執(zhí)政為民是政府公信力的重中之重
——以長寧區(qū)“四醫(yī)聯(lián)動”為視角

陳琦華

執(zhí)政為民是政府公信力的重中之重
——以長寧區(qū)“四醫(yī)聯(lián)動”為視角

陳琦華＊

政府越是積極地承擔社會管理與公共服務的基本職能，切實解決民生問題，滿足人民群眾的物質及文化精神生活的需要，就越能夠體現(xiàn)我國的社會主義國家的性質、優(yōu)越性以及我黨立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，從而贏得民眾的信任與支持。“四醫(yī)聯(lián)動”是政府執(zhí)政為民的體現(xiàn)，特別體現(xiàn)了政府對于弱勢群體的關注，使貧困人員在就醫(yī)方面獲得保障。 “四醫(yī)聯(lián)動”是否能真正發(fā)揮其預期的作用，與社會醫(yī)療資源的分配也是緊密相關的。

執(zhí)政為民 政府公信力 四醫(yī)聯(lián)動

一、“政府公信力”的涵義及其主要內容

公信力原是傳播學領域的一個概念，它反映的是新聞媒介獲得社會的認可、信任及贊譽的程度。[1]劉雪華.我國政府公信力提升問題探析——以政府職能轉變?yōu)橐暯荹J].理論導刊,2011,(9).隨著這一概念逐漸進入政治領域，政府的公信力問題也開始受到越來越多的關注。相對于西方國家對政府公信力的研究，我國學界與政府部門對于政府公信力的關注和研究要稍晚些。2001年，《廣州日報》刊登《電子政府：如何提高政府公信力》，國內關于政府公信力的研究開始展開。而至2003年非典事件后，國內學界及政府部門表現(xiàn)出對政府公信力的密切關注，而隨著近年來公共危機事件的增多與群體性事件的頻發(fā)，對政府公信力的研究更彰顯出現(xiàn)實針對性與時代性的意義。

就目前的研究來看，人們對政府公信力的理解有這樣兩個視角：一個是從公眾的角度出發(fā)，將公信力理解為公眾對政府的認可和評價，即政府的信用。如白春陽等認為，政府公信力就是政府在公眾心目中的地位和評價，也就是政府信用的問題。[2]白春陽,馬俊峰.政府公信力:現(xiàn)代公共生活秩序的核心問題[J].天津社會科學,2008,(1).吳威威認為，政府公信力是指社會組織和民眾對政府行為的一種主觀價值判斷，它是政府行政行為的形象和產生的社會信譽在社會組織和民眾中所形成的心理反應[1]吳威威,良好的公信力:責任政府的必然追求[J].蘭州學刊，2003，(6).；另一個是從政府的角度出發(fā)，將公信力理解為政府所具有的一種能力或所擁有的一種資源。如唐鐵漢等人認為，政府公信力是政府獲得社會公眾信任和支持的一種能力，公信力是政府的影響力與號召力。[2]唐鐵漢,李軍鵬.努力提高政府公信力[N].光明日報,2005-02-01.周治偉則認為公信力是公共機構因贏得民眾的普遍信任而獲得的權威性社會資源。[3]周治偉.公信力的概念辨析[EB/OL].[2011-03-10].http://www.qhswdx.com/Sol/News_Show. asp?Id=905.

對于政府公信力所包含的內容，現(xiàn)有研究也存在不同的觀點：姜曉秋等基于公眾對政府的主觀判斷認為，政府公信力包含三方面的內容：一是公眾對政府人員的信任，二是公眾對政府機構的信任，三是公眾對政府提供的公共物品的信任——即政府提供的公共基礎設施、公共服務質量和公共政策的信任。[4]姜曉秋，陳德權.公共管理視角下政府信任及其理論探究[J].社會科學輯刊,2006,(4)．唐鐵漢認為，政府公信力不是抽象的而是具體的，人民群眾對政府公信力的評價，主要體現(xiàn)在以下方面：政府的誠信程度、政府的服務程度、政府依法行政的程度、政府民主化程度。[5]唐鐵漢.提高政府公信力建設信用政府[J]．中國行政管理,2005,(3)．陳潮升等認為，公眾對政府信用的評價主要體現(xiàn)在以下幾方面：政府依法行政的程度、政府的民主化程度、政府政策的穩(wěn)定程度、政府公務員的行政道德水準、政府的服務程度。[6]陳潮升,雍繼敏,等.政府信用的評價標準、現(xiàn)狀及對策探析[J].四川行政學院學報,2006,(1)．白春陽等認為，政府公信力包含三方面的內容：一是政府機構的社會形象或道德評價的問題，二是公眾對政府機構和官員們行政能力的信任問題，三是對各種政策的信任問題。[7]白春陽,馬俊升.政府公信力:現(xiàn)代公共生活秩序的核心問題[J].天津社會科學,2008,(1)．何顯明等認為，政府公信力包含行為信用、政策信用及績效信用。[8]何顯明,汪水波.地方政府公信力與政府運作成本相關性的制度分析[J].國家行政學院學報,2002,?？?/p>

呂維霞等基于公眾感知的定量分析，將政府公信力的影響因素方面概括為公眾滿意度、政府形象、政府承諾、公眾感知行政服務質量以及人口統(tǒng)計特征五個方面。[9]呂維霞,王永貴.基于公眾感知的政府公信力影響因素分析[J].華中師范大學學報,2010,(4).舒小慶認為，影響政府公信力的指標體系取決于以下因素：政府行為的法治化程度、政府政策的規(guī)范程度、政府民主化程度、政府官員的道德感與廉潔程度、政府工作的公開程度。[10]舒小慶.政府公信力：價值、指標體系及其實現(xiàn)途徑——兼論我國誠信政府建設[J].南昌大學學報,2008,(6).張旭霞指出，政府公信力的強弱，取決于政府所擁有的信用資源的豐富程度。這種信用資源既包括意識形態(tài)上的（如公眾對政府的政治合法性的信仰，公眾對政府制度及公共政策過程的公正性、合理性的認可程度等等）、物質上的（如政府的財力），也包括政府及其行政人員在公眾心目中的具體形象（行政人員的率先垂范性、服務性、效率性）等等。[11]張旭霞.試論政府公信力的提升途徑[J].南京社會科學,2006,(7)．另外，還有一些學者從環(huán)境、信息的角度分析了其對政府公信力的影響。

上述對于政府公信力涵義及內容的界定雖然視角和結論并不完全一致，但其所反映出的公信力的實質是相同的，即都強調公信力體現(xiàn)的是公民與政府之間的一種信任關系，這種信任關系是由民眾對政府的合理期待與政府有效回應民眾需求的互動所決定的，也就是說，政府越是能夠有效回應民眾的需求，滿足民眾的合理的角色期待，則越具有較高的公信力，反之則公信力降低。

二、為什么執(zhí)政為民是政府公信力的重中之重

政府能否有效地履行職責，回應與滿足公眾的合理期待，從而獲得人民的信任，首先在于其是否真正具有執(zhí)政為民的根本理念與價值追求。政府在多大程度上滿足了公眾的需求，是社會公眾審視政府能力與表現(xiàn)，乃至政府公信力的一個主要維度與標桿。這種以社會公眾滿意原則為結果取向的標桿理論已經逐漸占了上風，并有完全取代以傳統(tǒng)意義上的效率至上為原則并過度注重過程取向的績效評估理論的傾向。政府能不能確立執(zhí)政為民的理念，是政府公信力的重中之重，這也是由我國的國家性質所決定的。

我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，政府是執(zhí)行人民的意志、為人民服務的“公仆”機關，政府的根本使命和宗旨是為社會求發(fā)展，為人民群眾謀幸福。政府的一切工作，歸根結底都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，實現(xiàn)“以人為本”的執(zhí)政理念。這正是我們社會主義國家優(yōu)越性的本質體現(xiàn)。

“以人為本”的“人”在中國歷史上經歷了“臣民”、“國民”、“人民”、“公民”、“人”等一系列概念的轉化。我們今天所說的“以人為本”與中國古代的民本思想是根本不同的。中國古代的民本思想雖然強調“民”是國家存在的根本，但是其出發(fā)點在于維護君王的利益。正所謂“水能載舟，亦能覆舟”，君王考慮到老百姓的利益是為了更好地對國家進行統(tǒng)治，對于老百姓利益的考慮是在君王能夠容忍和接受的范圍之內。同時中國古代的民本思想并沒有重視民眾的力量，甚至懷疑民眾的力量，這使他們不可能對中國的“民”的要求有真正意義上的回應，他們并沒有深入到民眾中去理解民眾的需要，理解民眾的聲音，也沒有理解在底層所涌動的社會發(fā)展的要求，因此當看似美妙的制度建設成功之后，在實踐的運行中并不為老百姓所理解，也難以發(fā)揮出相應的作用和效力。[1]今天所說的“以人為本”所維護的是人民的利益，特別是廣大勞動人民的利益。人民的利益是權力的基礎和根本所在。

“以人為本”的思想和西方的人本主義也有著原則上的界限。西方的人本主義是早期資產階級在反封建、反教會斗爭中形成的思想體系，反對一切以神為本的舊觀念，宣傳人是宇宙的主宰，是萬物的尺度，用“人權”對抗“神權”，這在歷史上也是一個重大的進步。然而，西方的人本主義是與剝削階級私有制的經濟基礎相聯(lián)系的，是維護剝削階級生產關系的思想工具。因此西方的人本思想在根本上是維護資產階級的利益，在資產階級可以容忍的限度內談公平、自由、幸福與寬容。同時，西方的人本主義理論是從唯心主義歷史觀出發(fā)，往往以抽象的、永恒不變的所謂“人的本性”作為基本理論前提和評價社會歷史發(fā)展的標準[2]李慎明.以人為本的科學內涵和精神實質[J].中國社會科學,2007,(6).,其所回應的“人”是抽象的人。當代中國倡導的“以人為本”是以馬克思主義“人學”理論為基礎。按照馬克思主義的基本觀點，人總是具體、現(xiàn)實的人，而不是抽象、虛幻的人。具體、現(xiàn)實的人總是存在于一定的時空之中，存在于每個時代個人的實際生活過程和活動中。在社會形態(tài)的不同歷史階段,不同時空中的“人”有著不同的、具體的內涵。在我們所處的社會主義初級階段，“以人為本”實質上就是以最廣大的人民群眾及其根本利益為本，使社會每個成員所享受的應然、法定和實然人權達到高度的一致。因此我們的“以人為本”的思想要把西方人本主義所倡導的形式上的抽象意義上的民主變成實質意義上的民主，使絕大部分的勞動人民可以真正享受到社會給他們帶來的利益。

政府越是積極地承擔社會管理與公共服務的基本職能，切實解決民生問題，滿足人民群眾的物質及文化精神生活的需要，就越能夠體現(xiàn)我國的社會主義國家的性質、優(yōu)越性以及我黨立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，從而贏得民眾的信任與支持。

在“以人為本”、“執(zhí)政為民”的治理理念下，各級政府要牢固樹立“公民權利本位，政府義務本位”的思想，一切從人民的利益需要出發(fā)，以為人民謀幸福為根本宗旨，以人民滿意為評判工作的唯一標準，因為“沒有顧客的生產效率是虛假的，違背人民意愿的公共行政從根本上是反民主的”[3]李春成.行政人的德性與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2003:204.，自然也是不會有公信力的。

三、“四醫(yī)聯(lián)動”如何體現(xiàn)執(zhí)政為民

“四醫(yī)聯(lián)動”是由上海市長寧區(qū)率先實行的。由區(qū)民政、財政、衛(wèi)生、人社（醫(yī)保）四部門聯(lián)合出臺了“基本醫(yī)療保險+基本醫(yī)療服務+政府醫(yī)療救助+社會組織醫(yī)療幫扶”四醫(yī)聯(lián)動的醫(yī)療救助一站式服務?！八尼t(yī)聯(lián)動”突破了傳統(tǒng)救助政策局限，創(chuàng)新模式放寬了救助內容、人群和標準，六類困難群體在就醫(yī)結算時，除享受醫(yī)保外，個人自負部分降到了10%（區(qū)內二級醫(yī)院）至5%（社區(qū)衛(wèi)生服務中心）。區(qū)衛(wèi)生局為轄區(qū)每個居委會配備1名家庭醫(yī)生，負責責任居委的“四醫(yī)聯(lián)動”對象及其家庭的基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務。區(qū)屬各社區(qū)衛(wèi)生服務中心和定點二級醫(yī)療機構，建立了“四醫(yī)聯(lián)動”對象數(shù)據(jù)庫并及時更新信息；區(qū)衛(wèi)生信息中心完成醫(yī)療機構診療、收費系統(tǒng)的流程設計制作。長寧區(qū)還通過建立責任傳遞機制，制定了《關于長寧區(qū)困難人群享受“四醫(yī)聯(lián)動”基本醫(yī)療保障的實施細則》等文件，規(guī)范“四醫(yī)聯(lián)動”對象的申請、就醫(yī)、結算等工作流程，明確相關部門、單位和人員在資金保障、組織實施及事務落實等環(huán)節(jié)中的責任，建立工作例會制度，確?！八尼t(yī)聯(lián)動”工作落到實處。

“四醫(yī)聯(lián)動”的實行是為了徹底解決居民因貧困原因而導致的看不起病，看不好病的現(xiàn)象，從中體現(xiàn)出政府執(zhí)政為民的理念，特別體現(xiàn)出政府對于社會弱勢群體的關注。我國通過經濟體制改革，從計劃經濟進入市場經濟，國家的綜合實力有了大幅度的提高，經濟迅猛發(fā)展，國家實行按勞分配的政策，鼓勵一部分人先富起來，居民平均收入水平有了相當大的提高。相對于改革開放初期，目前的社會結構已趨于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。由于掌握資源情況的不對等，教育、經濟、影響政策等方面的機會不對等，個人由貧到富的渠道相對變窄，出現(xiàn)了所謂弱勢群體、強勢群體這樣的社會分層之說。有的學者就將我國的社會分層結構稱為“金字塔型”甚至 “倒丁字型”。貧富差距相對穩(wěn)定的存在和社會分層結構的相對定型，會對社會心理產生影響，尤其會在弱勢群體中產生不平衡感和不公正感，目前一些社會現(xiàn)象和事件中顯露出來的“仇富”心理就是這方面的一種表現(xiàn)。社會弱勢群體屬于一個權利生態(tài)十分脆弱的群體，他們在表達和追求利益方面是相當無助的，在權利受到侵犯的時候，或者隱忍，或者用激烈的方式暴發(fā)[1]吳英姿.法官角色與司法行為[M].北京：中國大百科全書出版社，2008：329.，從而引發(fā)一系列的社會矛盾和社會沖突。按公安部的統(tǒng)計，中國的群體性事件從1993年的0.87萬起增加到2005年的8.7萬起，2006年超過9萬起。[2]韋黎兵.從“逐漸扭轉”到“盡快扭轉”收入分配終于要改革了[N].南方周末,2011-3-17.從這一數(shù)據(jù)可以看出，貧富差距和社會矛盾，開始威脅社會穩(wěn)定。

1992年開始的改革，已經不是帕累托改進。國企改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革、住房、醫(yī)療、教育等等方面的改革，都讓社會的底層付出了改革的代價。帕累托式改革已不復存在，如何讓失去利益的人仍然理解、支持改革？仍然對政府有較高的評價？這是政策制定不得不考慮的問題。

“四醫(yī)聯(lián)動”是對弱勢群體看病難，看病貴的有效回應。“四醫(yī)聯(lián)動”實行之前，長寧區(qū)實行的大部分醫(yī)療政策只涵蓋低保、低收入群體，沒有涉及因病致貧等政策邊緣群體；只針對大重病、慢性病患者實施救助，缺乏對其他疾病的救助，將小毛小病排除在救助范圍外；市級的醫(yī)療救助只救助住院發(fā)生的醫(yī)療費用，不能救助門急診費用。市級醫(yī)療救助政策對醫(yī)保支付范圍內的個人自負部分，按照50%的比例救助；區(qū)內的醫(yī)療“季度”政策給予季度性救助，醫(yī)療“三定”給予慢性病封頂每月50元。同時大部分政策均為事后救助，從申請到發(fā)放到手長則有一個多月，困難群體需要首付醫(yī)藥費，救助缺乏時效性；臨時性救助作為一次性救助，用于解燃眉之急，不具有長效性?！八尼t(yī)聯(lián)動”的實行，對象涵蓋了長寧區(qū)內民政特殊救濟對象、低保人員、低保殘疾和大重病人非本區(qū)戶籍配偶、低收入大重病人員、65周歲以上無業(yè)老人和因病致貧人員等六類困難群體；不分疾病類型和就醫(yī)形式，對各種疾病的門急診、家庭病床、急診留院觀察、住院治療一攬子保障。保障對象如今享受了“四醫(yī)聯(lián)動”服務后，醫(yī)療費用迅速降低，平時慢性病隨訪檢查和配藥，只要花十幾元甚至幾元就行了，保障對象看病心里踏實多了。

四、“四醫(yī)聯(lián)動”是否提升了政府公信力

“四醫(yī)聯(lián)動”體現(xiàn)了政府執(zhí)政為民的理念，提高了公民對于政府的認同度和信任感，提升了政府的公信力。以2011年為例，長寧區(qū)與醫(yī)療相關的救助共保障了95828人次，支出保障費用1497.82萬元（包括醫(yī)療救助、醫(yī)療三定、醫(yī)療季度和因醫(yī)療申請的臨時救助以及“四醫(yī)聯(lián)動”保障費用）。相比2010年，醫(yī)療救助費用同比增加75.4%的基礎上，保障人次增加了650.1%，因醫(yī)療申請的臨時救助同期下降了20%。保障對象對“四醫(yī)聯(lián)動”的滿意率達88.6%。同時通過家庭醫(yī)生制度試點，為部分“四醫(yī)聯(lián)動”對象家庭開展了健康管理，建立家庭健康檔案7458份，在家庭健康評估的基礎上，對家庭中的慢性病患者、殘疾人等重點對象進行了定期隨訪、用藥指導、健康教育和健康干預，改善家庭成員的健康狀況，減少醫(yī)療費用支出，綜合減輕“四醫(yī)聯(lián)動”對象的疾病負擔。

政府應放權和還權的是那些政府不應該管理、管理不了、管不好，而市場和社會能夠自主管理的事務。對于那些政府應該管、必須管、市場和社會不能有效自主管理的事務，政府責無旁貸一定要管好。個人利益的滿足是人們對政府評價的物質基礎，一個總是不能滿足個人利益的政府，它存在的必要性就值得懷疑。利益的承擔者和公信力評價的主體都是公民。公眾滿意度是政府公信力的構成因素里最直接顯示政府公信力強弱的因素。公眾的“滿意程度”是公眾對政府政策、行為結果的認同情況，關鍵看政府是否以公共利益最大化為追求目標，自覺高效地為公眾提供公共物品和公共服務?！八尼t(yī)聯(lián)動”所體現(xiàn)的政府公信力從保障對象的滿意度中可見一斑。

“四醫(yī)聯(lián)動”是政府執(zhí)政為民的體現(xiàn)，特別體現(xiàn)了政府對于弱勢群體的關注，使貧困人員在就醫(yī)方面獲得保障。但“四醫(yī)聯(lián)動”是否能真正發(fā)揮其預期的作用，筆者認為這和社會醫(yī)療資源的分配緊密相關。因為“四醫(yī)聯(lián)動”倡導的是社區(qū)衛(wèi)生服務中心就醫(yī)、家庭醫(yī)生、全科醫(yī)生，而目前好的醫(yī)療資源和專家型的醫(yī)務人員更多集中在三級醫(yī)院，這也是為什么三級醫(yī)院每天人滿為患，而社區(qū)衛(wèi)生服務中心雖然價格比較低廉，但還是少有問津的原因。如果社區(qū)衛(wèi)生服務中心有更好的醫(yī)療資源，全科醫(yī)生、家庭醫(yī)生中有更多的專家、權威，那么，筆者認為“四醫(yī)聯(lián)動”的優(yōu)勢會得到更好的體現(xiàn)。■

*陳琦華，上海大學法學院，法學博士，副教授，碩士生導師。