社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的社團(tuán)組織發(fā)展

章亮亮

社會(huì)管理創(chuàng)新視野下的社團(tuán)組織發(fā)展

章亮亮＊

改革開放以來，我國(guó)的社團(tuán)組織作為公共管理領(lǐng)域的新生力量獲得了快速發(fā)展。在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景下，社團(tuán)組織的進(jìn)一步完善和發(fā)展對(duì)于滿足人民群眾多元化社會(huì)需求、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的意義尤為重大。目前，包括上海市浦東新區(qū)在內(nèi)的我國(guó)各地方政府都在引導(dǎo)、培育、支持社團(tuán)組織發(fā)展方面進(jìn)行了一些有益的探索，但由于種種原因，我國(guó)社團(tuán)組織仍然面臨著資金來源、制度支持、管理體制等諸多問題，極大地制約了社團(tuán)組織的發(fā)展。我們應(yīng)當(dāng)借鑒社團(tuán)組織發(fā)展成熟國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在社團(tuán)組織入口管理、政府支持社團(tuán)發(fā)展途徑和政府與社團(tuán)合作模式等方面，進(jìn)一步加強(qiáng)政府的扶持和監(jiān)管，促進(jìn)我國(guó)社團(tuán)組織的健康發(fā)展，提高社會(huì)治理水平。

社團(tuán)組織 社會(huì)管理 公共服務(wù)

“處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好?！?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，把政府工作重點(diǎn)放在‘?；尽希诜腔镜墓卜?wù)領(lǐng)域，更多發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)組織作用?！眹?guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年5月召開的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)。

在國(guó)家放松管制、逐步推動(dòng)之下，同時(shí)也是在“全球結(jié)社革命”的大背景下，我國(guó)社團(tuán)組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。黨的十八大報(bào)告在論及“社會(huì)建設(shè)”時(shí)也明確提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。在此背景下，上海市浦東新區(qū)在推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、支持社會(huì)組織發(fā)展方面做出了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索，創(chuàng)立了全國(guó)第一個(gè)以公益組織為主體的公益服務(wù)園，打造了一個(gè)多部門（政府、企業(yè)和社會(huì)組織）合作的發(fā)展平臺(tái)。通過政府對(duì)社會(huì)組織的指導(dǎo)和扶持，鼓勵(lì)社會(huì)組織接管政府角色退讓后的公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建多主體參與的現(xiàn)代社會(huì)管理體系。在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)下，需要有更多的社團(tuán)組織以一種相對(duì)獨(dú)立的角色協(xié)助政府滿足各種社會(huì)需求，需要政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變角色，這同時(shí)也帶來了重塑新型政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的需求。

一、我國(guó)社團(tuán)組織的功能定位

我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體是指由“中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。其實(shí)各種類型的社會(huì)團(tuán)體在組織模式、目標(biāo)任務(wù)、活動(dòng)方式上都存在較大差異，要想對(duì)社團(tuán)組織下一個(gè)準(zhǔn)確的定義或是精確的分類是非常困難的，不論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際上對(duì)此也都有不同觀點(diǎn)。美國(guó)一般將社團(tuán)組織稱為“第三部門”或“非營(yíng)利部門”，法國(guó)則稱為“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”，還有的國(guó)家也稱為“非政府組織”、“獨(dú)立部門”或“公民社會(huì)”等。改革開放以來，我國(guó)政府進(jìn)行了多次的機(jī)構(gòu)改革，政府職能從高度集權(quán)轉(zhuǎn)向逐步放權(quán)，從一開始在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭姓蠓珠_、不斷擴(kuò)大企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，到在政治、財(cái)政、社會(huì)管理等各方面向基層地方政府分權(quán)，再到逐步擴(kuò)大公民權(quán)利和社會(huì)活動(dòng)空間，將政府不應(yīng)該管也管不好的事情交由社團(tuán)組織負(fù)責(zé)，引導(dǎo)人民群眾通過建立行業(yè)組織、同業(yè)組織、志愿組織等各種社團(tuán)來依法管理好自己的事情。

現(xiàn)代社會(huì)中，社團(tuán)組織作為與政府、市場(chǎng)并行的第三股力量，在社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域發(fā)揮著重要而積極的作用。Michael Lipsky 和Steven Smith 認(rèn)為非營(yíng)利組織和政府的根本區(qū)別不在于他們的組織目標(biāo)不同，而在于他們?cè)趯?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中所使用的方法不同。我國(guó)的民間社團(tuán)組織經(jīng)過幾十年的發(fā)展，也已經(jīng)成為公共管理領(lǐng)域的一支新生力量，在整合社會(huì)資源、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用，改變了我國(guó)傳統(tǒng)的政府與社會(huì)截然分開的政治生態(tài)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，社團(tuán)組織可以有效實(shí)現(xiàn)對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的補(bǔ)充，也因此被稱為“第三部門”；從社會(huì)學(xué)上看，社團(tuán)組織實(shí)現(xiàn)了公眾自治，對(duì)于滿足多元化的社會(huì)需求、促進(jìn)社會(huì)互信互惠發(fā)揮了重要的作用；從政治學(xué)上看，社會(huì)團(tuán)體作為表達(dá)特定利益、爭(zhēng)取合法權(quán)益的主體毫無疑問具有民主治理的意義。當(dāng)然，目前我國(guó)社團(tuán)組織的主要功能仍然是協(xié)助政府部門提供補(bǔ)充性的公共服務(wù)，因?yàn)樯鐖F(tuán)組織具有政府所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，比如更容易深入社區(qū)接近服務(wù)對(duì)象，能更靈活地根據(jù)社會(huì)需求及時(shí)調(diào)整服務(wù)內(nèi)容和方式，處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)問題時(shí)具有更中立的地位和天然的優(yōu)勢(shì)等，因此，在很多方面都發(fā)揮著政府助手的功能，不僅促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)福利水平的提高，也推動(dòng)了政府的社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐。

我國(guó)社團(tuán)組織的基本定位是社會(huì)自我治理的重要形式，我國(guó)政府在社團(tuán)組織的培育和發(fā)展過程中也始終堅(jiān)持政府主導(dǎo)、政府推動(dòng)、政府監(jiān)管的模式。

浦東新區(qū)的公益服務(wù)園在實(shí)際運(yùn)作中建立了六大機(jī)制——包括專業(yè)孵化機(jī)制、規(guī)范引領(lǐng)機(jī)制、人才輸送機(jī)制、公共服務(wù)機(jī)制、項(xiàng)目發(fā)展機(jī)制和供需對(duì)接機(jī)制，在幫助社會(huì)組織建立發(fā)展、引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范服務(wù)、增強(qiáng)社會(huì)組織管理能力方面，有力發(fā)揮了政府的扶持和引導(dǎo)作用，進(jìn)一步提高了社會(huì)管理的效能?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府和社團(tuán)組織之間是一種互相合作、彼此需要的關(guān)系：社團(tuán)組織仍處于發(fā)展階段，需要借助政府的行政資源來幫助自己獲得更多經(jīng)費(fèi)支持和發(fā)展機(jī)會(huì)；行政職能轉(zhuǎn)變的改革背景下，政府需要社團(tuán)組織在社會(huì)生活的眾多領(lǐng)域承接管理職能。因此，浦東新區(qū)的公益服務(wù)園通過打造一個(gè)有形的物理平臺(tái)助推了政府和社會(huì)組織的合作，不僅能為政社之間的項(xiàng)目合作提供對(duì)接機(jī)會(huì)，還能通過園區(qū)內(nèi)各社會(huì)組織的管理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)問題和新的需求，推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)和完善，進(jìn)一步深化了政府決策創(chuàng)新和服務(wù)功能創(chuàng)新，有效推動(dòng)社會(huì)管理的多部門合作和管理效能。

二、我國(guó)社團(tuán)組織發(fā)展中的制約因素

自1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》中首次使用“非政府組織”一詞以來，隨著科學(xué)技術(shù)的迅速進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，全世界各類社會(huì)團(tuán)體開始蓬勃發(fā)展，各階層自發(fā)組成自治團(tuán)體、投身公益事業(yè)，以滿足更高的社會(huì)生活需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年美國(guó)約有120萬個(gè)非政府組織，其工作人員和志愿者占總?cè)丝诘?0%；英國(guó)非政府組織支出占整個(gè)GDP的4.3%，有近100萬人在其中就職，全國(guó)半數(shù)以上的公民經(jīng)常參加志愿活動(dòng)。我國(guó)的社團(tuán)組織也在短短幾十年間實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)資料公布，截至2008年底，全國(guó)共有社團(tuán)組織23萬個(gè)，此外還有為數(shù)眾多的沒有在民政部門登記的事業(yè)單位及社會(huì)中介組織。但是，我國(guó)社團(tuán)組織在發(fā)展過程中也不可避免遇到很多困難，存在不少問題，制約著社團(tuán)組織的成熟和發(fā)展。

根據(jù)李景鵬教授《北京、浙江兩地調(diào)查的總的一般性的分析報(bào)告》中的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，最不利于民間組織發(fā)展的問題依次是：缺乏資金、場(chǎng)地（北京38.7%，浙江40.8%）；管理體制太嚴(yán)格、太混亂，限制過多（北京33.4%，浙江22.7%）；對(duì)社會(huì)團(tuán)體的定位不清，法律地位不明確，相關(guān)立法不健全（北京22.8%，浙江20.5%）；政府不夠重視（北京22.0%，浙江19.9%）等。清華大學(xué) NGO 研究所2000年對(duì) 1508個(gè)民間組織的調(diào)查結(jié)果表明，其中 41.4%表示現(xiàn)在面臨的最大問題是缺乏資金，其次是活動(dòng)場(chǎng)所和辦公設(shè)備、政府支持力度不夠、缺乏人才、缺乏信息交流與培訓(xùn)機(jī)會(huì)、相關(guān)法律法規(guī)不健全、組織內(nèi)部管理不規(guī)范、政府行政干擾太大等問題。

總體而言，當(dāng)前我國(guó)社團(tuán)組織發(fā)展中面臨的困境主要包括外部障礙和內(nèi)部制約兩個(gè)方面：外部障礙主要包括雙重管理導(dǎo)致部分民間組織因找不到業(yè)務(wù)主管部門而無法登記，關(guān)于民間組織的立法分散、立法層級(jí)偏低，捐贈(zèng)接收和財(cái)政稅收激勵(lì)制度程序規(guī)定刻板、影響捐贈(zèng)熱情，志愿者管理工作缺乏法律、法規(guī)等指導(dǎo)性文件等；內(nèi)部制約主要包括經(jīng)費(fèi)短缺且來源比較單一，社團(tuán)組織自身專業(yè)化程度不高，治理機(jī)構(gòu)和自律機(jī)制不健全等問題。浦東公益服務(wù)園通過提供場(chǎng)地、小額補(bǔ)助等扶持政策幫助新生公益機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)，通過實(shí)踐積累建立公共服務(wù)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，解決了部分社團(tuán)組織發(fā)展中面臨的困難，社會(huì)組織的“質(zhì)”和“量”得到了持續(xù)發(fā)展。但是社團(tuán)準(zhǔn)入嚴(yán)格、專業(yè)人才匱乏、資金來源有限等方面的制約因素也不是一級(jí)地方政府部門有能力在短時(shí)間內(nèi)完全改變的，必須在不斷探索和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府與民間的雙重動(dòng)力，共同推進(jìn)社團(tuán)組織的健康發(fā)展。

三、協(xié)調(diào)政府和社團(tuán)關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐

社會(huì)需求的多層次性要求公共服務(wù)的提供能實(shí)現(xiàn)更高的專業(yè)化水平，因此必然需要更多的社團(tuán)、也一定會(huì)出現(xiàn)更多的社團(tuán)來滿足社會(huì)不同群體的復(fù)雜性需求，這也是現(xiàn)代社會(huì)生活的基本特性。浦東新區(qū)打造的公益性社會(huì)組織孵化成長(zhǎng)園區(qū)創(chuàng)建了一種政社協(xié)同的新模式，由公益服務(wù)園、基金會(huì)服務(wù)園、公益街和社區(qū)公益服務(wù)園組成了政社合作供需對(duì)接的服務(wù)平臺(tái)，但畢竟我國(guó)社團(tuán)組織發(fā)展還處于起步階段，政府對(duì)社團(tuán)組織的管理經(jīng)驗(yàn)十分有限，因此借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在社團(tuán)組織管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)尤為重要?？傮w來說，在推動(dòng)社團(tuán)自律，不斷提升社團(tuán)組織的專業(yè)化公共服務(wù)能力的同時(shí)，更重要的是轉(zhuǎn)變政府管理理念和執(zhí)政方式，對(duì)社團(tuán)組織加強(qiáng)培育、扶持和監(jiān)督管理，引導(dǎo)社團(tuán)組織健康、快速發(fā)展。

（一）社團(tuán)組織入口管理模式

目前，各國(guó)社團(tuán)組織的設(shè)立主要包括自行設(shè)立和登記設(shè)立兩種模式，但不論采取何種模式，已登記注冊(cè)組織和未登記注冊(cè)組織的共存是各國(guó)社團(tuán)管理實(shí)踐的一個(gè)普遍現(xiàn)象。

1.自行設(shè)立模式，又稱為追懲制或承認(rèn)制，目前主要在英國(guó)、美國(guó)、印度等國(guó)實(shí)行。在英美普通法體系下，社團(tuán)是一種極為松散的法律形式，不需要經(jīng)過法院或政府登記的法律程序。以美國(guó)為例，美國(guó)最高法院在1958年全國(guó)有色人種民權(quán)促進(jìn)會(huì)訴阿拉巴馬州案中確認(rèn)，結(jié)社自由是一項(xiàng)由第一修正案和第十四修正案保障的憲法權(quán)利，結(jié)社自由源自集會(huì)自由和請(qǐng)?jiān)笝?quán)，結(jié)社權(quán)是天賦的，而非政府權(quán)力機(jī)關(guān)“恩賜”給人們的權(quán)利。美國(guó)法律規(guī)定非營(yíng)利組織可以自由選擇注冊(cè)與否，申請(qǐng)登記注冊(cè)的由各州的州卿辦公室負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)，再由司法局進(jìn)行注冊(cè)登記，頒發(fā)法人證書；沒有經(jīng)過登記注冊(cè)的非營(yíng)利組織也有權(quán)利按照其建立宗旨與憲法性法律開展活動(dòng)，區(qū)別在于未經(jīng)注冊(cè)不具有法人資格，不能享受免稅待遇。

2.登記設(shè)立模式，又稱為預(yù)防制或強(qiáng)制注冊(cè)制，主要在德國(guó)、日本、新加坡等國(guó)實(shí)行。比如在德國(guó)，民法典中專門設(shè)置“結(jié)社法”章節(jié)對(duì)社會(huì)團(tuán)體的成立進(jìn)行規(guī)范，對(duì)社團(tuán)法人成立采取“準(zhǔn)則主義”，七人以上的社團(tuán)自主提出登記申請(qǐng)后，由登記機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，審查通過履行登記手續(xù)后即具有法人資格。新加坡的社會(huì)組織向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)也僅受形式審查，不需要其他主管部門的批準(zhǔn)。在日本則是實(shí)行雙重登記制，成立社團(tuán)必須先經(jīng)主管部門或是特定管轄權(quán)部門明確許可，然后再到法務(wù)省辦理登記手續(xù)，如果社團(tuán)的服務(wù)宗旨和內(nèi)容屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上政府機(jī)構(gòu)的管轄范圍的，則該社團(tuán)必須獲得全部主管部門的許可才能登記注冊(cè)。

我國(guó)目前實(shí)行的是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的社團(tuán)管理體制，要求每個(gè)社團(tuán)都必須明確自己的業(yè)務(wù)主管單位，實(shí)踐中大量的民間組織因?yàn)檎也坏骄哂蟹ǘㄙY格的業(yè)務(wù)主管單位而無法進(jìn)行合法登記，對(duì)社團(tuán)組織的發(fā)展造成很大限制，也在一定程度上導(dǎo)致群眾的政治冷漠、影響社會(huì)活力。實(shí)際上，放寬社團(tuán)活動(dòng)空間已經(jīng)成為當(dāng)代社團(tuán)管理的基本原則，即便在實(shí)行雙重登記制的日本，在阪神大地震后通過的《促進(jìn)特定非營(yíng)利活動(dòng)法》，在不突破民法規(guī)定的前提下，規(guī)定從事公益活動(dòng)的市民團(tuán)體按照規(guī)定申請(qǐng)就可以通過批準(zhǔn)取得法人資格，大大拓展了社團(tuán)活動(dòng)空間。浦東的公益服務(wù)園也可以在不突破我國(guó)法律規(guī)定的前提下，逐步放寬對(duì)公益性社團(tuán)的登記控制，由民政局作為業(yè)務(wù)主管部門試行形式審查的登記準(zhǔn)入制，促進(jìn)合法性公益社團(tuán)數(shù)量的增加，為社團(tuán)組織的合法運(yùn)作提供保障。

（二）政府支持社團(tuán)發(fā)展模式

各國(guó)政府對(duì)社團(tuán)組織提供的最有力支持就是稅收優(yōu)惠，主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)社會(huì)團(tuán)體的稅收優(yōu)惠，大部分國(guó)家采取行政許可的方式認(rèn)定具有法人資格的社會(huì)組織的免稅資格，比如英國(guó)的社團(tuán)組織一旦在慈善委員會(huì)登記成功，即自動(dòng)享受稅收優(yōu)惠，美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)家符合稅收減免條件的社團(tuán)組織，在向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)并獲得免稅資格后即可依法享受稅收優(yōu)惠；二是對(duì)向社會(huì)組織捐贈(zèng)的組織和個(gè)人的稅收優(yōu)惠，比如英國(guó)公司法規(guī)定，公司提供公益捐贈(zèng)的部分最多可以免去30%的公司所得稅，個(gè)人向慈善組織的捐贈(zèng)也可享受免稅待遇。

通過政府購買公共服務(wù)的方式也是近年來各國(guó)扶持社會(huì)組織的普遍做法，在我國(guó)也逐漸成為政府資助社會(huì)組織的重要方式。購買公共服務(wù)不僅包括政府將現(xiàn)有的部分行政管理職能移交給社團(tuán)組織，還包括從社會(huì)上購買政府目前還沒有提供的服務(wù)，比如在上海，這種提供公共物品的新模式使得政府能夠?qū)⒎?wù)范圍擴(kuò)展到很多目前尚未覆蓋的人群中。英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)等國(guó)也通常采取“公開招標(biāo)、合同運(yùn)作、項(xiàng)目管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的方式將公共服務(wù)外包給社會(huì)組織。比如英國(guó)政府每年提供給社會(huì)組織約33億英鎊的財(cái)政資源，通過文化部下設(shè)的兩個(gè)政府基金以公開招標(biāo)的形式在全國(guó)各級(jí)各類社團(tuán)組織中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性分配，中央政府和地方政府的工作部門在財(cái)政預(yù)算中也會(huì)安排專項(xiàng)資金用于購買公共服務(wù)，扶持資助社會(huì)組織。

而建立戰(zhàn)略支持框架體系、設(shè)立專門管理部門則是英國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的創(chuàng)新性支持模式。1998年，英國(guó)政府簽署了開拓性的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》(COMPACT)，從國(guó)家層面對(duì)政府與社會(huì)組織的戰(zhàn)略合作框架進(jìn)行確立，地方政府也紛紛仿效簽署了各地方版本的框架協(xié)議，各級(jí)政府部門結(jié)合自身職能，在框架內(nèi)建立具體落實(shí)機(jī)制為社團(tuán)組織提供各種支持和服務(wù)。2006年，英國(guó)政府在對(duì)作為社團(tuán)組織主管部門的內(nèi)政部進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合過程中，專門設(shè)立了第三部門辦公室，并下設(shè)參與組、社會(huì)企業(yè)與資助組、公共部門合作伙伴關(guān)系組、第三部門支持組、戰(zhàn)略與溝通組等部門，專門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系。

通過財(cái)政直接向社團(tuán)組織進(jìn)行撥款的做法，在中國(guó)、新加坡等國(guó)家比較具有典型性。比如新加坡的官辦社團(tuán)資金全部由國(guó)家撥給，但相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)成員和社團(tuán)任務(wù)也都由國(guó)家決定；我國(guó)社團(tuán)組織的經(jīng)費(fèi)來源主要有會(huì)費(fèi)收入、政府撥款、企業(yè)贊助等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，一般會(huì)費(fèi)收入占經(jīng)費(fèi)來源的20%左右，而來自政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等則占到50%以上。但這種直接撥款也帶來一個(gè)明顯問題，容易導(dǎo)致社會(huì)組織依附于政府資金投入，行政化色彩濃厚，容易蛻變成為受政府控制的“第二政府”，失去了社團(tuán)組織最根本的獨(dú)立性。

我國(guó)在政府支持社團(tuán)組織方面也采取了多種措施。比如在稅收優(yōu)惠方面， 2008年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，將企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)免稅額度由年度利潤(rùn)總額的3%提高到12%，符合條件的NGO收入為免稅收入，民政部《關(guān)于公益性捐贈(zèng)稅前扣除有關(guān)問題的通知》、《基金會(huì)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格工作實(shí)施方案》等文件也對(duì)公益型社團(tuán)組織與基金會(huì)捐贈(zèng)稅前扣除資格作了規(guī)定。許多地方政府也在嘗試運(yùn)用包括政府購買服務(wù)、項(xiàng)目委托等手段支持社團(tuán)組織發(fā)展，浦東新區(qū)就制定了《“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見》，投入財(cái)政資金為社會(huì)組織發(fā)展提供房租補(bǔ)貼、工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、開辦費(fèi)補(bǔ)貼、人力資源補(bǔ)貼和大型活動(dòng)補(bǔ)貼等經(jīng)費(fèi)支持，設(shè)立社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目向社會(huì)組織招投標(biāo)，政府向社團(tuán)組織購買服務(wù)等。但總體而言，社團(tuán)組織的經(jīng)費(fèi)來源仍然以政府各種形式的投入為主，普遍面臨資金短缺困難，而且政府資金也面臨投入總量有限、產(chǎn)出效率不高的問題。針對(duì)這一問題，浦東新區(qū)可以借鑒部分國(guó)家的做法，率先探索采用政府招標(biāo)方式對(duì)官辦機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)資助，促進(jìn)社團(tuán)組織積極自我完善和提高，同時(shí)要對(duì)政府投入資金的運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)資金使用的效率進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果將對(duì)

40下一年度的政府投入方向和項(xiàng)目產(chǎn)生影響，由此促進(jìn)政府投入資金發(fā)揮最大的效益。

（三）政府與社團(tuán)合作模式

社團(tuán)組織不僅能協(xié)助政府完善公共服務(wù)提供模式、提高公共物品的提供效率，同時(shí)還能成為政府和公眾之間的聯(lián)系紐帶，發(fā)揮轉(zhuǎn)達(dá)政府意圖、反映群眾意見的作用，這有助于推進(jìn)行政決策的科學(xué)化和民主化，提高公共事務(wù)治理的有效性。因此，推動(dòng)政府與社團(tuán)組織之間的溝通和合作對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)管理來說尤為重要。

美國(guó)實(shí)行充分的“社區(qū)自治”模式，社區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)完全實(shí)行自主治理，政府通過制定各種法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)內(nèi)各種組織和居民的行為，為社團(tuán)活動(dòng)提供制度保障，同時(shí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)各項(xiàng)政策的執(zhí)行，并對(duì)服務(wù)性質(zhì)的社團(tuán)組織在人員培訓(xùn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)價(jià)格等方面開展定期檢查，根據(jù)檢查結(jié)果增加或削減下一年度的財(cái)政撥款額度。英國(guó)在社區(qū)服務(wù)方面則是由政府出資，將社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)職能移交給眾多民間團(tuán)體和私營(yíng)機(jī)構(gòu)，以非營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為社區(qū)服務(wù)的主體，政府負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和政策支持，通過動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。日本通過在地方政府設(shè)立社區(qū)建設(shè)委員會(huì)和自治活動(dòng)科等機(jī)構(gòu)管理社區(qū)工作，在社區(qū)層面設(shè)立町內(nèi)會(huì)和聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)社區(qū)治安、環(huán)衛(wèi)、青少年教育、社會(huì)福利等各項(xiàng)社區(qū)工作，政府的主要職能是對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和提供經(jīng)費(fèi)支持。澳大利亞、新西蘭等國(guó)也基本采取“政府規(guī)劃出資、社會(huì)具體實(shí)施”的模式，除了政府專設(shè)負(fù)責(zé)社區(qū)管理的官方機(jī)構(gòu)外，還在社區(qū)設(shè)立半官方的社區(qū)委員會(huì)和自治性的社區(qū)服務(wù)組織，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民提供公共服務(wù)、維護(hù)本社區(qū)利益。而新加坡則是實(shí)行政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式，由政府在社區(qū)直接設(shè)立各種形式的派出機(jī)構(gòu)，并通過財(cái)政支持、行為引導(dǎo)以及組織社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人員培訓(xùn)，政府對(duì)社區(qū)活動(dòng)進(jìn)行全面掌握和干預(yù)。

在我國(guó)，政府在公共事務(wù)的治理過程中擁有強(qiáng)制性的行政權(quán)力，占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，因此，在我國(guó)社團(tuán)組織的發(fā)展中，政府的合理賦權(quán)起到了決定性的作用。從國(guó)家層面來說，要逐步將社團(tuán)組織納入法人制度體系，明確法律地位，形成完善的規(guī)范社團(tuán)管理的法律體系。從地方政府層面，比如浦東新區(qū)可以通過制定規(guī)范性文件來明確政府與社團(tuán)組織在公共服務(wù)提供方面的權(quán)限邊界，加強(qiáng)政社協(xié)調(diào)合作，在政府不能為或不宜為的領(lǐng)域中充分發(fā)揮社團(tuán)組織的作用，政府予以充分的賦權(quán)和支持，在行政手段和社會(huì)自治方式都可以管理的領(lǐng)域，引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)揮主要公共服務(wù)提供職能，政府盡量退出微觀管理領(lǐng)域，只在宏觀性和全局性的重大領(lǐng)域發(fā)揮決策和引導(dǎo)作用，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，與社團(tuán)組織互相合作、互相促進(jìn)，共同增進(jìn)社會(huì)公共利益。

在對(duì)社團(tuán)的監(jiān)管方面則要堅(jiān)持適度管制的現(xiàn)代社團(tuán)管理原則，借鑒社團(tuán)組織發(fā)展比較成熟的國(guó)家的做法，建立一個(gè)主體多元的監(jiān)管體系，綜合運(yùn)用登記管理、稅務(wù)稽查、財(cái)務(wù)審計(jì)、司法手段等對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行全面監(jiān)管，并可以根據(jù)具體國(guó)情側(cè)重開展某一方面的監(jiān)管。比如美國(guó)政府對(duì)社團(tuán)管理以稅收管理為重點(diǎn)監(jiān)管部門，通過對(duì)社團(tuán)組織的財(cái)務(wù)報(bào)告、信息公開等進(jìn)行抽查，認(rèn)定和及時(shí)更新免稅資格，對(duì)存在的問題作出行政罰款、取消免稅資格等處罰；新加坡、英國(guó)政府重點(diǎn)發(fā)揮注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管職責(zé)，對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查、調(diào)查質(zhì)詢和行政處罰；日本主要由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)通過年度報(bào)告制度、現(xiàn)場(chǎng)檢查制度和行政處罰等對(duì)社團(tuán)組織活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。浦東新區(qū)可以利用公益服務(wù)園這一政府、社會(huì)組織和企業(yè)的合作平臺(tái)，在強(qiáng)化社團(tuán)自律、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管單位的協(xié)調(diào)配合、互相補(bǔ)位，發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)共同加強(qiáng)對(duì)社團(tuán)組織的活動(dòng)管理，適度控制結(jié)社行為，監(jiān)督審核社團(tuán)活動(dòng)，建立健全社團(tuán)組織工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系，創(chuàng)建符合中國(guó)國(guó)情的社團(tuán)管理模式。

我國(guó)社團(tuán)組織在短短幾十年間取得了巨大的進(jìn)步，隨著我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位分類改革的深入推進(jìn)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式開始轉(zhuǎn)向以社會(huì)選擇為特征的現(xiàn)代社會(huì)模式，社團(tuán)組織的地位和作用進(jìn)一步凸顯。民政部、國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中明確要求建立政府資助社會(huì)組織發(fā)展的機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理服務(wù)中的重要作用。因此，必須正確定位政府與社團(tuán)組織之間的分工合作關(guān)系，促進(jìn)雙方良性互動(dòng)、推動(dòng)社會(huì)管理整體水平提高，為建設(shè)多元化的現(xiàn)代自治社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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*章亮亮，女，華東政法大學(xué)憲法與行政法專業(yè)博士研究生，上海市青浦區(qū)紀(jì)委正科級(jí)紀(jì)檢員，研究方向：憲法與行政法學(xué)。