培育社會組織共同參與社會治理[1]

崔明華

培育社會組織共同參與社會治理[1]

崔明華＊

黨的十八大首次提出要在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，并將中國特色社會主義事業(yè)的總體布局由“四位一體”發(fā)展成為“五位一體”。社會建設(shè)是“五位一體”總體布局中的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會的重要保障。社會組織是社會建設(shè)和管理的主體之一，在社會治理中也發(fā)揮著積極作用。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和行政體制改革的深入，培育和推動社會組織參與社會治理，已成為深化社會管理創(chuàng)新的基本趨勢。

一、充分理解現(xiàn)代社會組織體制內(nèi)涵，認(rèn)識社會組織參與社會治理的重要性

習(xí)近平總書記在十八屆二中全會上強調(diào)，要發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用，同時也要加強對各類社會組織的規(guī)范和引導(dǎo)。全會通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確了社會組織管理制度改革的安排，提出要堅持積極引導(dǎo)發(fā)展，嚴(yán)格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發(fā)展。李克強總理在新一屆國務(wù)院第一次全體會議上強調(diào)，要把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會。上海市委書記韓正指出，要發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用；凡是社會組織和中介機構(gòu)可以作為的，就依靠其發(fā)揮作用。同時，上海將支持社會組織建設(shè)的工作列入2013年市委常委會工作要點。上海市市長楊雄指出，政府要主動順應(yīng)形勢要求，要通過購買服務(wù)等方式，讓行業(yè)協(xié)會更多地參與政策制定、市場監(jiān)管工作。從摸著石頭過河，到逐漸放開規(guī)制，提出加強對社會組織的監(jiān)管和培育，再到明確提出建立現(xiàn)代社會組織體制，如今又通過國務(wù)院機構(gòu)改革方案確定了改革時間表，這既反映出社會組織參與社會治理已逐漸上升為頂層設(shè)計，另一方面也折射出一種來自社會發(fā)展進程中的“倒逼”力量。

現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，一個成熟的社會，應(yīng)是政府、企業(yè)、社會組織三種力量基本均衡的社會，三者共同構(gòu)成穩(wěn)定社會的“鐵三角”。社會組織是多元社會的建設(shè)和治理中不可或缺的要素，政府優(yōu)勢是集中精力辦大事，但不善于提供個性化的、多樣化的、多變的微觀服務(wù)，社會組織恰恰是善于提供個性化、多樣化、多變的微觀服務(wù)。社會管理體制中的“社會協(xié)同”就包括了社會組織協(xié)同政府的互聯(lián)、互補、互動作用，“公眾參與”就包括了群眾通過社會組織參與社會管理、參與社會建設(shè)。在充分理解現(xiàn)代社會組織體制及社會組織內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，我們要認(rèn)識到社會組織在社會建設(shè)和管理中具有參與提供公共服務(wù)，反映利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力和居民凝聚力，維護社會穩(wěn)定的重要作用；要認(rèn)識到推動社會組織參與社會治理，建立政府與社會平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與服務(wù)社會的能力，已成為深化社會管理創(chuàng)新的基本趨勢；要認(rèn)識到推進社會體制改革，最重要的任務(wù)就是大力培育社會組織，不斷激發(fā)社會活力，從“依靠群眾打天下”向“依靠群眾治天下”、從黨委政府“撐船”向黨委政府“掌舵”轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、多種主體共同參與的社會建設(shè)和管理新格局。

二、上海近年來培育社會組織的基本情況

1.出臺社會組織扶持發(fā)展政策。在鼓勵社會組織參與社區(qū)建設(shè)方面，上海先后出臺《推進社會組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的意見》、《關(guān)于完善社區(qū)服務(wù)促進社區(qū)建設(shè)的實施意見》、《關(guān)于鼓勵本市公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進一步加強社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策措施，鼓勵和扶持社會組織不斷拓展民生服務(wù)的領(lǐng)域和項目。同時，也出臺了《關(guān)于在本市培育發(fā)展專業(yè)社會工作機構(gòu)的通知》，加大對社工師事務(wù)所、社工服務(wù)社等專業(yè)社工機構(gòu)的培育發(fā)展力度。目前，上海注冊登記的社會組織10647家，其中社區(qū)公益性社會組織2260多家，在社會福利、社會事業(yè)、就業(yè)救助、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)事務(wù)和社區(qū)生活等領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。

2.加強社會組織的能力建設(shè)。一是探索建立社會組織孵化基地。2009年12月，上海首個社會組織孵化基地——浦東公益服務(wù)園正式開園，扶持初創(chuàng)階段的公益組織逐漸成長，入駐和孵化“出殼”的社會組織已達(dá)30多家。隨后，靜安、楊浦、黃浦等區(qū)也相繼成立了孵化基地。2010年，上海市社會創(chuàng)新園正式開園，促進社會組織的能力建設(shè)和創(chuàng)業(yè)人才的成長。目前，上海已有17個社會組織孵化基地。二是鼓勵和扶持公益組織。2009年，上海開展社區(qū)公益創(chuàng)投大賽，由市福利彩票公益金出資1000萬元，鼓勵社會組織發(fā)展社區(qū)需求、創(chuàng)新服務(wù)項目。今年3月，我市社會工作黨委系統(tǒng)建橋集團等5家公司以及資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會下屬部分資產(chǎn)評估公司與靜安區(qū)柏萬青志愿者工作室及黃浦區(qū)項全雄志愿者工作室簽訂了定向捐贈協(xié)議，共向“伙伴同成長”項目、“老娘舅困難群體資助”項目等慈善公益項目捐助55萬元，架起了非公企業(yè)與社會組織慈善項目之間的連接橋梁。三是建立公益招投標(biāo)制度。2009年，由市級層面出資4000萬元開展全市公益招投標(biāo)活動，69個中標(biāo)的社會組織獲得金額總計約2000多萬元。同時，政府購買社會組織服務(wù)的力度不斷加大，浦東、靜安、閔行等區(qū)每區(qū)每年購買社會組織服務(wù)的資金約1億元左右。虹口、閔行等區(qū)設(shè)立1000萬元專項資金，培育發(fā)展社會組織。

3.規(guī)范引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。一是加強分類指導(dǎo)。對經(jīng)濟類社會組織，堅持政社分開原則，增強其服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力；對公共服務(wù)類社會組織，秉承公益服務(wù)宗旨，加強自律誠信建設(shè)，滿足人民群眾多元化的服務(wù)需求；對慈善事業(yè)類社會組織，規(guī)范慈善募捐活動，探索提升慈善品牌創(chuàng)新和項目運作水平；對學(xué)術(shù)類社會組織，緊跟時代步伐，圍繞中心、服務(wù)大局，提高組織協(xié)調(diào)、學(xué)術(shù)立會、咨詢服務(wù)、宣傳普及能力；對社區(qū)群眾活動團隊，通過備案管理加強引導(dǎo)，發(fā)揮其團結(jié)社區(qū)群眾，緩解社會矛盾，促進社區(qū)和諧方面的積極作用。二是推進政社分離。已完成以企業(yè)或經(jīng)濟類社團為主要會員的社會組織與黨政機關(guān)人員、機構(gòu)、財務(wù)、資產(chǎn)的“四分開”工作，全市有分離改革任務(wù)的524家社會組織（市級108家、區(qū)縣416家）實現(xiàn)政社分開。三是探索政府購買服務(wù)機制。通過政府主導(dǎo)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的運作機制，采取費隨事轉(zhuǎn)、項目發(fā)包、公開招標(biāo)等方式，將一大批事務(wù)性、服務(wù)性工作交由社會組織承擔(dān)。市、區(qū)兩級政府部門用于購買社會組織服務(wù)的資金達(dá)數(shù)億元。

4.推動社會力量參與社會治理。一是進入化解社會矛盾。近年來，上海指導(dǎo)區(qū)縣聘請律師、引入心理咨詢師、專業(yè)社工等專業(yè)人士參與化解矛盾，有了初步的探索和實踐。比如，上海公益社工師事務(wù)所專注于家庭專業(yè)社工服務(wù)，在外來人口服務(wù)管理、單親媽媽家庭服務(wù)、浦東國際機場動拆遷遺留問題化解等方面發(fā)揮了積極作用；上海虹口區(qū)的“梁慧英調(diào)解工作室”將人民調(diào)解工作建立在社會組織這一載體上，參與中心城區(qū)舊區(qū)改造矛盾糾紛化解；上海閔行區(qū)九星綜合市場消費者投訴調(diào)解管理站發(fā)揮“老娘舅”作用，化解專業(yè)市場內(nèi)經(jīng)營者與消費者之間的矛盾，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等等，這些政府與社會組織互動參與化解矛盾的實踐經(jīng)驗，得到了國家信訪局的高度肯定。二是進入城市建設(shè)管理。上海去年制定出臺了《上海市建筑玻璃幕墻管理辦法》，為更好地保障城市公共安全，辦法規(guī)定本市玻璃幕墻工程要定期檢查、保養(yǎng)和維護。上海既有的玻璃幕墻建筑數(shù)不勝數(shù)，據(jù)調(diào)查，僅在浦東新區(qū)就超過5400棟?，F(xiàn)有玻璃幕墻的建筑資料并不完備，而且對數(shù)千幢甚至上萬幢建筑實施普查，進而管理、維護，僅憑政府主管部門的有限人力操作難度很大。2012年，上海市建交委通過政府購買服務(wù)的方式，把全市玻璃幕墻建筑的信息庫建設(shè)任務(wù)交給了上海市裝飾裝修行業(yè)協(xié)會，并委托其開展了全市玻璃幕墻建筑巡查。每幢建筑的檢查、維修情況，都錄入聯(lián)網(wǎng)的“大數(shù)據(jù)”計算機信息庫，主管部門可通過平臺發(fā)出警示，實現(xiàn)動態(tài)管理、監(jiān)控。該協(xié)會成立已15年，擁有2000多企業(yè)和3000名個人會員，僅幕墻施工企業(yè)近百家。協(xié)會在承擔(dān)參與城市管理的任務(wù)時，充分展現(xiàn)了其專業(yè)優(yōu)勢及雄厚的“企業(yè)圈”、“專家?guī)臁北尘?，也為企業(yè)對接市場、找尋商機提供了便利。更值得關(guān)注的是，在服務(wù)企業(yè)同時，協(xié)會專門建立了專業(yè)的管理團隊和施工隊伍，舉辦管理人員和維修工的培訓(xùn)班，還將開展幕墻材料的誠信評價、企業(yè)的誠信管理等，有效提升了社會組織自身的能力建設(shè)。

經(jīng)過幾年的實踐，社會組織參與社會治理越來越受到政府部門的重視，社會組織的積極作用正得以有效發(fā)揮。但總體上講，上海社會組織的發(fā)展仍處于初級階段，與現(xiàn)代城市發(fā)展和社會建設(shè)的要求還不適應(yīng)，發(fā)展方向還需要明確，自身建設(shè)和發(fā)展環(huán)境還不完善，要充分發(fā)揮其積極作用，面臨一些急需要解決的困難和問題。主要表現(xiàn)在“四難”：一是登記注冊難，現(xiàn)行的社會組織“雙重管理”審批登記制度，在實際操作中往往產(chǎn)生政府職能部門不愿意擔(dān)任社會組織的業(yè)務(wù)主管單位，而社會組織又難以找到業(yè)務(wù)主管單位的“兩難”局面，這使許多社會組織難以獲得合法身份，也使社會組織的發(fā)展受到嚴(yán)重制約；二是生存發(fā)展難，主要表現(xiàn)在缺乏政府購買社會組織服務(wù)的常態(tài)化機制，一方面政府部門購買社會組織服務(wù)的意識和社會組織主動爭取購買服務(wù)的意識都比較薄弱，另一方面政府購買社會組織服務(wù)缺乏相關(guān)法規(guī)，政府購買社會組織服務(wù)的制度性安排相對缺失或滯后；三是人才吸引難，主要表現(xiàn)在人事政策尚不夠健全和完善，比如民辦非企業(yè)單位（包括民間社團組織）的工作人員在專業(yè)技術(shù)職務(wù)評定、工資待遇、人事檔案、社會保險等方面都不能與公辦事業(yè)單位職工享受同等待遇，這已經(jīng)成為阻礙民辦學(xué)校、民辦福利機構(gòu)等社會組織快速健康發(fā)展的政策障礙；四是監(jiān)督管理難，現(xiàn)在我們對社會組織的監(jiān)管，主要集中在登記與審批這道關(guān)口。社會組織登記審批一旦獲批，政府的監(jiān)管力度就顯得不夠，尤其缺乏多樣化、常態(tài)化、制度化的監(jiān)管手段，例如對社會組織的評估檢查、社會監(jiān)督等仍做得不夠。

三、進一步培育社會組織共同參與社會治理的思考

根據(jù)國務(wù)院對政府職能轉(zhuǎn)變的要求，結(jié)合近年來的探索和實踐，上海應(yīng)緊緊圍繞更好發(fā)揮社會力量管理社會事務(wù)作用的目標(biāo)，逐步推行行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，同時還要堅持一手抓積極引導(dǎo)發(fā)展、一手抓嚴(yán)格依法管理，促進社會組織健康有序發(fā)展。

1.以開展“加快培育發(fā)展社會組織”專項調(diào)研為切入口，積極推動社會組織發(fā)展。今年，上海將“加快培育發(fā)展社會組織”作為市委2013年6項重點調(diào)研課題之一，由市委副書記殷一璀等領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市社建委辦公室負(fù)責(zé)，市民政局、市工商局、市財政局、市綜治辦等參與，將在6月底形成調(diào)研報告。市委高度重視該調(diào)研課題，并期望在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，提出培育發(fā)展社會組織的基本思路、重點領(lǐng)域，以及在社會組織注冊、登記、分類管理、購買政府公共服務(wù)和相關(guān)政策方面的措施建議，逐步形成具有中國特色的現(xiàn)代社會組織體制，具體要達(dá)到以下六個目標(biāo)：優(yōu)化公共服務(wù)，增進社會福祉；協(xié)同社會管理，激發(fā)社會活力；組織公益活動，弘揚志愿精神；發(fā)展社會組織，完善社會功能；推動公眾參與，推動社區(qū)自治；規(guī)范運行秩序，健全法治保障。同時，要在社會公眾中樹立加快培育社會組織的理念。在社會管理領(lǐng)域，社會管理多元化是發(fā)達(dá)國家的共同做法和成功經(jīng)驗，也是現(xiàn)代社會管理的主流趨勢。“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制把社會組織推向社會管理的前臺，并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府供給公共服務(wù)具體方式和機制的轉(zhuǎn)變，是政府為了向公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)而將其具體生產(chǎn)過程讓渡給社會組織。要讓共治的理念逐漸深入人心，從而為社會組織的健康發(fā)展和充分發(fā)揮作用營造良好的氛圍，奠定堅實的基礎(chǔ)。

2.要探索建立政府購買社會組織服務(wù)機制。一要以強化財政的公共職能為切入，搭建政府購買服務(wù)的平臺和渠道。要在服務(wù)性政策績效評估上有所突破，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務(wù)公共目的的職能，強化財政的公共職能，建立健全公共財政體系，先在點上突破，對現(xiàn)有政府購買社會組織服務(wù)的項目進行科學(xué)合理的分類。二要以落實財政部文件精神為契機，研究完善社會政策。要以落實民政部、財政部《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》為契機，對政府購買社會組織服務(wù)機制加以全面深入的研究，制定相應(yīng)的社會政策，構(gòu)建比較健全的社會制度體系。三要以試行招投標(biāo)為中心，建立完善工作機制。政府部門通過社會招標(biāo)方式，實現(xiàn)擇優(yōu)采購；社會組織通過競標(biāo)，展開公平競爭，獲得政府部門購買服務(wù)項目。取項目的契約式管理或者“一攬子”購買合同，明確服務(wù)對象、服務(wù)方法、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及服務(wù)的監(jiān)控和評估方法等。四要以建立評估機制為抓手，提高購買服務(wù)質(zhì)量。建立政府購買社會組織服務(wù)的綜合評估考核機制，設(shè)立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，綜合評價政府購買社會組織服務(wù)的績效。對購買服務(wù)的項目委托有資質(zhì)的市場中介機構(gòu)進行評估，完善社會第三方評估機制，保證評估機構(gòu)的客觀公正，確保購買服務(wù)的高質(zhì)量。五要以公益性服務(wù)為重點，探索購買服務(wù)新途徑。要盡快出臺一些政策，積極嘗試公益性、福利性設(shè)施“公辦轉(zhuǎn)民辦”、“公辦民營”和“民辦公助”等運作模式，逐步形成“政府、社會、市場”三位一體的互動體系。

3.進一步發(fā)揮社會組織在參與社會治理中的積極作用。一是發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟發(fā)展中的積極作用。努力造就一批在全國知名、具有國際影響的品牌行業(yè)協(xié)會；重點扶持促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展；推動成立長三角區(qū)域性行業(yè)協(xié)會，支持浦東新區(qū)開展綜合配套改革，吸引全國性行業(yè)協(xié)會落戶浦東。繼續(xù)培育發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會。二是發(fā)揮社會組織在民生服務(wù)和社會管理中的積極作用。大力培育養(yǎng)老助殘、社區(qū)服務(wù)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化科技、法律援助等有利于改善民生、提高公共服務(wù)水平的公益性社會組織。鼓勵基金會加大對民生服務(wù)領(lǐng)域項目資助力度。三是發(fā)揮社會組織在參與化解社會矛盾中的積極作用。在群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的格局中，繼續(xù)完善社會力量參與突出矛盾化解機制，鼓勵律師、引入心理咨詢師、專業(yè)社工及其他社會組織專業(yè)人士參與化解社會矛盾，推動形成政府主導(dǎo)、社會參與、齊抓共管的社會矛盾化解體系。四是發(fā)揮社會組織人才在參政議政中的積極作用。積極落實市級層面在黨代會、人代會中擴大社會組織的代表比例，在政協(xié)中增加社會組織委員的數(shù)量。繼續(xù)推進將社會組織及其專職工作人員納入各級黨委、政府和人民團體的評先表彰范圍，提升社會組織的政治地位和社會地位，在參政議政中發(fā)揮作用。

4.進一步加強促進社會組織發(fā)展的法制建設(shè)。2002年以來，上海市政府相繼制定了《上海市行業(yè)協(xié)會管理暫行辦法》、《關(guān)于進一步推進本市民間組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的意見》、《關(guān)于鼓勵本市公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進一步加強本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政府規(guī)章和政策性文件。下一步，要進一步加強理論政策研究，關(guān)注社會組織領(lǐng)域重點立法議題，適時推動促進社會組織發(fā)展的地方立法。一是培育和鼓勵社會組織參與社會治理。制定完善相關(guān)的法律法規(guī)和政策，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等社會組織。支持和引導(dǎo)社會組織合法、有序參與社會建設(shè)和管理，使社會組織參與社會治理法律化、制度化。二是加強和改進監(jiān)督管理。建立統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，推進建立社會組織信息公開和評估制度，健全、整合退出機制，保障社會組織規(guī)范活動，促進社會組織健康發(fā)展。三是促進社會組織自身建設(shè)。按照法人地位明確、治理結(jié)構(gòu)完善、管理運行規(guī)范的要求，制定完善加強社會組織內(nèi)部治理的政策規(guī)章，引導(dǎo)社會組織實行民主選舉、民主決策、民主管理，提升公信力和服務(wù)能力。還可制定人才引進、資格認(rèn)定、職稱評定、福利保障等政策，促進社會組織人才隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化?！?/p>

*崔明華（1958.3- ），男，上海市社會工作黨委書記，上海市社會建設(shè)委員會辦公室主任。

[1]本文是崔明華同志4月13日在首屆“中國社會建設(shè)論壇”上的發(fā)言。