走向有機(jī)團(tuán)結(jié)：我國(guó)社會(huì)治理的模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新路徑

劉智勇 吳 件

[提要]實(shí)現(xiàn)共建共治共享的社會(huì)治理格局，建設(shè)社會(huì)治理共同體，有賴于社會(huì)治理模式的探索與創(chuàng)新。著名社會(huì)學(xué)家涂爾干的社會(huì)團(tuán)結(jié)思想對(duì)探討社會(huì)治理模式創(chuàng)新提供了豐富的理論養(yǎng)分。文章吸收這一思想中“機(jī)械團(tuán)結(jié)”與“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的核心觀點(diǎn)，探討社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)治理的契合性。按照社會(huì)團(tuán)結(jié)的意識(shí)特征、分工特征、規(guī)范特征、組織特征四個(gè)要素，考察了當(dāng)下我國(guó)社會(huì)治理模式現(xiàn)況，認(rèn)為其具有“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式特征，還需要從強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、深化主體分工、完善治理規(guī)范、發(fā)展社會(huì)組織等方面，實(shí)現(xiàn)向“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式的治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。

黨的十九大提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，創(chuàng)新社會(huì)治理。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會(huì)治理共同體。我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)治理模式能否為新的社會(huì)治理格局和共同體的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的支撐，這或許是社會(huì)治理理論與實(shí)踐突破的重要議題。目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)以上問題的探索做出了大量的努力，但研究依然薄弱，并未形成清晰的認(rèn)識(shí)框架，也未提出明確的實(shí)現(xiàn)路徑。有學(xué)者指出：當(dāng)下的研究還停留在理念宣導(dǎo)層面，更多是對(duì)官方概念的再解讀，尚缺乏深入的理論探討與體系化的理論建構(gòu)。[1]同時(shí)，對(duì)社會(huì)治理模式的理論類型劃分也非常少。[2]

著名社會(huì)學(xué)家涂爾干提出的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論對(duì)這些問題的解答提供了重要啟示。盡管這一理論已提出近百年，但絲毫不能遮蔽其燦爛的理論光芒。本文簡(jiǎn)要梳理這一思想，以此為理論基礎(chǔ)，探討社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)治理的關(guān)系，嘗試發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理新格局和治理共同體建設(shè)的理論前提和實(shí)現(xiàn)路徑，以期對(duì)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理理論創(chuàng)新和實(shí)踐突破有所助益。

一、社會(huì)團(tuán)結(jié)理論與社會(huì)治理的關(guān)系

(一)涂爾干的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論

作為社會(huì)學(xué)三大奠基人之一的涂爾干，在其代表作《社會(huì)分工論》中提出了社會(huì)團(tuán)結(jié)概念，并將其劃分為兩種類型：機(jī)械團(tuán)結(jié)和有機(jī)團(tuán)結(jié)。機(jī)械團(tuán)結(jié)建立的基礎(chǔ)是個(gè)人相似性和社會(huì)同質(zhì)化，社會(huì)團(tuán)結(jié)依靠集體意識(shí)吸納個(gè)體人格而形成，集體意識(shí)越強(qiáng)、越有控制力，社會(huì)團(tuán)結(jié)越強(qiáng)；而有機(jī)團(tuán)結(jié)建立的基礎(chǔ)是個(gè)人差異化和社會(huì)多元化，個(gè)體人格和意識(shí)保持獨(dú)立性，自臻其境，相互間確定關(guān)系組合形成社會(huì)系統(tǒng)。個(gè)體自由越廣、分工越專門化，社會(huì)團(tuán)結(jié)也越強(qiáng)。[3](P.89-91)社會(huì)團(tuán)結(jié)理論具有豐富的思想內(nèi)涵和現(xiàn)實(shí)意義，繼而引發(fā)眾多不同學(xué)科背景的學(xué)者的關(guān)注和思考，該理論對(duì)當(dāng)今社會(huì)依然具有重大的意義。

(二)社會(huì)團(tuán)結(jié)與社會(huì)治理的契合性

社會(huì)團(tuán)結(jié)理論，尤其有機(jī)團(tuán)結(jié)，與社會(huì)治理的理論內(nèi)涵具有很高的契合性，對(duì)構(gòu)建社會(huì)治理新格局以及建設(shè)治理共同體具有重要啟發(fā)意義。

第一，多元主體的社會(huì)深度分工是有機(jī)團(tuán)結(jié)和社會(huì)治理的共同理論源泉。涂爾干所在的19世紀(jì)末期，歐洲社會(huì)長(zhǎng)期陷入分化與失范，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化危機(jī)中，亟需新的社會(huì)整合機(jī)制。他敏銳捕捉到勞動(dòng)分工蘊(yùn)含的巨大社會(huì)整合價(jià)值，強(qiáng)調(diào)分工是有機(jī)團(tuán)結(jié)和道德秩序的基礎(chǔ)。另一方面，治理理論于20世紀(jì)90年代興起，順應(yīng)后現(xiàn)代社會(huì)，知識(shí)、信息、科技促進(jìn)了社會(huì)分工日益深化，社會(huì)力量崛起，傳統(tǒng)的官僚體制力量減弱，政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體分工合作，形成公私伙伴關(guān)系，共同實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元供給與治理。

第二，有機(jī)團(tuán)結(jié)與社會(huì)治理的理論內(nèi)涵相似。有機(jī)團(tuán)結(jié)強(qiáng)調(diào)多元主體、社會(huì)分工、共識(shí)達(dá)成而非集體人格支配，相互依賴與相互作用；治理以調(diào)和為基礎(chǔ)而非控制與支配，涉及公、私部門與多元主體，治理取決于持續(xù)的互相作用，是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。[4](P.270-271)由此可見，這兩個(gè)概念的內(nèi)涵特征高度相近。治理理論的發(fā)展可以從涂爾干的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論中汲取營(yíng)養(yǎng)，將社會(huì)作為有機(jī)體網(wǎng)絡(luò)，充分整合，解決“碎片化”問題，實(shí)現(xiàn)整體、系統(tǒng)的治理。[5]

第三，社會(huì)團(tuán)結(jié)和治理中的“共同體”概念密切相關(guān)。共同體概念來自古希臘亞里士多德，最初含義是指城邦中的市民共同體，但將其上升到學(xué)術(shù)和理論概念，則是19世紀(jì)中后期。馬克思、滕尼斯、涂爾干等均對(duì)其做出闡述和理論貢獻(xiàn)。馬克思強(qiáng)調(diào)“共同體”的最終價(jià)值目標(biāo)是人的自由全面發(fā)展，其基本特征是有機(jī)的聯(lián)合或統(tǒng)一；[6]滕尼斯的“共同體”則主要強(qiáng)調(diào)血緣、地緣和精神的紐帶連接；[7]涂爾干吸收了滕尼斯的“共同體”思想，進(jìn)一步提出社會(huì)團(tuán)結(jié)理論，他指出高度分工、個(gè)體自由發(fā)展的社會(huì)是有機(jī)團(tuán)結(jié)，基于自然情感、集體人格的共同體是機(jī)械團(tuán)結(jié)。隨著現(xiàn)代社會(huì)勞動(dòng)分工的深化，不同利益和價(jià)值訴求的多元，社會(huì)治理的共同體不應(yīng)回到滕尼斯所認(rèn)為的基于自然情感連接的共同體，而是追尋馬克思和涂爾干所言的基于個(gè)體自由與發(fā)展、分工合作的共同體和有機(jī)團(tuán)結(jié)。

第四，社會(huì)團(tuán)結(jié)為社會(huì)治理提供了目標(biāo)參考，即追求新時(shí)代的有機(jī)團(tuán)結(jié)。治理是針對(duì)政府“一元管理”的缺陷而提出的，“一元管理”符合機(jī)械團(tuán)結(jié)的特征，即強(qiáng)調(diào)命令控制，壓制個(gè)體個(gè)性，要求整齊劃一，形成“鐵板一塊”；而有機(jī)團(tuán)結(jié)強(qiáng)調(diào)多元分工、協(xié)調(diào)互動(dòng)，尊重和發(fā)揮個(gè)體價(jià)值，人人共建共治共享，形成有機(jī)互動(dòng)系統(tǒng)，這是社會(huì)治理的發(fā)展目標(biāo)。因此，社會(huì)治理的理想狀態(tài)和實(shí)現(xiàn)前提是：社會(huì)重視個(gè)體價(jià)值，多元主體分工協(xié)作，以平等、自愿、自由的方式進(jìn)行互動(dòng)，形成一個(gè)充滿活力而又團(tuán)結(jié)有序的有機(jī)互動(dòng)系統(tǒng)，從而促進(jìn)人的自由和全面發(fā)展，建成社會(huì)治理共同體。

二、社會(huì)治理模式新劃分：“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)治理模式的代表性劃分如下：張康之(2002)認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展依次產(chǎn)生了統(tǒng)治型、管理型、服務(wù)型的治理模式；[8]唐文玉(2011)將治理模式劃分為權(quán)威型(政府選擇性建構(gòu)、權(quán)威依附關(guān)系)和民主型(社會(huì)選擇性建構(gòu)、民主平等關(guān)系)；[9]吳春梅、石紹成(2013)認(rèn)為農(nóng)業(yè)社會(huì)到后工業(yè)社會(huì)，分別經(jīng)歷了等級(jí)統(tǒng)治、科層管理與網(wǎng)絡(luò)治理模式；[10]朱前星、黃辰呈(2020)認(rèn)為新中國(guó)成立以來社會(huì)治理的基本內(nèi)涵經(jīng)歷了動(dòng)員群眾參與、打造多元主體體制、夯實(shí)體制、和諧社會(huì)建設(shè)、共建共治共享的變化。[11]以上社會(huì)治理模式的研究，對(duì)思考我國(guó)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期中的政府角色定位與職能變遷、社會(huì)治理模式差異等方面具有重要的啟發(fā)價(jià)值。但這些研究對(duì)社會(huì)治理模式劃分的時(shí)間跨度大，不利于理解當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理同時(shí)呈現(xiàn)的多面特征和多面挑戰(zhàn)，且這些劃分主要依據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷，尚缺乏成體系、理論化的對(duì)社會(huì)治理模式研究的分析框架。如今，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化，打造新時(shí)代的社會(huì)治理新格局，塑造充滿活力和凝聚力的社會(huì)，建設(shè)治理共同體，呼吁一種內(nèi)涵更豐富、更科學(xué)、更切合社會(huì)變革需求的治理模式劃分。研究基于涂爾干的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論，從以往對(duì)社會(huì)治理模式的研究中吸收有益營(yíng)養(yǎng)，筆者認(rèn)為“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式不妨作為一種新的觀察視角。

(一)機(jī)械團(tuán)結(jié)與有機(jī)團(tuán)結(jié)的內(nèi)涵比較

對(duì)機(jī)械團(tuán)結(jié)和有機(jī)團(tuán)結(jié)概念的內(nèi)涵要素梳理，并進(jìn)行比較(見表1)，有助于理解并總結(jié)歸納“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式的基本特征。

表1 社會(huì)機(jī)械團(tuán)結(jié)與有機(jī)團(tuán)結(jié)的要素內(nèi)涵

第一，社會(huì)的意識(shí)特征區(qū)分。社會(huì)普遍存在兩種意識(shí)：一種屬于個(gè)人，包含了每個(gè)人的個(gè)性，另一種是全社會(huì)所共有的，前者構(gòu)成了個(gè)人的人格，后者代表了集體類型。[3](P.68)機(jī)械團(tuán)結(jié)對(duì)應(yīng)的為集體意識(shí)，集體人格吸收了個(gè)體人格，因而使個(gè)體具有相似性和同質(zhì)性，社會(huì)凝聚力由強(qiáng)大的集體意識(shí)維系；有機(jī)團(tuán)結(jié)的社會(huì)建立在個(gè)體差別的基礎(chǔ)上，個(gè)體擁有自己的行動(dòng)范圍和自身人格，社會(huì)尊重個(gè)體的個(gè)性價(jià)值，個(gè)體自由越廣，社會(huì)團(tuán)結(jié)越強(qiáng)。[3](P.91)

第二，社會(huì)的分工特征區(qū)分。機(jī)械團(tuán)結(jié)是基于集體人格的低度分工，“鐵板一塊”，集體人格形成的社會(huì)同質(zhì)性凝聚力替代了由個(gè)體價(jià)值形成的社會(huì)分工；有機(jī)團(tuán)結(jié)是由社會(huì)分工導(dǎo)致的，分工越深化，個(gè)人活動(dòng)越專門化，越會(huì)擁有個(gè)體獨(dú)立自由人格。[3](P.91)有機(jī)團(tuán)結(jié)對(duì)應(yīng)的社會(huì)分工是基于個(gè)體自主意識(shí)、共識(shí)達(dá)成的分工。

第三，社會(huì)的規(guī)范特征差異。社會(huì)規(guī)范包含正式的社會(huì)規(guī)范，如法律制度，非正式社會(huì)規(guī)范，如倫理道德、習(xí)俗民約等。首先，從法律類型特征比較。涂爾干研究了兩類法律，機(jī)械團(tuán)結(jié)對(duì)應(yīng)的是壓制性法律，目的是控制和懲罰，如刑法、宗教法，也包括純粹道德規(guī)范的制裁，如信仰、習(xí)俗等，[3](P.32)進(jìn)而維持和鞏固集體意識(shí)的權(quán)威和控制地位；有機(jī)團(tuán)結(jié)對(duì)應(yīng)的恢復(fù)性法律，如家庭法、契約法、商業(yè)法等，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生積極的恢復(fù)促進(jìn)作用，是一種從分工中衍生出的協(xié)作關(guān)系；[3](P.83)其次，社會(huì)密度的差異。社會(huì)密度指?jìng)€(gè)體間互相結(jié)合及其產(chǎn)生的交換關(guān)系，這種關(guān)系非?；钴S，相互關(guān)聯(lián)、相互作用的人數(shù)越多，社會(huì)分工就越發(fā)達(dá)。[3](P.214)有機(jī)團(tuán)結(jié)的社會(huì)密度較高，而機(jī)械團(tuán)結(jié)的社會(huì)密度偏低，分工的交換關(guān)系較弱。

第四，社會(huì)的組織特征差異。有機(jī)團(tuán)結(jié)社會(huì)的中介組織比較突出，職業(yè)群體(Corporation，又譯為法人團(tuán)體)較為發(fā)達(dá)，這些組織聚合個(gè)體，具有較強(qiáng)的自治性，成員自我管理、自我發(fā)展，相互依賴，形成較強(qiáng)的凝聚力。而機(jī)械團(tuán)結(jié)的社會(huì)，是一種環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)，[3](P.137)各個(gè)環(huán)節(jié)界限分明、功能相似、同質(zhì)性強(qiáng)，環(huán)節(jié)之間缺乏交流聯(lián)系。

(二)“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”社會(huì)治理模式

研究將社會(huì)團(tuán)結(jié)類型的“二分思想”引入社會(huì)治理模式分析，認(rèn)為社會(huì)治理模式同樣也存在兩種類型：“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式(見表2)。基于機(jī)械團(tuán)結(jié)和有機(jī)團(tuán)結(jié)的內(nèi)涵特征，研究將其略有發(fā)展，以便更契合社會(huì)治理的特征。

表2 “機(jī)械團(tuán)結(jié)型”與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式要素內(nèi)涵

第一，社會(huì)治理的意識(shí)特征區(qū)分。治理的意識(shí)，類同于治理的價(jià)值，是社會(huì)治理創(chuàng)新與發(fā)展的根本動(dòng)因。[12]社會(huì)治理的價(jià)值意識(shí)構(gòu)成多元，如多元、民主、平等、自主、秩序、效率等。“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式具有濃厚的集體人格色彩，傳統(tǒng)的“維穩(wěn)和管理”意識(shí)較為突出，政府多對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行控制管理，未能脫離政府“一元管理”的思維和模式；“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式中，政府的服務(wù)型角色十分突出，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)造條件，尊重并保障社會(huì)主體各項(xiàng)權(quán)利，多元主體的活力得到最大程度的激發(fā)，各個(gè)主體較為平等地參與公共事務(wù)，是一種多元治理的思維和模式。

第二，社會(huì)治理的分工特征區(qū)分。社會(huì)是一個(gè)分工與協(xié)作的治理系統(tǒng)。“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式中，多元主體的分工與協(xié)作不足，或是被動(dòng)的、多元利益主體未能有效整合的分工。主體間的地位與匹配的資源不平衡，社會(huì)主體對(duì)政府形成較強(qiáng)的資源依賴，因而自主發(fā)展能力不足；“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式受益于多元主體的深化分工，多元主體間相對(duì)平等地互動(dòng)溝通，社會(huì)主體的自我意識(shí)增強(qiáng)，逐漸擺脫對(duì)政府的資源依賴，以共識(shí)達(dá)成為基礎(chǔ)，有利于多元主體利益的整合。

第三，社會(huì)治理的規(guī)范特征差異。社會(huì)規(guī)范能夠有效調(diào)節(jié)、平衡、規(guī)范多元利益，是社會(huì)治理功效發(fā)揮的重要保障機(jī)制。社會(huì)規(guī)范越發(fā)達(dá)，治理水平和治理能力就越高?！坝袡C(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式中擁有較為完善的正式規(guī)范與非正式規(guī)范，完備的社會(huì)規(guī)范能夠充分協(xié)調(diào)主體關(guān)系，提升治理水平?！皺C(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式中社會(huì)規(guī)范不足，集體人格替代治理規(guī)范對(duì)社會(huì)治理起調(diào)節(jié)作用，由社會(huì)分工形成的自主協(xié)調(diào)機(jī)制明顯欠缺。另外，這兩種治理模式的社會(huì)規(guī)范類型也明顯不同。社會(huì)規(guī)范可以劃分為促進(jìn)性規(guī)范和控制性規(guī)范，前者強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮政府以外治理主體的自主性與積極性，政府要不斷進(jìn)行引導(dǎo)促進(jìn)；后者是組織成員被否定自主性，個(gè)體唯一的義務(wù)便是不假思索地遵守組織規(guī)范。[13]這兩種規(guī)范和涂爾干提出的壓制性和恢復(fù)性法律具有相似的內(nèi)涵。不難得出，“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式以促進(jìn)性規(guī)范調(diào)節(jié)為主，而“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式以抑制性規(guī)范為主。

第四，社會(huì)治理的組織特征差異。組織狀態(tài)主要包括兩個(gè)方面：一是組織的類型，二是組織的發(fā)育狀態(tài)。首先，組織類型主要?jiǎng)澐譃榭茖咏M織與柔性合作組織?？茖咏M織是經(jīng)典的組織模式，是一種從上而下以政策和法律為手段的干預(yù)方式。而柔性合作組織是一種多主體參與、彈性運(yùn)行的組織聯(lián)合，政府、企業(yè)、NPO、市場(chǎng)之間是平等的合作伙伴關(guān)系，相互協(xié)作，同時(shí)又保持自身的自治性與獨(dú)立性。[14]“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”社會(huì)治理模式較為強(qiáng)調(diào)科層組織的組織協(xié)調(diào)作用，“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”社會(huì)治理模式則更突出柔性合作組織的功效。其次，涂爾干闡述的職業(yè)群體(法人團(tuán)體)，類同于現(xiàn)今狹義社會(huì)組織的概念。機(jī)械團(tuán)結(jié)中，社會(huì)組織發(fā)揮的空間和作用十分有限，而有機(jī)團(tuán)結(jié)的社會(huì)治理模式，社會(huì)組織是治理合力形成必不可少的一環(huán)和推動(dòng)力量。

三、“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理特征：我國(guó)社會(huì)治理的深層挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我國(guó)社會(huì)治理體系不斷健全完善，在宏觀治理結(jié)構(gòu)和中央政策層面有重大的改革創(chuàng)新，但實(shí)踐中的改革創(chuàng)新才開始起步，社會(huì)治理的理論深入、模式轉(zhuǎn)型、機(jī)制建設(shè)等方面面臨諸多深層挑戰(zhàn)。[15]總體而言，我國(guó)社會(huì)治理的模式還具有“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式的特征，不利于實(shí)現(xiàn)新的社會(huì)治理格局和建設(shè)治理共同體。

(一)治理價(jià)值錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)，“管理型”意識(shí)依然突出

管控是政府的一項(xiàng)重要治理工具，適度的管控可以維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，在一些突發(fā)緊急事件中，管控也能快速高效應(yīng)對(duì)危機(jī)。但如果過量日?；墓芸兀瑯O易助長(zhǎng)“管理型”意識(shí)的蔓延，意味著政府容易忽視市場(chǎng)和社會(huì)力量，優(yōu)先并更多采用行政方式對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行直接、粗暴的干預(yù)和控制。出現(xiàn)問題時(shí)，一些地方政府可能不是積極有效地與上級(jí)和公眾溝通，而是優(yōu)先采取控制事態(tài)發(fā)展，甚至是刪帖、隱瞞等手段。政府的“管控意識(shí)”并不只是個(gè)例，而是一個(gè)比較突出的現(xiàn)象。以數(shù)據(jù)為例證，公共安全支出被學(xué)界視為維穩(wěn)管控的重要衡量指標(biāo)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：2007年，國(guó)家財(cái)政中公共安全支出為3486.16億，2018年的數(shù)據(jù)是13781.48億，占GDP比重由2007年的1.29%上升到2018年的1.50%，12年間增長(zhǎng)了10295.32億，增長(zhǎng)了3.95倍。①以上數(shù)據(jù)一定程度上反映出政府的“管控意識(shí)”依然比較突出，一些地方政府把治理體制創(chuàng)新的核心價(jià)值片面理解成“維穩(wěn)”，把主要精力和資源用于維穩(wěn)，對(duì)群眾合法維權(quán)高度敏感，不斷強(qiáng)調(diào)“管、控、防”。[16]逐漸陷入“維穩(wěn)成本遞增而收益遞減怪圈”，政府與社會(huì)的關(guān)系容易走向失衡，[17]社會(huì)治理價(jià)值也存在錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)。

(二)治理分工不足，多元主體間權(quán)責(zé)失衡

重構(gòu)并實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體間的合理分工，促進(jìn)有效協(xié)作，最大程度地增進(jìn)公共利益，這是社會(huì)治理的根本目標(biāo)。[18]黨的十八大以來，多元主體之間的角色及相互關(guān)系構(gòu)成了治理的基本格局，但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理模式中多元主體的分工還處于淺層，分工協(xié)作網(wǎng)絡(luò)還未有效建立起來。表現(xiàn)在：一是“行政包攬”更多地代替了多元參與。政府在社會(huì)治理工作中獨(dú)自搭臺(tái)，唱“獨(dú)角戲”，[19]其他主體的“戲份”較少、角色較輕。如在扶貧開發(fā)中，一些地方政府采取“保姆式”扶貧模式，大包大攬，“安居興業(yè)一條龍包辦服務(wù)”，市場(chǎng)力量、社會(huì)力量參與不足，進(jìn)而造成貧困戶“等靠要”，扶貧的可持續(xù)性可能會(huì)不足。[20]二是多元主體的治理資源不平衡。多元主體作用發(fā)揮需要適配的資源，但這種資源存在失衡，政府掌握社會(huì)發(fā)展最主要的資源及資源分配權(quán)力，社會(huì)主體的發(fā)展面臨資源限制及眾多的行政壁壘，容易形成對(duì)政府的資源依賴與關(guān)系依附，因而社會(huì)主體的自主發(fā)展和自我發(fā)展的能力和動(dòng)力不強(qiáng)，參與有效性不足，多元主體有效的互動(dòng)參與局面難以形成；三是忽視了多元主體權(quán)責(zé)分工前的共識(shí)達(dá)成，一定程度上抑制了多元主體治理合力的充分發(fā)揮。以食品安全為例，食品安全涉及環(huán)節(jié)鏈條眾多，風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)，利益關(guān)系復(fù)雜，單獨(dú)依靠政府力量難以有效管理，迫切需要社會(huì)共治，形成共治合力保障食品安全。但食品安全所涉相關(guān)多元利益主體中，市場(chǎng)主體“利潤(rùn)唯一”、監(jiān)管部門“政績(jī)優(yōu)先”、行業(yè)協(xié)會(huì)“自律不足”、公眾參與“消極被動(dòng)”，各主體的“私利”凌駕于“公利”之上，共識(shí)性的目標(biāo)達(dá)成難，因而食品安全共治建立的基礎(chǔ)不穩(wěn)，可持續(xù)動(dòng)力不足。

(三)治理規(guī)范建設(shè)滯后，促進(jìn)性規(guī)范不足

首先，社會(huì)治理的規(guī)范建設(shè)總體上還不成熟，一些領(lǐng)域如社會(huì)組織管理、信訪行為、網(wǎng)絡(luò)輿論、社會(huì)誠(chéng)信等，還缺乏位階較高、效力較強(qiáng)、實(shí)施具體的制度規(guī)范。一些地方政府運(yùn)用制度化和法治化手段來化解社會(huì)矛盾的能力還不足，仍趨向于運(yùn)用行政手段“打壓”矛盾，因而一部分公眾傾向于選擇非正常的訴訟渠道，如示威游行、拉橫幅、社交媒體曝光，甚至直接沖突、尋釁滋事、以死相脅等，極其不利于社會(huì)和諧和糾紛化解。其次，社會(huì)治理規(guī)范的系統(tǒng)性不足，很多屬于“碎片化”的局部實(shí)驗(yàn)，短暫舉措多于長(zhǎng)期和穩(wěn)定性的制度規(guī)范，往往“人走政亡”，可持續(xù)發(fā)展不足；[16]再次，治理中抑制性規(guī)范特征突出，促進(jìn)性規(guī)范不足。當(dāng)前，法律法規(guī)主要涉及多元主體的行為規(guī)范、責(zé)任義務(wù)，對(duì)多元主體的正向激勵(lì)性的條目相對(duì)不足，而激勵(lì)是社會(huì)治理多元主體共識(shí)達(dá)成、持續(xù)互動(dòng)合作的必要前提。最后，非正式規(guī)范建設(shè)不足，社會(huì)矛盾糾紛居高不下。2010-2015年，民間糾紛調(diào)解數(shù)量呈平穩(wěn)上升的趨勢(shì)，一些新型的治安難題涌現(xiàn)，如非法集資犯罪高發(fā)。[21]民間糾紛上升，新型治安問題涌現(xiàn)，一定程度暴露出社會(huì)自我調(diào)節(jié)能力不強(qiáng)，社會(huì)規(guī)范不足，社會(huì)倫理道德下滑?？傊覈?guó)長(zhǎng)期依靠政府行政權(quán)力、正式的抑制性制度對(duì)社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)解，其他多元主體的自我發(fā)展、激勵(lì)、調(diào)節(jié)、約束能力以及相應(yīng)的制度規(guī)范建設(shè)被忽視，也容易帶來眾多的矛盾沖突，社會(huì)治理的持久性、穩(wěn)定性效果則很可能大打折扣。

(四)社會(huì)組織發(fā)育不足，行政色彩濃厚

各類社會(huì)組織快速增多，力量日益壯大，是我國(guó)社會(huì)從機(jī)械團(tuán)結(jié)走向有機(jī)團(tuán)結(jié)的重要推動(dòng)力量，但總體上，我國(guó)社會(huì)組織還面臨發(fā)育不足、能力不強(qiáng)、功能不全、參與成效有限等困境。首先，社會(huì)組織人均總量明顯不足，資源汲取能力較差，與發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家相比，還存在較大差距。以每萬人的社會(huì)組織數(shù)量為例，發(fā)達(dá)國(guó)家超過50個(gè)，發(fā)展中國(guó)家一般超過10個(gè)，而我國(guó)僅為2.7個(gè)。[22]另外，社會(huì)組織的社會(huì)資源汲取能力還不強(qiáng)。2018年，我國(guó)81.7萬個(gè)社會(huì)組織接受捐贈(zèng)收入僅為919.7億元，占同年GDP(919281.1億元)的0.10%，[23]這個(gè)比重是比較低的。這些數(shù)據(jù)有力地佐證我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育程度偏低，社會(huì)服務(wù)和資源汲取能力不足；其次，社會(huì)組織管理模式中，獨(dú)立性不強(qiáng)，行政化色彩十分濃厚，一方面，社會(huì)組織的主要資金來源于政府的資金支持，規(guī)模較大、運(yùn)行較成熟的社會(huì)組織基本由政府成立、推動(dòng)；另一方面，社會(huì)組織的管理者中政府官員兼任或者任命的人員數(shù)量大于組織自身產(chǎn)生的管理者。[24]一些地方政府依然習(xí)慣對(duì)社會(huì)組織采取自上而下的科層管理方式，將社會(huì)組織視為治理對(duì)象而非合作共治的伙伴關(guān)系，忽視社會(huì)治理中所需的相對(duì)平等與協(xié)商互動(dòng)；最后，一些社會(huì)組織忙于籌資，卻疏忽于履行社會(huì)責(zé)任，運(yùn)行效率低下，管理能力不足，缺乏有效監(jiān)管。如在2019年新冠肺炎疫情中，武漢紅十字會(huì)在接收和分配捐贈(zèng)款物所呈現(xiàn)的管理混亂、運(yùn)行低效等問題，值得深刻反思。

四、轉(zhuǎn)向“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式的路徑探索

從社會(huì)治理的意識(shí)特征、分工特征、規(guī)范特征、組織特征等方面考察，我國(guó)社會(huì)治理模式較為符合“機(jī)械團(tuán)結(jié)型”治理模式的主要特征，多元主體的互動(dòng)還較弱。探索實(shí)現(xiàn)“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)換，其整體路徑在于：

(一)治理價(jià)值歸位，強(qiáng)化“服務(wù)本位”

“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式需要實(shí)現(xiàn)政府“服務(wù)本位”的回歸，這也是治理理論的基本訴求。“服務(wù)本位”對(duì)應(yīng)的是“服務(wù)型政府”，其立足于“社會(huì)本位”和“公民本位”，將為社會(huì)和公眾服務(wù)作為政府的根本宗旨，并強(qiáng)調(diào)要不斷培養(yǎng)社會(huì)自主運(yùn)行的機(jī)制。[25]黨的十八大以來，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府成為行政體制改革的主題和核心，是治理體系現(xiàn)代化的主要部分，也是治理體制改革的基本支撐力量和主要方向。具體而言，從政府“服務(wù)本位”出發(fā)，我國(guó)社會(huì)治理的價(jià)值需要完成以下歸位和轉(zhuǎn)化：一是弱化“管理”價(jià)值理念，強(qiáng)化政府主動(dòng)服務(wù)理念，改變以往被動(dòng)響應(yīng)多元利益訴求的局面，主動(dòng)積極加強(qiáng)與社會(huì)的溝通，增強(qiáng)互信，重視對(duì)公眾合法權(quán)益的保障和維護(hù)；二是加強(qiáng)各項(xiàng)保障機(jī)制建設(shè)，需要進(jìn)一步對(duì)與服務(wù)型政府相配套的政績(jī)?cè)u(píng)估與激勵(lì)模式、財(cái)力保障機(jī)制、公眾導(dǎo)向的意見表達(dá)等機(jī)制精細(xì)設(shè)計(jì)；[15]三是進(jìn)一步提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，加大財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入，從而滿足人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的高質(zhì)量需求，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

(二)深化治理分工，促進(jìn)多元主體共識(shí)達(dá)成

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理模式中存在多元主體參與不足、利益整合不夠，共識(shí)達(dá)成不足等問題，勢(shì)必需要進(jìn)一步深化多元主體的權(quán)責(zé)分工，為“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。首先，合理界定社會(huì)治理中多元主體的角色定位，突出社會(huì)主體的地位，著力改善多元主體在社會(huì)治理中的權(quán)責(zé)不匹配、地位失衡的情形，謀求相對(duì)平等的“伙伴合作關(guān)系”，并努力上升到法律制度保障的層面；其次，遵循分工的共識(shí)達(dá)成原則，進(jìn)行多元主體利益整合。本質(zhì)上，治理就是解決知識(shí)背景不同、資源、能力不同、行動(dòng)旨趣相近的社會(huì)行動(dòng)者如何形成共識(shí)和達(dá)成一種集體行動(dòng)的問題，治理過程實(shí)際上也是共識(shí)產(chǎn)生的過程。[26]共識(shí)的達(dá)成需要激勵(lì)的要素，需要通過利益整合和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，凝聚共識(shí)，利益共享，通過非強(qiáng)制性來保障多元主體互動(dòng)的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體共同利益。最后，分散的、多樣的、廣泛存在的多元主體都具有優(yōu)勢(shì)與不足，在促進(jìn)分工的過程中，應(yīng)本著優(yōu)劣勢(shì)互補(bǔ)，相互增益的原則，形成治理合力。政府應(yīng)總攬全局，發(fā)揮好“元治理”的角色，協(xié)調(diào)各方的治理優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行資源整合，通過多種措施，激勵(lì)和保障其他主體的實(shí)質(zhì)性參與，實(shí)現(xiàn)多元主體共建共治共享。

(三)健全治理規(guī)范，發(fā)展促進(jìn)型規(guī)范

抑制型規(guī)范強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)關(guān)系，嚴(yán)苛懲罰，是一種控制導(dǎo)向、主要依靠權(quán)力運(yùn)行的正式規(guī)范。抑制性規(guī)范不適宜于有機(jī)團(tuán)結(jié)社會(huì)與“有機(jī)團(tuán)結(jié)型”治理模式的內(nèi)涵要求。學(xué)者Newland(2003)提出的“促進(jìn)型治理”(facilitative governance)概念，提倡政府以更加開放和服務(wù)的胸襟促進(jìn)社會(huì)組織在不同層次、領(lǐng)域的全面參與。[27]與“促進(jìn)型治理”相聯(lián)系的是“促進(jìn)型規(guī)范”，是一種以調(diào)動(dòng)政府以外治理主體的自主性和積極性為核心目標(biāo)的引導(dǎo)型規(guī)范，[13]具有柔性、協(xié)調(diào)、激勵(lì)、發(fā)展等典型特征?；凇按龠M(jìn)型治理”與“促進(jìn)型規(guī)范”的要義，政府應(yīng)履行好方向引導(dǎo)和服務(wù)保障角色，深入推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，合理放權(quán)于市場(chǎng)與社會(huì)，同時(shí)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和“第三方”健全自身行為規(guī)范，自我激勵(lì)、約束與自我發(fā)展。另外，正式制度建設(shè)中應(yīng)加大對(duì)“促進(jìn)型規(guī)范”的關(guān)注和凸顯，平衡好約束和激勵(lì)兩種手段，健全多元主體互動(dòng)參與的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)正向調(diào)動(dòng)，利益整合，互惠互利；此外，政府還應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體道德倫理宣傳教育，構(gòu)建公平正義、權(quán)利保障，各主體自我約束與發(fā)展的倫理體系，充分發(fā)揮文化軟治理和自主治理功效。

(四)提升治理組織效能，發(fā)揮社會(huì)組織功效

社會(huì)組織是社會(huì)治理中極為重要的一股力量，是公共意愿和需求的代表者，是公共權(quán)利和公共利益的積極維護(hù)者，也是組織成員思想的宣傳教育者和正確行為的引導(dǎo)者。激發(fā)社會(huì)組織的活力，發(fā)揮其積極作用和治理優(yōu)勢(shì)，才能全面推動(dòng)治理現(xiàn)代化。[28]當(dāng)前，政府與社會(huì)組織的關(guān)系處理能力還有待提高，社會(huì)組織發(fā)展的各類限制性壁壘較多，社會(huì)組織發(fā)育還不成熟，在治理中的角色體現(xiàn)和治理功效還不強(qiáng)。政府需要給予社會(huì)組織更多的重視和政策幫扶：一是尊重社會(huì)組織的主體地位，不斷深化推進(jìn)“政社分開、管辦分離”的制度改革和落實(shí)，更加公平地對(duì)待社會(huì)力量，分類推進(jìn)社會(huì)組織與行政機(jī)構(gòu)脫鉤，促進(jìn)社會(huì)組織能依法自治，[29](P.179)。二是搭建合作平臺(tái)，促進(jìn)群團(tuán)組織、社會(huì)組織與政府的資源、信息互動(dòng)交流，增強(qiáng)互信、推動(dòng)合作。三是完善培育扶持機(jī)制，政府應(yīng)當(dāng)秉持一種原則：適合由社會(huì)組織供給的公共服務(wù)，應(yīng)積極主動(dòng)制造條件，通過服務(wù)外包等方式，更多吸納社會(huì)組織的實(shí)質(zhì)參與。同時(shí)，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，培育社會(huì)組織對(duì)社會(huì)資源的汲取能力、對(duì)社會(huì)問題的解決能力、自我持續(xù)發(fā)展的能力。四是對(duì)社會(huì)組織的管理應(yīng)強(qiáng)調(diào)更多的柔性與彈性，更少的剛性與約束。政府應(yīng)綜合利用多種方式，如民主、柔性的平等對(duì)話、溝通、協(xié)商、利益整合等方法，塑造相對(duì)平等的合作伙伴關(guān)系。