建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策研究

李曉亞　趙斌

摘要本文通過分析我國草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀和存在的主要問題，針對建立草原生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制和監(jiān)督管理體系、拓寬草原生態(tài)補(bǔ)償方式等方面提出幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞天然草原生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償機(jī)制

中圖分類號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ

我國最大的草原綠色生態(tài)屏障破壞嚴(yán)重，已造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和潛在的生態(tài)安全威脅。建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和建設(shè)工作的核心內(nèi)容，也是構(gòu)建草原生態(tài)安全的重要手段。

一、草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

所謂草原生態(tài)補(bǔ)償，即指草原使用人或受益人在合法利用草原資源過程中，對草原資源的所有權(quán)人或?yàn)椴菰鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者支付相應(yīng)的費(fèi)用。草原生態(tài)補(bǔ)償主要包括政府或受益人對保護(hù)者的必要補(bǔ)償以及利用者對生態(tài)恢復(fù)的付費(fèi)補(bǔ)償?？梢姡_定補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等問題，是草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本內(nèi)容。

二、我國草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

我國《草原法》第39條規(guī)定：因建設(shè)征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定：征用草原的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的具體由各省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。而現(xiàn)行草原生態(tài)補(bǔ)償具體措施往往附隨草原生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的工程、項(xiàng)目出現(xiàn)，缺乏整體性和可持續(xù)：

1、增加飼草料供應(yīng)量，實(shí)施草場補(bǔ)播和圍欄建設(shè)補(bǔ)償。為提高草地生產(chǎn)力，各地方因地適宜積極采取措施。寧夏自2003年起每年籌集補(bǔ)助資金5000多萬，按照多年生牧草地每畝20元、一年生牧草地每畝8元的標(biāo)準(zhǔn)對牧戶進(jìn)行補(bǔ)貼，積極扶持人工種草。內(nèi)蒙古、新疆和青海率先實(shí)施草原圍欄建設(shè)。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為青藏高原地區(qū)，每畝建設(shè)投資20元-25元；其它地區(qū)每畝建設(shè)投資16.5元-20元。其中，中央補(bǔ)助70％，地方和個(gè)人承擔(dān)30％，2011年國家又將圍欄建設(shè)中央投資補(bǔ)助比例提高10%。至2011年底，全國共完成草原圍欄建設(shè)任務(wù)7.78億畝。

2、實(shí)行禁牧封育，實(shí)施禁牧、休牧以及輪牧補(bǔ)償。國家劃定草原禁牧、休牧、輪牧區(qū)，中央財(cái)政按平均每畝6元給予補(bǔ)助。部分地區(qū)以糧代補(bǔ)，按季發(fā)放，以解決飼草料短缺問題。以草場畝為單位，對全年禁牧區(qū)每畝每年補(bǔ)助飼料糧5.5斤-11斤；對于季節(jié)性休牧按休牧3個(gè)月計(jì)算，每畝每年補(bǔ)助1.38斤-2.75斤，補(bǔ)助年限5-10年不等。除此之外，內(nèi)蒙古在草原生態(tài)嚴(yán)重退化的區(qū)域?qū)嵭须A段性禁牧，對此區(qū)域的牧民每年給予每畝草原５元的補(bǔ)償，每人每年的補(bǔ)償金額為3000元-5000元，連續(xù)補(bǔ)貼５年；對于輪牧區(qū)的牧民，每年給予每畝草場0.5元的補(bǔ)貼，每人每年的補(bǔ)貼金額為500元-1000元。

3、控制草場載畜量，實(shí)施草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)。對禁牧區(qū)域以外的可利用草原，在核定合理載畜量的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政按每畝1.5元對未超載放牧的牧民給予獎(jiǎng)勵(lì)。西藏的那曲地區(qū)的試點(diǎn)縣實(shí)施按照畜種補(bǔ)償?shù)囊圆荻ㄐ笱a(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)，如每匹馬300元、每頭牛250元、每只綿羊50元、每只山羊40元等。

4、鼓勵(lì)牧民培育良種，落實(shí)生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策。除肉牛和綿羊外，將牦牛和山羊一并納入良種補(bǔ)貼范圍，給予牧區(qū)畜牧良種補(bǔ)貼；對八個(gè)主要草原分布省區(qū)的人工草場給予牧草良種補(bǔ)貼。并對八省區(qū)約200萬戶牧民給予牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，每戶500元。

5、建立專項(xiàng)資金，實(shí)施配套設(shè)施的補(bǔ)貼。地區(qū)政府建立專項(xiàng)資金，用于配套設(shè)施補(bǔ)貼。如統(tǒng)一購進(jìn)粉碎機(jī)、脫粒機(jī)等飼草料加工機(jī)械，補(bǔ)貼草原禁牧休牧的牧民；籌集資金進(jìn)行建立標(biāo)準(zhǔn)化向陽棚圈、青儲(chǔ)窖池建設(shè)以及打轉(zhuǎn)水井的補(bǔ)貼；還建立購買移民住房補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼政策。

時(shí)至今日，草原生態(tài)補(bǔ)償工作雖已取得一定進(jìn)展，但是在健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面還存在一些亟待解決的問題。

三、存在的主要問題

1、草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，缺乏法律保障機(jī)制。現(xiàn)行草原生態(tài)補(bǔ)償政策多傾向于短期性、時(shí)效性，沒有形成長效機(jī)制，也缺乏法律支持。一方面，投入資金比較分散，容易引起部門分割、重復(fù)建設(shè)，國家財(cái)政投入浪費(fèi)嚴(yán)重；另一方面，各種補(bǔ)償條款沒有明確的法律規(guī)定可以依據(jù)，隨意性較大，增加了政府政策協(xié)調(diào)的壓力。

2、部分草原資源產(chǎn)權(quán)不明晰，責(zé)任主體難以鑒定。我國實(shí)行草原家庭承包經(jīng)營，目前已承包2.08億公頃，占可利用面積的68.3％。還有31.7％的可利用草原沒有承包，且已承包的草原中還有48.7％沒有承包到戶，仍然處于集體或者混用狀態(tài)，經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)不明晰，補(bǔ)償主體難以明確鑒定，造成補(bǔ)償措施無法具體落實(shí)。

3、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式不適宜，不利于牧民生存發(fā)展。草原生態(tài)補(bǔ)償措施普遍存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、方式單一的現(xiàn)象，禁牧休牧區(qū)域和執(zhí)行以草定畜區(qū)域的牧民僅靠補(bǔ)助難以維持正常生活，出現(xiàn)了諸多偷牧濫牧、私自超載等違反禁牧休牧和草畜平衡規(guī)定的案件。同時(shí)，也造成生態(tài)環(huán)境的“二次破壞”。

四、健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)建議

1、重視草原生態(tài)補(bǔ)償，建立健全法律保障機(jī)制。筆者認(rèn)為，要建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要以立法的形式研究確定草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、標(biāo)準(zhǔn)和方式，并就環(huán)境保護(hù)、補(bǔ)償資金運(yùn)作等問題納入到具體的法律體系中加以明確規(guī)定；各區(qū)域還要針對地區(qū)的差異性和特殊性，調(diào)整思路，制定地方性法規(guī)和政策，確定具體補(bǔ)償制度，并配套監(jiān)督管理體系和考核制度，確保執(zhí)行效果。樹立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律權(quán)威地位，建立至上而下的“補(bǔ)償?shù)轿?、監(jiān)督管理、有效保護(hù)”保護(hù)體系。

2、結(jié)合草原長遠(yuǎn)利益，并行自然修復(fù)和人工草地。政府可以在實(shí)施禁牧舍飼、圍欄封育、休牧禁牧的同時(shí)，建立人工草地基地，進(jìn)行質(zhì)量改良，提高生產(chǎn)能力。一要堅(jiān)持因地適宜，提高草地經(jīng)濟(jì)效益。如在半荒漠地區(qū)旱作條件下適宜種植沙打旺，在貧瘠土地的地區(qū)適宜種植高丹草和蘇丹草等耐干旱草種，氣候溫暖、夏季較長的地區(qū)可以選用三葉草等。二要注重完善人工草地生態(tài)系統(tǒng)，避免有害物質(zhì)直接污染地下水。

3、倡導(dǎo)草原生態(tài)研究，提供科學(xué)治理草原依據(jù)。社會(huì)各界要高度重視草原治理的科學(xué)方法，可以在有效利用水資源、控制二氧化碳排放量、草原生物物種多樣化、鼠蟲害防治、氮循環(huán)等草原生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行系統(tǒng)性研究，將研究成果應(yīng)用于草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐措施中，也可以為相關(guān)部門決策提供科學(xué)依據(jù)。

4、拓寬生態(tài)補(bǔ)償手段，推動(dòng)草原經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。筆者認(rèn)為，除現(xiàn)行的現(xiàn)金和實(shí)物補(bǔ)償方式之外，還可以采取提供技術(shù)援助和政策補(bǔ)償?shù)确绞健＜夹g(shù)援助方面，國家可以提供智力、勞動(dòng)技能、技術(shù)咨詢、生產(chǎn)資料等方面的培訓(xùn)和補(bǔ)償。如，提供低產(chǎn)田改造、良種牲畜培育、肉牛羊育肥等新型先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用的指導(dǎo)培訓(xùn)，剩余勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)等各項(xiàng)活動(dòng)。政策補(bǔ)償方面，需要國家采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)和發(fā)展牧區(qū)草原經(jīng)濟(jì)。一方面，國家可以在配套設(shè)施、機(jī)械應(yīng)用、發(fā)展畜牧業(yè)等方面實(shí)行減免稅政策，充分調(diào)動(dòng)牧民積極性。另一方面，可以適當(dāng)引進(jìn)企業(yè)資金，將生態(tài)補(bǔ)償與地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結(jié)合起來，推動(dòng)草原牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。

5、調(diào)整草原管理體系，保護(hù)草原生態(tài)補(bǔ)償成果。筆者建議，國家建立專職部門，全面分管草原生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作的開展和實(shí)施，建立健全監(jiān)管和考核體系。進(jìn)一步推行草原家庭承包責(zé)任制度，依法實(shí)地勘察，明確承包戶草原的邊界范圍，并將草原生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)工作落實(shí)到戶，充分調(diào)動(dòng)牧民自覺保護(hù)和合理利用草原資源的積極性。

我國草原生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和建設(shè)依然是一個(gè)浩大緊迫的工程，草原生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀要求我們盡快建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將改善成果從局部擴(kuò)展到整體，從根本上遏制草原生態(tài)環(huán)境被破壞的局面。□

（作者：李曉亞，廣西民族大學(xué)2011級(jí)刑法學(xué)專業(yè)碩士研究生；趙斌，廣西大學(xué)2010級(jí)民商法學(xué)專業(yè)研究生）

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