的要求，和深化行政體制改革的要求，在城市管理和社會管理方面的重要創(chuàng)新。

閔行區(qū)在“大聯(lián)動”中所做的探索，堅持了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、多方參與、共同治理、統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)、既有秩序、又有活力、立足國情、改革創(chuàng)新”的基本原則，首先針對行政體制中所存在的弊病，通過工作機制的創(chuàng)新，破解了在政府部門中所存在的“條條分割、條塊分割、資源分散、職責分離”的痼疾，在城市管理和社會管理中，把源頭治理、動態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個層面置于大管理的框架內(nèi)，努力構(gòu)建更為健全的城市和社會管理體系，從而取得了突破性的進展。城市管理和社會管理從傳統(tǒng)的政府一家管理的模式向政府管理與居民自治管理結(jié)合，社區(qū)管理與單位管理結(jié)合，依靠群眾，形成了政府與社會共同管理的合力，實現(xiàn)了向管理與服務(wù)融合，整個社會共建共享的新模式轉(zhuǎn)變，為探索時代特征、中國特色、上海特點的社會管理體系做出了有益的嘗試。

閔行區(qū)“大聯(lián)動”的經(jīng)驗在于：

堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨委領(lǐng)導(dǎo)社會管理的能力。只有黨委才能總攬全局，協(xié)調(diào)各方，形成政府部門的聯(lián)動和政府與社會力量之間的聯(lián)動；

堅持改革，敢于創(chuàng)新。面對不斷發(fā)展的經(jīng)濟、快速轉(zhuǎn)型中的社會、不斷提高的人民群眾對公共服務(wù)和社會管理的要求，現(xiàn)有的行政體制已不能適應(yīng)，這就要求各級黨委政府勇于改革和創(chuàng)新，打破原有體制機制所造成的束縛，從中釋放和提升管理的能力。閔行區(qū)的“大聯(lián)動”正是這樣一個典型。

依靠群眾，共管共建。“大聯(lián)動”不僅是政府職能部門之間的聯(lián)動，也是政社、政群之間的聯(lián)動?！按舐?lián)動”機制不僅把基層群眾自治組織結(jié)合進來，也把社會工作者、社會團體、企事業(yè)單位融合進來，成為政府進行城市管理和社會管理的依靠力量。實現(xiàn)了城市與社會的共管共建。

“大聯(lián)動”在今后的深化中應(yīng)加強服務(wù)群眾的理念，加強對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，并完善與健全責任考核機制使聯(lián)動效應(yīng)發(fā)揮最大。■

1．孫潮. 平安世博催生社會管理創(chuàng)新[J].行政管理改革，2010，（10）.

*周建明，男，上海市社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長。

**凌燕，女，博士，《檢察風云》雜志社記者、編輯，上海法學(xué)期刊研究會理事。