信訪代理制度中的相關(guān)主體分析
——以閘北區(qū)信訪代理制度的推行實踐為視角

錢暢

信訪代理制度中的相關(guān)主體分析
——以閘北區(qū)信訪代理制度的推行實踐為視角

錢暢＊

閘北區(qū)自2008年5月起推行的信訪代理制度，在暢通信訪通道、化解社會矛盾、維護(hù)群眾利益等方面取得了顯著成效。然而，由于目前我國法律、法規(guī)中缺乏對于信訪代理制度的明確規(guī)范，閘北區(qū)在推行信訪代理制度的過程中面臨著代理人和被代理人指向不明的困惑。本文擬對于閘北區(qū)信訪代理實踐中的信訪代理人及被代理人的定位進(jìn)行分析，并指出信訪代理人應(yīng)當(dāng)是為信訪人而非信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，而信訪代理人的角色應(yīng)由非政府工作人員承擔(dān)。

信訪代理 信訪機(jī)構(gòu) 代理人 被代理人

所謂信訪代理制度是指，信訪代理人承攬信訪人的上訪問題，代表信訪人與有關(guān)部門聯(lián)系，幫助溝通協(xié)調(diào)，有效促成上訪事項妥善解決的一項制度。該項制度的本質(zhì)為變?nèi)罕娚显L為信訪代理人代理上訪。自2008年5月以來，閘北區(qū)委、區(qū)政府大力推行、不斷深化信訪代理制，探索出一條以信訪代理為抓手，以群眾工作為載體的社會管理新路，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)及廣大群眾的充分肯定。但不可回避的是，閘北區(qū)的信訪代理制度運行無論是在理論還是實踐層面上，均面臨著相關(guān)主體定位不清的問題。

一、信訪代理制度的建立初衷及推行實效

（一）信訪代理制度的建立初衷

信訪代理制度建立在目前集體訪、越級訪和重復(fù)訪日趨增多的大背景下。該制度的設(shè)計初衷主要包括以下三個方面：

1、解決信訪人所面臨的兩大矛盾

信訪人在上訪過程中往往面臨兩大矛盾，而信訪代理制度從很大程度上而言是為解決這兩大矛盾而創(chuàng)設(shè)[1]朱應(yīng)平.行政信訪若干問題研究[M].上海:上海人民出版社,2007:272.：一是信訪愿望與信訪能力的矛盾。即便目前我國的信訪體制為群眾表達(dá)合理訴求、爭取正當(dāng)權(quán)益提供了相應(yīng)的渠道，但不少信訪人由于受文化程度、表達(dá)能力等各方面條件的限制，往往出現(xiàn)有信訪愿望卻無信訪能力的現(xiàn)象。二是有理信訪與無序上訪的矛盾。雖然大多數(shù)信訪人都有合理或部分合理的權(quán)益訴求，但由于多種主、客觀因素影響，往往越是有理信訪卻越容易出現(xiàn)無序上訪的傾向。部分信訪人在上訪過程中情緒激動，甚至產(chǎn)生與接訪人員吵鬧、肢體沖突、影響機(jī)關(guān)正常辦公秩序等過激行為。而信訪代理人由于接受過系統(tǒng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，具備較高的政策法律水平和信訪代理素質(zhì)，從而可以使大多數(shù)信訪人的上訪事項能及時有效地通過正當(dāng)程序得到處理。

2、協(xié)助政府機(jī)關(guān)掌控不穩(wěn)定因素

目前信訪人中普遍存在這樣一種觀念：有問題找領(lǐng)導(dǎo)，找到的領(lǐng)導(dǎo)級別越高，問題解決得越快。這一觀念的存在帶來了大量的盲目上訪、無序上訪，也對政府管理和社會穩(wěn)定帶來了負(fù)面影響[2]吳清泉.信訪代理：破解信訪難題的新嘗試[N].福建日報,2007,(5).。而信訪代理制度的創(chuàng)設(shè)就是希望通過信訪代理人承擔(dān)起對信訪人的引導(dǎo)、教育工作，從而將信訪人引入正常信訪渠道；同時對于可能嚴(yán)重破壞社會秩序的上訪行為及時向政府機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋，將信訪矛盾的隱患控制在萌芽狀態(tài)。

3、監(jiān)督有關(guān)部門認(rèn)真履行職責(zé)

目前信訪人進(jìn)行集體上訪日趨頻繁、激烈沖突時有發(fā)生的原因之一，是確有部分政府職能部門怠于行使職責(zé)，部門之間互相推諉，忽視群眾利益，從而引起信訪人的強烈不滿。然而由于對信訪渠道以及法律規(guī)范的陌生，信訪人難以通過正當(dāng)程序監(jiān)督有關(guān)部門依法履行職責(zé)。但具有專業(yè)素養(yǎng)的信訪代理人的介入?yún)s可以有效監(jiān)督政府部門的履職行為，促使信訪案件的承辦單位和承辦人強化責(zé)任意識，促進(jìn)其辦案質(zhì)量和效率的提升。

（二）閘北區(qū)信訪代理制度的推行實效

信訪代理制度設(shè)立的初衷在閘北區(qū)的推行實踐和實際效果中得到了充分體現(xiàn)，這集中體現(xiàn)在三個方面：一是提高了矛盾化解比率，信訪總量明顯下降；二是維護(hù)了信訪工作秩序，確保城區(qū)和諧穩(wěn)定；三是增強干部宗旨意識，提升群眾工作水平。

二、閘北區(qū)信訪代理制度推行中的相關(guān)主體設(shè)定之困惑

信訪代理制度建立的積極意義以及閘北區(qū)信訪代理制度推行取得的顯著成效不言而喻，但該制度目前僅是作為閘北區(qū)處理信訪事務(wù)的一種工作方法，缺少明確的法律依據(jù)?！秶鴦?wù)院信訪工作條例》中并無對于信訪代理的相關(guān)規(guī)定，而目前閘北區(qū)對于信訪代理制度的具體規(guī)定主要體現(xiàn)于《閘北區(qū)信訪代理制實施細(xì)則》《閘北區(qū)進(jìn)一步推進(jìn)信訪代理工作實施意見》等工作細(xì)則中，但該類工作細(xì)則并非法律文件因而不具有法律效力。法律依據(jù)的缺失帶來的是信訪代理制度推行過程中所面臨的種種困境，而其中尤為突出的是信訪代理制度中的主體定位不明確。

我國民法上所稱的“代理”制度是指，代理人在代理權(quán)的范圍內(nèi)，以被代理人的名義或者自己的名義獨立參與與第三人的民事行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接或間接歸屬于被代理人的法律制度。而對于信訪代理制度中的代理人與被代理人的具體指向，即存在如下矛盾和爭議：

（一）信訪代理制度中的被代理人之爭

目前理論和實踐中對于信訪代理制度中的信訪代理人為誰進(jìn)行代理存在以下兩種觀點：

1.信訪代理人為信訪人進(jìn)行代理

該種模式下信訪代理人采取代訪或陪訪的方式參與信訪，代信訪人向有關(guān)部門反映訴求、提出意見和建議，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，反饋溝通，并負(fù)責(zé)相關(guān)事項的跟蹤監(jiān)督，以促成信訪事項依法、妥善處理。

2.信訪代理人為信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理

該種模式下信訪代理人與信訪機(jī)構(gòu)之間存在著聯(lián)動機(jī)制，代理人及時將各地方的信訪信息和潛在不安定因素向信訪機(jī)構(gòu)匯報，并且代理信訪機(jī)構(gòu)與本區(qū)域內(nèi)的上訪人員取得聯(lián)系。此時信訪代理人為信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，實為信訪機(jī)構(gòu)在各地方區(qū)域的信訪信息收集觸角[3]吳鴻.緣木求魚——信訪代理制度批判[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2013,(3).。

閘北區(qū)推行的信訪代理制度實際上同時賦予了信訪代理人以上兩種角色的職責(zé)。信訪代理員的職責(zé)既包括“代理信訪人的各種訴求”，如馬女士來電求助要求確認(rèn)其與未婚先孕而生、因交通事故突然死亡的未婚兒子的母子關(guān)系問題，代理人通過調(diào)取當(dāng)年征兵材料和查找相關(guān)證據(jù)，為其開出了長達(dá)47年的“母子的證明”。也包括“隨時發(fā)現(xiàn)、了解、掌握各類矛盾糾紛和信訪隱患，并及時登記、上報；針對群眾反映強烈、社會影響面大的矛盾糾紛進(jìn)行重點梳理、建檔，分析癥結(jié)，提出化解意見。”如代理人了解到因大型超市廣告燈影響居民夜間休息，大寧路505弄1-3號樓的居民擬集體上訪市、區(qū)政府的情況后，向信訪機(jī)構(gòu)及時反映并提出大寧商業(yè)中心每晚10點關(guān)閉沿街景觀廣告燈這一化解方案。

然而，代理的實質(zhì)在于一方受另一方委托辦理相關(guān)事宜，受托方對委托人負(fù)責(zé)，受委托方制約。然而如果賦予信訪代理人上述復(fù)合性的職責(zé)，其是作為信訪人的代理人還是信訪機(jī)構(gòu)的代理人就很難清晰定位。由此進(jìn)一步帶來的問題是，在一起信訪案件的處理過程中，代理人是應(yīng)對信訪人負(fù)責(zé)為其謀取最大化利益，還是對信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實現(xiàn)其機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)目的難以確定。畢竟信訪的重要價值之一在于權(quán)利救濟(jì)，其實質(zhì)是利益的博弈；信訪人希望最大限度地實現(xiàn)利益的滿足，而信訪機(jī)構(gòu)則希望用最小代價實現(xiàn)秩序的安定，這種差異使得信訪人和信訪機(jī)構(gòu)天然具有對抗性。因此，信訪代理制度這種兩頭負(fù)責(zé)、兩頭代理的構(gòu)想看似完美，卻難以避免立基不穩(wěn)的尷尬，畢竟并非所有的個案都能找到既使政府滿意又使群眾信服的契合點[1]吳鴻.緣木求魚——信訪代理制度批判[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2013,(3).。

（二）信訪代理制度中的代理人之爭

目前實踐中我國各地的信訪代理人的選任均由政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)完成，其人員一般存在以下兩種來源：一是以政府工作人員作為信訪代理人，該種模式下是在信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部推行信訪代理制度，信訪代理人的身份是政府工作人員；二是從社會組織或群眾中選任信訪代理人，該種模式下一般從團(tuán)體組織、基層社區(qū)群眾中選任信訪代理員，由代理員代理群眾從事信訪工作。

閘北區(qū)在推行信訪代理制度的過程中，采取了信訪代理人由政府工作人員和社會第三方力量共同組成的模式。除了強調(diào)“群眾張嘴，干部跑腿”的工作方式以外，閘北區(qū)的工青婦等群眾組織、律師事務(wù)所、心理咨詢公司、專業(yè)社工隊伍、人民調(diào)解員隊伍等也已廣泛參與信訪矛盾化解工作，并陸續(xù)涌現(xiàn)了“楊勝工作室”、“雙疏”（疏導(dǎo)心理、疏解矛盾）工作室、法制宣講團(tuán)、房屋拆遷“訴前調(diào)解”、“白玉蘭開心家園知心媽媽”等工作品牌。

對于是否應(yīng)當(dāng)讓政府工作人員擔(dān)任信訪代理人，目前存在兩種相左的觀點：反對政府工作人員擔(dān)任信訪代理人的觀點認(rèn)為，如果以公務(wù)員作為信訪代理人，其實質(zhì)即為強化信訪工作人員的工作責(zé)任和增強其信訪工作的積極性，對于目前信訪工作的改革和創(chuàng)新并無實際意義，難以克服信訪工作的瓶頸從而取得突破性進(jìn)展[2]張明勛、格日圖.對信訪中委托代理制的初探[J].辦公室業(yè)務(wù),2009,(10).。而支持政府工作人員擔(dān)任信訪代理人的觀點認(rèn)為，如果信訪代理人并非公務(wù)員，那代理人的代理行為既有職務(wù)行為色彩又兼具奉獻(xiàn)服務(wù)意味，主體、行為的性質(zhì)模糊；在這種情況下，無法用公務(wù)員內(nèi)部管理的手段對其進(jìn)行約束，對信訪代理人工作的監(jiān)督和獎懲將面臨諸多困難。

三、對于明確定位信訪代理制度中的相關(guān)主體的建議

閘北區(qū)推行信訪代理制度的成功經(jīng)驗可作為其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒的典范，但該區(qū)在推行信訪代理制度過程中由于相關(guān)主體定位的模糊而制約其機(jī)制運行及長足發(fā)展的困惑，也可能是其他地區(qū)所同樣面臨的難題。因而筆者建議通過法律、法規(guī)的完善對信訪代理人以及被代理人進(jìn)行明確定位，從而使得信訪代理制度的運行更為順暢。

（一）信訪代理制度中的被代理人應(yīng)為信訪人

我國信訪工作的運轉(zhuǎn)須由信訪機(jī)構(gòu)和信訪處理機(jī)關(guān)配合完成。信訪機(jī)構(gòu)，如信訪辦、信訪局，負(fù)責(zé)信訪信件的處理、人員的接待以及信訪問題的轉(zhuǎn)交跟蹤；信訪處理機(jī)關(guān)則為有權(quán)就信訪事項作出處理的各級職能部門。在這樣的信訪制度之下，如果將信訪代理人的被代理人定位為信訪機(jī)構(gòu)，則會出現(xiàn)如下三個問題：

1.代理人與信訪機(jī)構(gòu)形成職能競合

從《國務(wù)院信訪工作條例》對于信訪工作的運作設(shè)計來看，信訪機(jī)構(gòu)對具體事項的處理僅限于建議，并無實質(zhì)處理權(quán)限，其工作的實質(zhì)就是為信訪處理機(jī)關(guān)進(jìn)行代理。如果信訪代理人再為信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，則代理人則與信訪機(jī)構(gòu)形成某種職能競合，以此種方式構(gòu)建的信訪代理制度將有可能出現(xiàn)職能重復(fù)、分工不清。

2.強加代理環(huán)節(jié)易致信息傳遞失真

信訪制度的設(shè)計初衷就是實現(xiàn)“下情上達(dá)”，讓有處理權(quán)力的職能部門最大程度地了解信訪人的訴求。而在已有信訪機(jī)構(gòu)作為“中介”的情況下，再在群眾與公權(quán)力方之間強制增加代理環(huán)節(jié)，反而可能阻塞聯(lián)系通道，使得群眾由直面政府信訪機(jī)構(gòu)變?yōu)橹泵嫘旁L代理人，從而導(dǎo)致信息傳遞失真、訴求表達(dá)欠準(zhǔn)確[3]田歌.基于地方政府行為角度規(guī)范我國信訪制度——關(guān)于信訪代理制度的探索[J].延邊黨校學(xué)報,2010,(3).。

3.相關(guān)政策傾向可能誘發(fā)新的腐敗

政府在推行信訪代理制度的過程中一般帶有較為明確的政策傾向，例如《安徽省基層信訪代理工作暫行辦法》規(guī)定：“各級黨委、政府和相關(guān)單位應(yīng)提供‘綠色通道’，優(yōu)先處理信訪代理事項”。如果將信訪代理人作為政府信訪機(jī)構(gòu)的代理人，在目前對于信訪代理人的監(jiān)督機(jī)制尚不完善的背景下，信訪代理制將有可能誘發(fā)新的腐敗——這既包括信訪代理人作為一個群體可能發(fā)生的腐敗，還包括制度構(gòu)建過程中可能誘發(fā)的腐敗。

如果將信訪代理人定位于信訪機(jī)構(gòu)的代理人，則會帶來上述問題。但反之，如果將其定位于信訪人的代理人，則可以利用其對于信訪渠道和法律問題的清晰認(rèn)識，對信訪事項的準(zhǔn)確表述，實現(xiàn)既能對委托者盡責(zé)，也能較為理智地對待上訪、避免矛盾激化的目的。這對于化解信訪矛盾、維持社會穩(wěn)定將起到相當(dāng)?shù)姆e極作用。

（二）信訪代理制度中的代理人應(yīng)為非政府工作人員

筆者將對以政府工作人員和非政府工作人員這兩種主體作為信訪代理人的利弊進(jìn)行分析：

1.政府工作人員作為代理人之分析

（1）不符合委托代理的經(jīng)濟(jì)性特征

如果將政府工作人員作為信訪代理人，將與委托代理的經(jīng)濟(jì)性特征相背離。委托代理關(guān)系首先是一種經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系：委托人先確定一種報酬機(jī)制，激勵代理人盡心盡責(zé)以努力實現(xiàn)委托人利潤最大化的目標(biāo)；代理人據(jù)此選擇自己的努力行為，同時求得自身效用最大化。作為“經(jīng)濟(jì)人”，盡管委托人與代理人的目標(biāo)函數(shù)不一致，但他們都是利益最大化的追求者[1]何維達(dá).論委托代理關(guān)系的涵義、特征與構(gòu)成要件[J].金融與經(jīng)濟(jì),1997,(4).。然而，閘北區(qū)對于政府工作人員中的信訪代理人所采取的激勵機(jī)制，主要是通過政府補貼和獎勵的方式，但該種補貼和獎勵與信訪代理人需要付出的勞動相比顯得十分微薄[2]梁文平.實行信訪代理化解社會矛盾[J].中國檢察官,2009,(8).。在代理的物質(zhì)報酬極為有限的情況下，將信訪代理制的長足發(fā)展立基于代理人的工作熱情和奉獻(xiàn)精神之上，顯然與委托代理的經(jīng)濟(jì)利益特性相違背而顯得不切實際。

（2）造成公務(wù)人員擴(kuò)張和財政經(jīng)費增加

在國家財政支撐下的信訪機(jī)構(gòu)潛力尚未完全發(fā)揮的情況下，另行建立信訪代理制度并以政府工作人員作為信訪代理人，極有可能出現(xiàn)公務(wù)人員隊伍擴(kuò)張、行政機(jī)構(gòu)膨脹等問題。一般意義上的委托代理應(yīng)當(dāng)具有開放性，即代理人與被代理人雙方在其中一方違反合約時，可自由退出契約關(guān)系；但如果代理人是政府工作人員，其將不能隨意退出合約，而是被合約所“鎖定”，那么這種委托代理關(guān)系將是封閉性的、缺乏效率的。因此為了設(shè)置信訪代理員的崗位，公務(wù)人員的數(shù)量只可能增加而無法減少，同時其代理的效率卻又低下[3]何維達(dá).論委托代理關(guān)系的涵義、特征與構(gòu)成要件[J].金融與經(jīng)濟(jì),1997,(4).。此外，推行以公務(wù)人員作為代理人的信訪代理制度時必將伴隨的行政意志，還將帶來忽視公務(wù)開支、浪費財政資源等問題。

2.非政府工作人員作為代理人之分析

（1）具有較強的專業(yè)性

政府工作人員雖然對信訪工作流程和法律規(guī)范較為熟悉，但在信訪代理強調(diào)多樣化、專業(yè)化的趨勢之下，其對于專業(yè)領(lǐng)域知識的掌握較于社會第三方的力量尚有一定的差距。以閘北區(qū)推行婦女信訪代理工作為例，其專注于信訪代理人所提供代理服務(wù)的專業(yè)性，如運用心理咨詢師進(jìn)行心理疏導(dǎo)、律師給予法律援助、專家提供政策咨詢、威望較高的退休干部加以溝通說服等多樣化的形式，共同助力于信訪代理工作的推進(jìn)。這些非政府人員提供的代理服務(wù)具有特定性和專業(yè)性，政府只須進(jìn)行一定的組織和培訓(xùn)工作，這不僅降低了政府信訪工作的運營成本，還提高了信訪代理的工作效率和工作質(zhì)量。

（2）便于監(jiān)督政府行為

信訪機(jī)構(gòu)及相關(guān)職能部門能否依法行政、公正執(zhí)法是信訪問題能否及時得以解決的關(guān)鍵點。相對于缺乏法律意識和溝通能力的信訪人而言，信訪代理人在監(jiān)督政府行為、敦促案件辦理過程中起到舉足輕重的作用。在此，不妨借鑒《安徽省基層信訪代理工作暫行辦法》賦予信訪代理人監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員職能的相關(guān)規(guī)定：“對有權(quán)處理機(jī)關(guān)及其工作人員不依法辦理信訪代理事項的，向有關(guān)部門反映；對不依法辦理而造成一定后果的，向紀(jì)檢監(jiān)察部門提出責(zé)任追究建議?！钡浑y設(shè)想，如果信訪代理人為政府機(jī)構(gòu)人員，即便其自身具有強烈的責(zé)任感和正義感，但由于受到體制管理的種種約束，其在監(jiān)督政府機(jī)關(guān)行為的過程中所起到的作用也十分有限。

閘北區(qū)推行的信訪代理制度雖然已經(jīng)取得一定的成效，但一項缺乏法律明文規(guī)定和詳細(xì)規(guī)范的制度難以得到長足的發(fā)展，目前僅以工作細(xì)則形式存在的信訪代理制度亟需通過《國務(wù)院信訪工作條例》的完善以及相關(guān)法律位階文件的出臺予以規(guī)范。本文對于信訪代理制度相關(guān)主體的分析和設(shè)想——將信訪代理人的被代理人定位為信訪人，將信訪代理人的身份定位于非政府工作人員——希對閘北區(qū)該項制度的繼續(xù)推進(jìn)以及我國信訪代理制度的長足發(fā)展有所裨益。

*錢暢，女，徐匯區(qū)法院調(diào)研助理，研究方向：憲法與行政法。