河北省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)證研究

張道仁　崔磊

摘要河流生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)河流生態(tài)健康，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的成功措施。河北省率先在子牙河流域開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇胧M(jìn)而在全省流域范圍內(nèi)推廣，初步建立起了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文在流域生態(tài)補(bǔ)償金制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析其中有待優(yōu)化的方面，重點(diǎn)從機(jī)制和制度的角度提出對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐晟撇呗浴?/p>

關(guān)鍵詞流域生態(tài)補(bǔ)償子牙河機(jī)制河北省

中圖分類號(hào)：P425.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、現(xiàn)階段河北省流域環(huán)境的狀況分析

河北省位于我國的北方地區(qū)，全省地勢西北高東南低，省域內(nèi)的河流大多發(fā)源于山西高原、太行山和燕山山地，流經(jīng)華北平原，注入渤海。河北省境內(nèi)分布著眾多的中小河流，主要有七大水系，即灤河水系、永定河水系、大清河水系、子牙河水系、漳衛(wèi)南運(yùn)河水系、北三河水系和黑龍港運(yùn)東水系。根據(jù)2012年6月5日河北省環(huán)保廳發(fā)布的《2011年河北省環(huán)境狀況公報(bào)》，2011年全省河流水質(zhì)總體為中度污染，主要污染物為氨氮、總磷和化學(xué)需氧量。七大水系中，灤河水系和永定河水系為輕度污染，大清河水系和漳衛(wèi)南運(yùn)河水系為中度污染，北三河水系、子牙河水系和黑龍港運(yùn)東水系為中度污染。因此，要實(shí)現(xiàn)河北省“十二五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，推動(dòng)全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)在新的軌道上持續(xù)和諧發(fā)展任重而道遠(yuǎn)，流域范圍內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和創(chuàng)新完善已迫在眉睫。

二、河北省子牙河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀剖析

2008年3月6日，針對子牙河水系水污染惡化的趨勢，改善子牙河水系水環(huán)境質(zhì)量，河北省人民政府決定在子牙河水系主要河流實(shí)行跨各設(shè)區(qū)市界斷面水質(zhì)COD目標(biāo)考核并對造成水體污染物超標(biāo)的設(shè)區(qū)市試行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策。

1、考核的區(qū)域范圍。河北省實(shí)行的跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金的地區(qū)主要涉及到了石家莊、邯鄲、邢臺(tái)、衡水和滄州5個(gè)市，總共48個(gè)縣。

2、生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳標(biāo)準(zhǔn)。河北省在子牙河流域的生態(tài)補(bǔ)償金的扣繳依據(jù)是斷面水質(zhì)COD的超標(biāo)狀況，具體扣繳金額按照以下情況核算：一種情況是當(dāng)河流入境水質(zhì)達(dá)標(biāo)或無入境水流時(shí)，超標(biāo)0.5倍以下，每次扣繳10萬元；超標(biāo)0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣繳50萬元；超標(biāo)1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳100萬元；超標(biāo)2.0倍以上，每次扣繳150萬元；另一種情況是當(dāng)河流入境水質(zhì)超標(biāo)，而出境斷面污染物濃度繼續(xù)增加時(shí)，超標(biāo)0.5倍以下，每次扣繳20萬元；超標(biāo)0.5倍以上至1.0倍以下，每次扣繳100萬元；超標(biāo)1.0倍以上至2.0倍以下，每次扣繳200萬元；超標(biāo)2.0倍以上，每次扣繳300萬元。

3、生態(tài)補(bǔ)償金的用途。河北省扣繳的生態(tài)補(bǔ)償金額實(shí)行專款專用，全額用于規(guī)定項(xiàng)目。生態(tài)補(bǔ)償金主要用于以下項(xiàng)目：一是群眾飲水安全項(xiàng)目；二是下游經(jīng)濟(jì)損失項(xiàng)目；水污染減排項(xiàng)目。

4、污染治理的配套措施并行。河北省政府在實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償扣繳政策的同時(shí)，開展了河流污染綜合治理的“三大戰(zhàn)役”，即企業(yè)環(huán)境違法集中整治戰(zhàn)役、重點(diǎn)污染源治理攻堅(jiān)戰(zhàn)役和跨界面水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)戰(zhàn)役。在子牙河流域污染綜合治理的具體實(shí)施過程中，主要采取了企業(yè)排污控制、污染源在線監(jiān)控和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)改造等途徑進(jìn)行整治。

三、河北省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

河北省在子牙河流域探索和建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)創(chuàng)新性的舉措，對子牙河流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善有重要功效。在總結(jié)子牙河流域生態(tài)補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，河北省政府決定在全省范圍內(nèi)的七大水系，56條河流試行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策。但是，河北省在子牙河流域基礎(chǔ)上建立起來的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在以下問題：

1、市場機(jī)制作用弱。從2008年3月河北省政府下發(fā)的《關(guān)于在子牙河水系主要河流實(shí)行跨市斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核并試行扣繳生態(tài)補(bǔ)償金政策的通知》到2010年的《生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》，這一系列旨在推動(dòng)流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善的政策性的法律法規(guī)文件，都是政府的行為，都是在行政框架內(nèi)實(shí)施的。在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，政府無疑有著不可推卸的社會(huì)職能，但過多的政府干預(yù)和主導(dǎo)會(huì)造成地方的補(bǔ)償積極性不高，達(dá)不到整體的效益。河北省流域生態(tài)補(bǔ)償是建立在獎(jiǎng)懲處罰機(jī)制上的，流域之間缺少共同協(xié)調(diào)，從長遠(yuǎn)來看，沒有以資源的優(yōu)化配置為基礎(chǔ)的市場機(jī)制的保障，是難以維持長久的。

2、扣繳政策難保長期性。河北省在流域內(nèi)實(shí)行的生態(tài)補(bǔ)償是根據(jù)斷面水質(zhì)COD目標(biāo)考核來確定扣繳金額，對于水質(zhì)超標(biāo)的市縣，由環(huán)保廳負(fù)責(zé)計(jì)算扣繳的總額，并由省財(cái)政廳執(zhí)行扣繳。但這種扣繳政策并沒有考慮到各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和不同的財(cái)政狀況，生態(tài)補(bǔ)償金讓各市縣的財(cái)政來負(fù)擔(dān)，勢必會(huì)對有些地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，最終也不利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長久持續(xù)發(fā)展。

3、流域內(nèi)合作的缺乏。河北省子牙河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳舷掠沃g財(cái)政扣繳進(jìn)行補(bǔ)償，是在上級(jí)政府行政政策法令之下的被動(dòng)行為，流域之間沒有形成自覺的協(xié)作體制。實(shí)施流域之間的生態(tài)補(bǔ)償，保護(hù)整個(gè)流域生態(tài)的科學(xué)持續(xù)發(fā)展離不開合作，這就需要打破地區(qū)和行業(yè)的界限，共同建一個(gè)有效地充分協(xié)商與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

四、河北省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化完善

（一）河北省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體框架。

河北省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體設(shè)計(jì)要根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和“十二五”期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)。一般地說，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制都需要遵循以下原則：一是實(shí)現(xiàn)公平與效率；二是可持續(xù)和科學(xué)發(fā)展；三是政府和社會(huì)聯(lián)動(dòng)。在堅(jiān)持這些基本原則的前提下，河北省在建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中可以進(jìn)行如下的框架設(shè)計(jì)：

在這個(gè)總體框架中，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)政府、企業(yè)和公民三位一體的全新機(jī)制，政府主要起著統(tǒng)籌全局和協(xié)調(diào)各方的作用，它指引企業(yè)和公民的行為，政府、企業(yè)和社會(huì)三者之間同時(shí)也是互助合作協(xié)商和監(jiān)督的關(guān)系。

（二）河北省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫韧黄啤?/p>

完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制，河北省可以籌劃和建立一個(gè)“生態(tài)補(bǔ)償管理委員會(huì)”，，對各地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)展情況進(jìn)行督導(dǎo)和監(jiān)查。建立起生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栘?zé)制度和領(lǐng)導(dǎo)干部綠色GDP政績考核制度，切實(shí)讓領(lǐng)導(dǎo)干部把生態(tài)環(huán)境問題注重起來，采取生態(tài)補(bǔ)償措施。建立補(bǔ)償資金使用績效考核評價(jià)制度，對補(bǔ)償資金的使用進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和考核，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金全面到位和落到實(shí)處。

（三）機(jī)制架構(gòu)下相關(guān)的政策和措施。

第一，尋求多元化的補(bǔ)償資金渠道?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面考慮：一是提高原有的水價(jià)和水資源費(fèi)；二是加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)投入力度；三鼓勵(lì)各種形式的民間組織、環(huán)保社團(tuán)以及個(gè)人參與到流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)上。第二，實(shí)行“陽光補(bǔ)償”政策。加強(qiáng)上級(jí)對下級(jí)的監(jiān)督和評估，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督的作用。第三，開啟民眾的智力?？梢栽O(shè)立生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆犠C制度，也可以通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)宣導(dǎo)，讓民眾享有充分的知情權(quán)?！?/p>

（作者單位：燕山大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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