論我國(guó)公有公共設(shè)施的賠償責(zé)任問題
——從“七度生死劫”案談起

劉茜

論我國(guó)公有公共設(shè)施的賠償責(zé)任問題
——從“七度生死劫”案談起

劉茜＊

由于現(xiàn)代福利國(guó)家的形成，主權(quán)理論逐漸被公共服務(wù)的觀念所取代，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)的內(nèi)容日趨復(fù)雜化、技術(shù)化、專業(yè)化，政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)又不得不大量地利用各種資源，包括各種公共設(shè)施，從而能夠達(dá)到一定的行政目的。大量的公有公共設(shè)施的存在，導(dǎo)致因公有公共設(shè)施致害的情形也增多。本文簡(jiǎn)單介紹了國(guó)內(nèi)外關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償制度的現(xiàn)狀，并結(jié)合一則典型案例對(duì)我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償制度的發(fā)展提出一些建議。

公有公共設(shè)施 國(guó)家賠償 無過錯(cuò)責(zé)任 因果關(guān)系

一、案情簡(jiǎn)介

湖南長(zhǎng)沙市的張建云家的房子自從2005年10月開始，三個(gè)月內(nèi)七次被重型大貨車所撞。警方調(diào)查發(fā)現(xiàn)，老張家門前有兩條路，一條是老路，南北走向的書院路；一條是東西走向的湘府西路，這條路是2005年10月1日才開通的。兩條路在老張家門前匯合，形成一個(gè)丁字路口，老張家就在這丁字路口處，但是車為什么會(huì)偏偏撞向他家呢？交警部門認(rèn)為，發(fā)生車禍的主要原因有兩點(diǎn)：第一是司機(jī)對(duì)路況不熟；第二司機(jī)不知道前方是急轉(zhuǎn)彎路口，在轉(zhuǎn)彎時(shí)沒有減速才造成了側(cè)翻，撞向了老張家的房子。在這之后，交警部門及時(shí)在老張家門前的這條路上設(shè)置了減速丘，并安裝了限速標(biāo)志以及事故多發(fā)的警示牌。但效果并不理想，2005年11月19日，老張家又被撞了。接下來，不到三個(gè)月的時(shí)間，老張家竟然接二連三地發(fā)生了七次車禍。經(jīng)過仔細(xì)分析，交警部門終于找到了事故頻發(fā)的一個(gè)原因，就是轉(zhuǎn)彎的外側(cè)低，內(nèi)測(cè)高，形成一個(gè)反差，使得車輛轉(zhuǎn)彎的時(shí)候，因?yàn)殡x心力的作用造成翻車。在正常情況下，右轉(zhuǎn)彎的路面應(yīng)該是內(nèi)低外高，但這個(gè)路面的情況則恰恰相反，是內(nèi)高外低，正好是離心力和重力分力合在一起，導(dǎo)致車輛翻車事故頻頻發(fā)生。專家和交警部門的觀點(diǎn)一樣，老張家所在的丁字路口路面施工不當(dāng)是事故頻發(fā)的主要原因。但是從道路設(shè)計(jì)部門、施工部門到監(jiān)理部門一直在相互推諉，使得老張至今仍然在過著擔(dān)驚受怕的日子。

從案例我們可以看出，這是一個(gè)典型的公有公共設(shè)施致害的案例。近年來類似的案例時(shí)有發(fā)生，其中影響較大、較有代表性的有王烈風(fēng)訴千陽縣公路段損害賠償案，南京機(jī)場(chǎng)高速公路案，重慶彩虹橋垮塌案等，圍繞著這些案件，我國(guó)法學(xué)界也展開了熱烈的探討。大家觀點(diǎn)不一，眾說紛紜，主要集中在以下一些問題：公有公共設(shè)施的含義，公有公共設(shè)施致害是否應(yīng)納入國(guó)家賠償？共有公共設(shè)施致害國(guó)家賠償制度的構(gòu)建等。本文也打算按著這個(gè)思路，對(duì)比國(guó)外有關(guān)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)慕?jīng)驗(yàn)，并結(jié)合“長(zhǎng)沙”的這個(gè)案例，對(duì)我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償制度作一粗淺探討。

二、公有公共設(shè)施的含義

我國(guó)法律上并未使用“公有公共設(shè)施”這一術(shù)語，學(xué)者們?cè)谟懻撓嚓P(guān)賠償時(shí)使用的稱謂很不統(tǒng)一，但大部分學(xué)者使用了“公有公共設(shè)施”這一術(shù)語。公有公共設(shè)施包括“公有”、“公共”和“公共設(shè)施”三個(gè)方面。首先對(duì)于“公有”的涵義，有學(xué)者認(rèn)為公共設(shè)施以國(guó)家、公共團(tuán)體或者其他公法人所有為限[1]王和雄 .國(guó)家賠償公有公共設(shè)施設(shè)置或管理欠缺之判斷標(biāo)準(zhǔn)——日本相關(guān)學(xué)說，判例之介紹、分析與批判[J].政大法學(xué)評(píng)論，(31).，私人出借或者借與國(guó)家為公共目的使用的公共設(shè)施不在此范圍內(nèi)。如果因此類設(shè)施或者管理存在欠缺，導(dǎo)致他人人身或者財(cái)產(chǎn)損害，被害人只能按照《民法通則》第126條規(guī)定或者按照《鐵路法》等特別法的規(guī)定，向所有人請(qǐng)求賠償，國(guó)家并不承擔(dān)損害賠償責(zé)任；而有學(xué)者認(rèn)為公有不以國(guó)家所有為限，不看重所有權(quán)歸屬，事實(shí)上處于行政主體管理狀態(tài)者即可[2]林準(zhǔn)、馬原.國(guó)家賠償問題研究[M].北京：人民法院出版社，1992：115—116.。筆者贊同后一種觀點(diǎn)，因?yàn)樵O(shè)置和管理公共設(shè)施之所以成為國(guó)家的一項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)，在于它是國(guó)家為了公共目的，而向公眾提供使用的活動(dòng)，國(guó)家所有權(quán)的存在與否并不是關(guān)鍵。只要為了公眾使用的目的，國(guó)家在事實(shí)上管理公共設(shè)施即應(yīng)當(dāng)適用相應(yīng)的公法制度，而無論這種管理源自所有權(quán)、租借、法律授權(quán)甚至無權(quán)限的管理[3]馬懷德.完善國(guó)家賠償法立法基本問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.。比如，警察為追捕疑犯而臨時(shí)借用公民的汽車，這時(shí)，雖然汽車的所有權(quán)依然是公民的，但是為了公共目的，此時(shí)汽車已處于國(guó)家事實(shí)上的管理狀態(tài)中。其次，對(duì)于“公共”的涵義，理論界有廣義、狹義之分。狹義理解的“公共”認(rèn)為僅以供社會(huì)公眾利用為限[4]馬懷德、喻文光.公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償[J].法學(xué)研究，2000，(2).。廣義的解釋認(rèn)為，公共設(shè)施是為公共目的設(shè)置的物質(zhì)設(shè)備，不以供一般國(guó)民使用為限，行政主體供自己使用之物亦包括在內(nèi)。筆者同意狹義的解釋，所謂“公共”應(yīng)當(dāng)指國(guó)家為公務(wù)目的供一般公眾使用，不包括專供行政機(jī)關(guān)自身使用之物。因?yàn)榍罢呤侵苯右詽M足公共利益為目的的活動(dòng)，屬于公務(wù)，應(yīng)當(dāng)適用特殊的公法制度。后者只是間接地滿足公共利益的行為，其性質(zhì)與私產(chǎn)管理行為無異，沒有必要適用特殊的法律制度[5]馬懷德.完善國(guó)家賠償法立法基本問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.。再次，對(duì)于“公共設(shè)施”的涵義，是指有體物或者其他物之設(shè)備，不包括人的行為或無形的財(cái)產(chǎn)。設(shè)施主要包括不動(dòng)產(chǎn)，對(duì)于是否包括動(dòng)產(chǎn)，學(xué)界存在爭(zhēng)議。

綜上，“公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來水、煤氣供應(yīng)站等”。[6]馬懷德、喻文光.公有公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償[J].法學(xué)研究，2000，(2).其實(shí)“公有公共設(shè)施”是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)立法中使用的名詞，臺(tái)灣地區(qū)1981年實(shí)行的“國(guó)家賠償法”第3條規(guī)定：“公有公共設(shè)施因設(shè)置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財(cái)產(chǎn)受損害者，國(guó)家應(yīng)負(fù)損害賠償責(zé)任?！钡牵_(tái)灣“國(guó)家賠償法”本身對(duì)何謂公有公共設(shè)施并未解釋。日本《賠償法》第2條采用了“公營(yíng)造物”的概念，該條規(guī)定：“因道路、河川、或者其他公共營(yíng)造物之設(shè)置或管理有瑕疵，致他人受損害時(shí)，國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)此應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。”該概念是從德國(guó)行政法引入的。其他大陸法系的國(guó)家賠償法中也存在類似公有公共設(shè)施的概念。例如，德國(guó)1981年頒布的《國(guó)家賠償法》（草案）第1條第2項(xiàng)規(guī)定：“公權(quán)力主體對(duì)于因技術(shù)性設(shè)施之故障所生權(quán)利之侵害，亦負(fù)賠償之責(zé)。”法國(guó)行政法中則有公共工程和公共建筑物等概念，與公有公共設(shè)施的概念有所重合。[7]解志勇，裴建饒.淺析我國(guó)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)姆尚再|(zhì)與救濟(jì)途徑[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(8).

三、我國(guó)公有公共設(shè)施賠償?shù)默F(xiàn)狀

截至目前，我國(guó)尚沒有關(guān)于公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膶ｉT立法，民事法律中也沒有針對(duì)公有公共設(shè)施致害賠償?shù)膶ｉT規(guī)定，國(guó)家賠償法也沒有涉及公有公共設(shè)施致害賠償。例如，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！备鶕?jù)該法，我國(guó)公民有權(quán)獲得兩類國(guó)家賠償:行政賠償和刑事賠償，而這其中并沒有涉及公有公共設(shè)施致害賠償問題?！蛾P(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法草案的說明》對(duì)此給出的理由是“公有公共設(shè)施因設(shè)置、管理欠缺發(fā)生的賠償問題不屬違法行使職權(quán)的問題，不納入國(guó)家賠償范圍，受害人可以依照民法通則有關(guān)規(guī)定，向負(fù)責(zé)管理的企業(yè)、事業(yè)單位請(qǐng)求賠償?！倍鴮?duì)于由政府設(shè)置并由政府實(shí)施具體管理的公共設(shè)施致害引起的賠償責(zé)任，在現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》中沒有明確規(guī)定，在實(shí)踐中也常作為民事侵權(quán)案件處理。

依照《說明》的指引，處理該類賠償問題的法律依據(jù)是《民法通則》的“有關(guān)規(guī)定”，即“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯(cuò)的除外”。2003年12月4日出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第16條對(duì)《民法通則》第126條做了補(bǔ)充說明，這一補(bǔ)充說明擴(kuò)大了《民法通則》第126條的適用范圍。然而，就公有公共設(shè)施致害賠償問題來說，這種補(bǔ)充說明雖然擴(kuò)大了賠償范圍，減少了司法實(shí)踐中的不確定性，在實(shí)踐中有其積極意義，但它對(duì)于真正完善解決公有公共設(shè)施致害賠償問題來說只是杯水車薪。

四、公有公共設(shè)施致害應(yīng)當(dāng)納入我國(guó)國(guó)家賠償?shù)姆秶?/h2>

1．公有公共設(shè)施的建設(shè)、管理是一種公共服務(wù)，具有公益性。由于現(xiàn)代福利國(guó)家的形成，主權(quán)理論逐漸被公共服務(wù)的觀念所取代，并且隨著社會(huì)的發(fā)展，公共服務(wù)的內(nèi)容日趨復(fù)雜化、技術(shù)化、專業(yè)化，政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)又不得不大量地利用各種資源，包括各種公共設(shè)施，從而能夠達(dá)到一定的行政目的。這就意味著國(guó)家設(shè)置管理公共設(shè)施之類的行為不再是一種恩惠，而是國(guó)家對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)。因此，國(guó)家的這種設(shè)置管理行為必須受到公法的嚴(yán)格約束。既然設(shè)置管理行為本身已經(jīng)受到公法的嚴(yán)格約束，那么相應(yīng)的賠償制度也需要考慮到公法的因素。

2．公有公共設(shè)施的利用者與管理、設(shè)置者之間不是平等主體之間的民事法律關(guān)系。對(duì)于公有公共設(shè)施在設(shè)置、管理方面存在瑕疵，致使利用者的人身或財(cái)產(chǎn)受到損失的，適用民法規(guī)定既不符合處理公法關(guān)系的原則，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。所以應(yīng)該將公有公共設(shè)施致害賠償納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?/p>

3．公有公共設(shè)施致害的法律性質(zhì)要求其納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理瑕疵是政府疏于履行其法定職責(zé)的結(jié)果。國(guó)家在提供公共服務(wù)的過程中，沒有盡到合理義務(wù)，使公有公共設(shè)施處于一種不安全的狀態(tài)，具有造成他人損害之風(fēng)險(xiǎn)。此種情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。在我國(guó)，公有公共設(shè)施有的由具體某一行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)設(shè)置、管理，有的則以公務(wù)特性或行政合同、行政委托的方式交由具備資格和能力的企業(yè)、事業(yè)單位或其他組織管理、維護(hù)。但是公有公共設(shè)施并不因設(shè)置、管理者的性質(zhì)而改變其自身性質(zhì)，由此產(chǎn)生的賠償責(zé)任不應(yīng)當(dāng)由設(shè)置、管理者承擔(dān)，因?yàn)樵O(shè)置、管理者只是被委托者，由國(guó)家選任、受國(guó)家監(jiān)督而實(shí)施行為，故他們只能作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，而最終的賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)由國(guó)家來承擔(dān)。

4．適用民法規(guī)定不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。我國(guó)現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》未將公有公共設(shè)施致害賠償納入國(guó)家賠償范圍，受害人主要依據(jù)《民法通則》第126條請(qǐng)求責(zé)任人承擔(dān)特殊侵權(quán)賠償責(zé)任。該條規(guī)定：“建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，但能夠證明自己沒有過錯(cuò)的除外”，從法條我們可以看出其存在的問題在于：（1）賠償責(zé)任適用的范圍只限于建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物。而公有公共設(shè)施的范圍如前文所述，外延非常廣泛，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、下水道、車站等等，設(shè)置還包括一些無形的管理設(shè)施或設(shè)施的管理活動(dòng)。所以此條無法涵蓋公有公共設(shè)施致害的所有類型，不利于保障公民的利益。（2）從歸責(zé)原則方面看，如果相應(yīng)的公共設(shè)施屬于《民法通則》第126條規(guī)定的建筑物或者其他設(shè)施，適用推定過錯(cuò)責(zé)任；如果不屬于，則一般適用該法第106條規(guī)定的過錯(cuò)責(zé)任。這樣的歸責(zé)原則在實(shí)踐中會(huì)造成一定的不確定性，并且難以體現(xiàn)法律對(duì)公務(wù)行為的特殊要求。（3）管理機(jī)關(guān)自行承擔(dān)責(zé)任的弊端在于，由于公有公共設(shè)施致害沒有納入國(guó)家賠償，不能納入國(guó)家預(yù)算，往往因經(jīng)費(fèi)困難而無力賠付。

5．行政不作為理論逐漸成熟。過去行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任必須以行政行為的存在為限，然而隨著行政法理論的發(fā)展，行政不作為理論也逐步得到承認(rèn)，并運(yùn)用到實(shí)踐當(dāng)中。所謂行政不作為，指的是行政機(jī)關(guān)負(fù)有某一方面的作為義務(wù)，而且本身具有履行作為義務(wù)的主觀意志能力卻怠于履行這種義務(wù)，或未盡合理注意義務(wù)。行政不作為雖不是主動(dòng)侵害公共利益，但由于沒有完全履行行政機(jī)關(guān)所應(yīng)負(fù)有的職責(zé)，其不作為實(shí)際上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)公共利益的侵害。對(duì)于行政不作為，可以宣告其違法，并且責(zé)令在一定時(shí)間內(nèi)履行以彌補(bǔ)損失，或承擔(dān)損害賠償責(zé)任。而公有公共設(shè)施的侵權(quán)損害賠償理由在于設(shè)置和管理方面的瑕疵，往往帶有不作為的特征。從某種程度上說也是一種加害行政，即讓行政相對(duì)人一方負(fù)擔(dān)了更多的風(fēng)險(xiǎn)。[1]黃文忠.公有公共設(shè)施國(guó)家賠償制度的立法探討[J].行政與法，2004，(4).

五、比較國(guó)外有關(guān)公有公共設(shè)施致害賠償制度

1．日本。被公認(rèn)為對(duì)公有公共設(shè)施致害的救濟(jì)最有力的日本，在明治憲法時(shí)代拒絕對(duì)違法行政作用造成的損失由國(guó)家給予賠償。為了緩和這種主權(quán)豁免理論下公民權(quán)利無法得到保護(hù)的困境，日本法院將公有公共設(shè)施致害歸入私經(jīng)濟(jì)行政的范疇，通過適用民法給予賠償。在大正時(shí)期（1912-1926）發(fā)生的德島游動(dòng)圓木事件中即以判例形式確立了國(guó)家對(duì)公共營(yíng)造物的設(shè)置、管理瑕疵承擔(dān)賠償責(zé)任。[2]林準(zhǔn)、馬原.外國(guó)國(guó)家賠償法制度[M].北京:人民法院出版社，1992.1947年的日本《國(guó)家賠償法》以成文法形式確立了這種國(guó)家賠償責(zé)任，該法第2條第1項(xiàng)規(guī)定：“因道路、河川及其他公共營(yíng)造物的設(shè)置或者管理存在瑕疵給他人造成損害的，國(guó)家或者公共團(tuán)體負(fù)責(zé)賠償?！盵3]馬懷德主編.完善國(guó)家賠償立法基本問題研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2008.日本確認(rèn)公共設(shè)施致害國(guó)家賠償責(zé)任的依據(jù)是：既然國(guó)家或公共團(tuán)體建設(shè)道路、公路、學(xué)校等公共設(shè)施供廣大國(guó)民利用，由于設(shè)施的瑕疵，利用者以通常的用法加以利用而發(fā)生無法預(yù)料的損害時(shí)，作為該設(shè)施的提供者就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。[4]張正釗.國(guó)家賠償制度研究[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1996.

2．德國(guó)。在德國(guó)，基于公私法的嚴(yán)格劃分，公有公共設(shè)施的瑕疵責(zé)任僅在其涉及公權(quán)力主體履行公法上義務(wù)時(shí)，才由國(guó)家依國(guó)家賠償法負(fù)責(zé)；對(duì)于郵政、鐵路等非公法義務(wù)，由國(guó)家依民法負(fù)賠償責(zé)任。德國(guó)1981年《國(guó)家賠償法》第一條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)其因技術(shù)性設(shè)施的故障所產(chǎn)生的侵權(quán)行為，應(yīng)該負(fù)賠償責(zé)任；因違反對(duì)街道、土地、領(lǐng)水、違章建筑物的交通安全義務(wù)所造成的損害，國(guó)家應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?！庇纱丝梢姷聡?guó)試圖對(duì)技術(shù)性設(shè)施致害賠償建立一套統(tǒng)一的國(guó)家賠償制度。雖然該法因違憲而無效，但是表現(xiàn)出來的力圖追求法律的系統(tǒng)化和照顧公共管理的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要之間協(xié)調(diào)的精神，仍不失為德國(guó)法治的特點(diǎn)。

3．法國(guó)。在典型的實(shí)行公私法二元分立的國(guó)家，則將國(guó)家行為分為權(quán)利行為、管理行為及統(tǒng)治行為，對(duì)于管理行為中由于執(zhí)行公務(wù)、公共財(cái)產(chǎn)管理、國(guó)立學(xué)校、醫(yī)院、公路造成的危險(xiǎn)責(zé)任，判例法上承認(rèn)國(guó)家賠償責(zé)任。[1]馬懷德.國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)[M].北京：中國(guó)法制出版社，1994.但是，法國(guó)并沒有“公有公共設(shè)施”這一概念，類似表達(dá)為“公共工程”。對(duì)于公共工程的損害賠償，適用公法賠償制度，由行政法院管轄。這一制度在布朗戈案正式確立國(guó)家賠償制度之前就存在。法國(guó)的公共工程損害賠償是一個(gè)范圍極廣的制度，它包括一切和公共工程以及公共建筑物有聯(lián)系的損害賠償，而且法院判例不要求這種聯(lián)系關(guān)系密切。

六、從“七度生死劫”案件淺析公有公共設(shè)施致害賠償制度的構(gòu)成要件

1．致害物須為公有公共設(shè)施。根據(jù)前面關(guān)于公有公共設(shè)施含義的詳細(xì)討論，公有公共設(shè)施指由行政機(jī)關(guān)或特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、碼頭、堤防、下水道、車站、機(jī)場(chǎng)、自來水、煤氣供應(yīng)站等。具體到本案，公共道路作為行政機(jī)關(guān)為公共利益之目的而設(shè)置的基本設(shè)施之一，顯然是屬于公有公共設(shè)施。但是，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的特殊性，大量公共設(shè)施由國(guó)有企事業(yè)單位管理，對(duì)這類公共設(shè)施的致害賠償問題需要分類分析。

2．該公有公共設(shè)施的設(shè)置和管理須有欠缺。公有公共設(shè)施的國(guó)家賠償責(zé)任，以存在公有公共設(shè)施設(shè)置或管理欠缺為前提。

設(shè)置是指公有公共設(shè)施在投入使用前的設(shè)立行為，如設(shè)計(jì)、建造、施工、裝設(shè)等，擴(kuò)充或者擴(kuò)建行為也包括在內(nèi)。管理是指公共設(shè)施投入使用后，為維持其發(fā)揮預(yù)定的功能，以及維持可運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)而做的保存、維護(hù)、改良等。設(shè)置欠缺，是指公有公共設(shè)施在設(shè)置時(shí)，即已存在設(shè)計(jì)不良、位置不當(dāng)、基礎(chǔ)不牢、施工質(zhì)量低劣等不完備的問題，致使公共設(shè)施的設(shè)置存在缺陷。管理欠缺，是指公共設(shè)施在設(shè)置后，存在維護(hù)不周、保護(hù)不當(dāng)、疏于修繕檢修等不完善的問題，使公共設(shè)施不具備通常應(yīng)當(dāng)具備的安全性。[2]楊立新、伊艷.論公有公共設(shè)施設(shè)置及管理欠缺致害的行政賠償責(zé)任[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1994(1).

公有公共設(shè)施致害的賠償?shù)奶厥庑栽谟谒且环N“物”的侵權(quán)責(zé)任，而不同于一般公務(wù)員履行公務(wù)時(shí)的侵權(quán)。這種物的侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于供公眾利用的公共設(shè)施本身產(chǎn)生了致使損害發(fā)生的某種欠缺，而非設(shè)置管理該公共設(shè)施的人的行為或不行為。所以關(guān)于設(shè)置和管理瑕疵的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界通常采取的是客觀說，即對(duì)設(shè)置管理欠缺應(yīng)進(jìn)行客觀的判斷，唯以欠缺的存在、不安全狀態(tài)的存在為標(biāo)準(zhǔn)，至于產(chǎn)生的原因如何，及設(shè)置管理者有無違反義務(wù)，主觀上有無故意或者過失，均不探究。只要公有公共設(shè)施存在物理性欠缺，給利用者帶來損害，便承認(rèn)國(guó)家或公共團(tuán)體的賠償責(zé)任。

本案中，導(dǎo)致事故頻發(fā)的原因主要是該道路具有設(shè)置上的瑕疵。經(jīng)過專家和交警部門實(shí)地鑒定，路口設(shè)計(jì)是“反超高”狀況，即轉(zhuǎn)彎的地方外低內(nèi)高，與轉(zhuǎn)彎時(shí)力學(xué)基本規(guī)律要求的設(shè)置相悖。這種違背基本力學(xué)規(guī)律的設(shè)計(jì)存在重大缺陷，正常、合理行駛的車輛在道路存在安全隱患的條件下將面臨巨大的損害風(fēng)險(xiǎn)：不僅具有造成他人人身財(cái)產(chǎn)損害的重大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也會(huì)危及自身安全，而這種致害的源頭則是道路存在設(shè)置上的缺陷。

3．需因設(shè)置管理欠缺造成公民人身或財(cái)產(chǎn)的損害。這里有幾個(gè)關(guān)鍵的問題需要注意：（1）損害事實(shí)，這是一切侵權(quán)責(zé)任的必備要件，構(gòu)成公有公共設(shè)施致害責(zé)任，同樣須具備這一要件。并且這種損害必須具有確定性，是已經(jīng)發(fā)生的實(shí)際損害，而不能是尚未發(fā)生的或者可預(yù)期的期待利益。（2）構(gòu)成這種賠償責(zé)任，應(yīng)以公民的人身損害和財(cái)產(chǎn)損害為限，公民的其他權(quán)利受到損害，不應(yīng)包括在內(nèi)。因?yàn)楣苍O(shè)施管理、設(shè)置欠缺，在一般情況下，所造成損害限于人身或財(cái)產(chǎn)的損害，不會(huì)造成其他諸如自由、名譽(yù)、姓名乃至債權(quán)、無體財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，損害事實(shí)不應(yīng)予以擴(kuò)大。[3]楊立新、伊艷.論公有公共設(shè)施設(shè)置及管理欠缺致害的行政賠償責(zé)任[J].中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1994(1).（3）設(shè)置或管理上的瑕疵與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系。公共設(shè)施設(shè)置欠缺或管理欠缺，須是公民人身、 損害發(fā)生的原因，而公民人身、財(cái)產(chǎn)損害的發(fā)生，須為公共設(shè)施設(shè)置、管理欠缺所引起的結(jié)果。即公共設(shè)施的設(shè)置、管理欠缺構(gòu)成公共設(shè)施的危險(xiǎn)性，該種危險(xiǎn)性轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的危害時(shí)，造成了公民人身、財(cái)產(chǎn)的危害。

本案有一個(gè)比較特別的地方：首先，導(dǎo)致居民人身、財(cái)產(chǎn)損失的直接原因是車禍，公路設(shè)置的缺陷只是造成車禍的原因，與居民的人身、財(cái)產(chǎn)的損失沒有直接的聯(lián)系；其次，公路存在的種種弊端并未導(dǎo)致?lián)p害的必然發(fā)生，即并非所有的車輛路經(jīng)此地均發(fā)生了車禍。這便成了政府及行政機(jī)關(guān)規(guī)避責(zé)任的重要理由。但我們應(yīng)注意到的是，在前面我們所述的因果關(guān)系鏈鎖中，欠缺須是損害發(fā)生的原因，但是當(dāng)欠缺并不是損害發(fā)生的唯一原因時(shí)，欠缺與臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等自然事實(shí)，以及第三人的行為或被害人自己的行為相結(jié)合而發(fā)生損害，如本案中道路的欠缺與車禍即第三人的行為相結(jié)合而發(fā)生損害的結(jié)果，國(guó)家仍應(yīng)該負(fù)損害賠償責(zé)任。自然事實(shí)與他人或被害人行為形成了損害發(fā)生的共同原因，對(duì)此，仍構(gòu)成賠償責(zé)任。

4．歸責(zé)原則。日本《國(guó)家賠償法》第2條對(duì)公營(yíng)造物設(shè)置管理瑕疵致害確立了無過錯(cuò)責(zé)任原則。即只要公共設(shè)施管理或者本身存在缺陷是造成損害的原因，除非公共設(shè)施管理人能夠證明受害人有過錯(cuò)，或者沒有因果關(guān)系等抗辯事由，賠償責(zé)任成立。[1]高家偉.國(guó)家賠償法[M].上海：商務(wù)印書館出版社，2004.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“國(guó)家賠償法”仿照日本的立法例，也確立了無過錯(cuò)責(zé)任原則。這種歸責(zé)原則也是與判斷公有公共設(shè)施設(shè)置瑕疵客觀說相對(duì)應(yīng)的。因此，受害者只需要證明公共設(shè)施存在瑕疵，自己的損失也是由于該瑕疵造成的，即可獲得賠償。

從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，公有公共設(shè)施適用無過錯(cuò)責(zé)任原則更有利于保障公民的權(quán)利。因此，將公有公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)該類賠償采取無過錯(cuò)責(zé)任。

5．賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。公有公共設(shè)施設(shè)置管理欠缺致害的責(zé)任既然為國(guó)家賠償責(zé)任，其責(zé)任主體當(dāng)然為國(guó)家行政機(jī)關(guān)。然而，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是一個(gè)抽象的機(jī)構(gòu)，具體的賠償請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)向哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)、哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)的具體部門提出，由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任呢？

從原則上說，公有公共設(shè)施致害責(zé)任的賠償義務(wù)主體，是該公共設(shè)施的設(shè)置或管理機(jī)關(guān)，誰設(shè)置或管理致害的公有公共設(shè)施，誰就是賠償義務(wù)主體，就應(yīng)由誰負(fù)賠償責(zé)任，.受害人就向該機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償。但是同一公有公共設(shè)施的設(shè)置、管理并非同一行政機(jī)關(guān)施行，原則上由有欠缺的一方為賠償責(zé)任主體。如設(shè)置欠缺，應(yīng)由設(shè)置機(jī)關(guān)為賠償責(zé)任主體；如管理欠缺，則由管理機(jī)關(guān)為責(zé)任主體。如果無法區(qū)分損害系由管理欠缺抑或設(shè)置欠缺所致，則視為共同欠缺所致，設(shè)置機(jī)關(guān)與管理機(jī)關(guān)為賠償責(zé)任主體，共同連帶承擔(dān)賠償責(zé)任。如果公共設(shè)施的欠缺既可認(rèn)為是設(shè)置欠缺，又可認(rèn)定為管理欠缺，而設(shè)置管理機(jī)關(guān)又不同者，兩者均為賠償責(zé)任主體。

圖片新聞

歡聚一堂慶重陽，傳遞濃濃敬老情——徐匯人民檢察院開展“敬老愛老”系列活動(dòng)

“又是一年菊花黃，滿城浮香近重陽?！边m逢我國(guó)傳統(tǒng)的敬老節(jié)日——重陽節(jié)來臨之際，10月11日，徐匯區(qū)人民檢察院開展“敬老愛老”系列活動(dòng)。

在“九九重陽節(jié)，濃濃敬老情”慶?；顒?dòng)上，該院離退休老干部歡聚一堂，隆重而簡(jiǎn)樸地共度重陽佳節(jié)。慶?；顒?dòng)上，該院首先向老領(lǐng)導(dǎo)、老干部們簡(jiǎn)要通報(bào)近期的各項(xiàng)檢察工作，向老干部們表達(dá)節(jié)日的祝福；之后，該院青年干警向老干部們獻(xiàn)上誦經(jīng)典、武術(shù)、傘子舞等自創(chuàng)的文藝節(jié)目。會(huì)后，該院還向老干部送上精心準(zhǔn)備的“健康體檢手冊(cè)”，關(guān)心老干部身體健康，傳遞一份濃情與關(guān)懷。

慶祝活動(dòng)開展的同時(shí)，該院干警來到徐匯區(qū)賓陽社區(qū)開展“敬老愛老大型為民服務(wù)”活動(dòng)?；顒?dòng)中，檢察干警為老百姓提供免費(fèi)的法律咨詢，分發(fā)法律宣傳小冊(cè)子，特別針對(duì)老年人權(quán)益問題提供專項(xiàng)法律咨詢服務(wù)。同時(shí)，該院還組織賓陽社區(qū)老同志前往上海展覽中心參觀 “中國(guó)夢(mèng)，我們的夢(mèng)，美麗上海在行動(dòng)”大型圖片展，為老人們獻(xiàn)上一份特殊的節(jié)日禮物。

文· 圖/屈玲玲 編輯/劉雨濛

*劉茜，中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生。