基于突發(fā)性事件下的恢復性建設程序比較研究

王 穎，游麗娟，鄧世文

(西華大學建筑與土木工程學院，四川成都610039)

突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，并造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。突發(fā)性事件具有突發(fā)性、不確定性、公共性、危害性。突發(fā)性事件后的恢復性重建項目的建設程序采取有別于正常狀況下的項目建設程序。我國突發(fā)性事件后恢復性重建工程有以下特點:①突發(fā)性事件的突發(fā)性、公共性決定了恢復性重建項目的資金來源為國家或政府投資;②突發(fā)性事件后恢復性重建項目旨在盡快恢復災區(qū)人民的正常生活，因此恢復性重建項目時間緊迫;③由于突發(fā)性事件后恢復性重建項目時間緊迫，重建項目就不能按照一般建設程序的步驟實施，重建項目采用應急程序。本文將分析一般項目建設程序和恢復性重建項目建設程序，并對兩者進行比研究。

1 一般項目建設程序分析

我國一般工程項目的基本建設程序主要有以下幾個階段:項目建議書階段、可行性研究報告階段、初步設計階段、施工圖設計階段、施工準備階段、建設實施階段、竣工驗收階段、項目后評價階段［1］。

根據(jù)以上幾個建設程序，可以將建設項目分為項目前期工程階段、施工管理階段和竣工驗收階段三個階［2］。

項目前期階段包括:項目建議書階段和可行性研究階段。項目建議書是對項目進行框架性設想，推薦一個擬建項目的初步說明;可行性研究就是在工程項目投資之前就建設項目在技術上是否可行、工程和經(jīng)濟上是否合理進行全面分析論證。

項目施工管理階段包括:初步設計階段、施工圖設計階段、施工準備階段和建設實施階段。初步設計是指對設計對象進行通盤研究，闡明在指定的地點、時間和投資控制數(shù)內，擬建工程在技術上的可能性和經(jīng)濟上的合理性;施工圖設計的主要內容是根據(jù)批準的初步設計，繪制出正確、完整和盡可能詳盡的建筑安裝圖紙;施工準備階段是項目實施前的必要階段，主要是為項目建設做好人力、物力、程序上的準備;建設項目實施階段是項目從無到有的直接實施階段。

竣工驗收階段要對完成的工程進行驗收，建設項目全部完成后，經(jīng)過各單項工程的驗收，符合設計要求，并具必要文件資料時，可由項目主管部門或建設單位向負責驗收的單位提出竣工驗收申請報告，對項目進行竣工驗收。

國家對一些重大建設項目，在竣工驗收若干年后進行后評價。項目后評價是在項目投資完成以后，通過對項目目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響所進行的全面系統(tǒng)的分析，總結正反兩方面的經(jīng)驗教訓，使項目的決策者和建設者學習到更加科學合理的方法和策略，提高決策、管理和建設水平［3］。

一般項目建設程序基本流程如圖1所示［4］。

圖1 一般建設項目建設程序基本流程

2 突發(fā)性事件下的恢復性重建項目建設程序分析

相對于正常狀況下的建設項目，突發(fā)性事件后的恢復性建設項目時間緊迫，在程序上要簡單一些。我國突發(fā)性事件后恢復性重建建設程序流程如圖2所示。

圖2 突發(fā)性事件后恢復性重建項目建設程序示意

2.1 項目資金申請階段

目前我國突發(fā)性事件后項目的資金申請有兩種方式:

(1)國家、政府投資項目。國家、政府投資的工程項目，承包方要向政府提出項目資金申請，所申請的項目通過政府各方面的審核，項目方可實施。

(2)各省對口援建投資項目。各省對口援建項目則由政府指定資金用途，包干使用，政府全過程監(jiān)督資金使用情況及項目實施進度。

2.2 項目可行性研究階段

突發(fā)性事件后恢復性重建項目的可行性研究與正常狀況下建設項目的可行性研究大致相同。通過對建設項目在技術上是否可行、工程和經(jīng)濟上是否合理進行全面分析論證并進行多種方案比較，并提出評價意見，編制可行性研究報告，從而為項目投資決策提供科學依據(jù)。主要的工作有可行性研究報告的編制、論證和報批等。突發(fā)性事件后恢復性建設項目的環(huán)境調查報告可以視情況與可行性研究一起進行。

2.3 專家技術評審階段

此階段由政府組織專家對承包方所承包項目進行技術評審，依據(jù)承包單位提供的項目建議書、項目可行性研究報告等一系列文件，對工程的技術可行性進行審核。項目通過技術評審才可以批復。

2.4 項目批復

工程項目通過專家技術評審以后，政府批準工程項目進行后續(xù)工作，此為項目批復。通過批復的項目可以進行初步設計工作。

2.5 初步設計階段

突發(fā)性事件后恢復性重建項目的初步設計同正常狀況下的項目建設程序基本相同。依據(jù)工程項目特點、規(guī)范文件、工程所在地要求等做出工程項目結構設計、初步概算等。對設計對象進行通盤研究，闡明在指定的地點、時間和投資控制數(shù)內，擬建工程在技術上的可能性和經(jīng)濟上的合理性。由于時間緊迫，初步設計的內容可以適當放松。

2.6 專家財務評審階段

此處的財務評審是指專家對工程項目的投資成本評審。依據(jù)工程項目初步設計的概算，審核工程投資是否合理，控制工程項目的投資。財務評審未通過的項目需重新進行初步設計工作，重新進行項目概算，直至財務評審合格為止。

2.7 施工圖設計

突發(fā)性事件后恢復性重建項目的施工圖設計同正常狀況下的項目建設程序基本相同，主要是根據(jù)批準的初步設計，繪制出正確、完整和盡可能詳盡的建筑安裝圖紙。其設計要求能夠十分準確地表達出建筑物的外形輪廓、大小尺寸、結構構造和材料做法的圖樣。它是房屋建筑施工的依據(jù)，設計深度應滿足設備材料的安排和非標設備的制作、建筑工程施工要求等。

2.8 項目實施

突發(fā)性事件后恢復性重建項目的項目實施同正常狀況下的建設項目實施程序基本相同。首先要做好開工前準備，然后辦理工程質量監(jiān)督手續(xù)，辦理施工許可證，進行項目開工前審計，再進行報批開工。建設項目經(jīng)批準新開工建設，項目即進入了建設實施階段。雖然恢復性重建項目時間緊迫，施工準備、施工質量控制等工作也要做到位。

2.9 項目后評價

由于突發(fā)性事件后恢復性重建項目的特殊性，國家對所有突發(fā)性事件后的恢復性重建項目都要進檢查監(jiān)督，保證重建資金落到實處。

3 對比分析及問題的提出

3.1 對比分析

由圖1和圖2可以看出，突發(fā)性事件后恢復性項目建設程序與一般項目建設程序有以下區(qū)別:

(1)二者資金來源不同。一般建設項目為業(yè)主籌資或者部分政府投資部分業(yè)主籌資或者是其他形式的籌資，而突發(fā)性事件后的恢復性重建項目主要是政府投資。這也是突發(fā)性事件后恢復性重建項目需要監(jiān)督資金使用狀況的原因。

(2)突發(fā)性事件后的恢復性重建項目與一般建設項目相比，在可行性研究階段之后增加了專家技術評審的程序，由專家為承建項目的承包商技術狀況把關，也是一種監(jiān)督手段。

(3)突發(fā)性事件后恢復性承建項目在進行施工圖設計之前增加了專家財務評審的程序，由專家為項目造價把關，監(jiān)督資金使用狀況。

(4)在我國，一般只有重大建設項目才在竣工驗收若干年后進行項目后評價，而突發(fā)性時間后恢復性重建項目全部由國家監(jiān)督項目使用狀況。

3.2 問題的提出

通過對比研究發(fā)現(xiàn)，恢復性重建項目的特殊性導致在設程序上容易出現(xiàn)一些問題。

3.2.1 建設程序不規(guī)范

突發(fā)性事件后恢復性重建工作時間緊迫，任務繁重，部分承包商在能力不足或者準備不充分的情況下，不按照項目建設程序建設，部分該工程出現(xiàn)了“倒排工期”的現(xiàn)象，這些項目工程主體已經(jīng)基本完成施工，而工程開工所具備的一些必須文件還沒有完成，或者工程建設邊設計邊施工，邊施工邊修改施工圖紙，邊施工邊補充必要文件。建設程序不規(guī)范工程的質量無法保證，對于控制工程造價的控制也很不利。

3.2.2 專家評審不夠公正

在專家評審的過程中，往往會受到非專業(yè)部門的壓力，影響專家對評審結果的決斷。政府部門、承包商從各自的立場出發(fā)，往往不能對專家的評審結果達成一致，如果一方或者雙方對進行評審的專家施壓，將影響專家的評審結果，不利于項目的正常實施，造成工程造價過高或過低，質量無法保證等狀況。

3.2.3 工程造價控制力度不夠

工程造價失控的因素很多，主要有以下幾點:

(1)恢復性建設項目在時間緊迫的情況下，由于政府部門督促的壓力、承包商自身經(jīng)驗不足、承包商素質不高等原因，承包商違反工程建設的基本程序，在工程前期沒有做充分的準備工作的前提下，急于實施項目建設，邊設計邊施工，只求工程進度，不求工程經(jīng)濟效益。

(2)在短時間內，工程初步設計階段的方案缺乏比較，方案的設計深度滿足不了概算編制要求，為了通過審批，把投資額壓低。同時，投資估算還受政府主管部門或建設單位影響，帶有傾向性，致使計劃投資不準，造成造價不合理。

(3)在施工圖設計階段隨意修改原初步設計的方案，增加、擴大工程規(guī)模，提高設計標準，都會使工程造價一加再加。

(4)現(xiàn)行概、預算定額內容龐雜，依據(jù)繁多，計算繁瑣，對新工藝、新技術應用不能及時編入定額，形成活口多，各類系數(shù)多，在現(xiàn)實中執(zhí)行使用這樣的定額確定合理的工程造價比較困難。

3.2.4 審計監(jiān)督力度不足

由于災后重建項目是政府投資項目，出于公家的錢不花白不花的心理，為了自身利益的最大化，承包單位可能與審計單位串通，改變部分資金的用途。審計監(jiān)督力度不足的同時也會造成工程造價過高。

4 建議

以上提到的四個問題并不是災后重建項目中出現(xiàn)的全部的問題，只是災后重建項目在竣工之前程序上出現(xiàn)的常見問題，而且工程重建程序中的各個問題并不是單獨存在的，它們之間又存在一定的聯(lián)系和交叉滲透。針對以上問題，提出一些建議:

(1)規(guī)范建設程序加大監(jiān)督、審計力度。災后恢復性重建項目應當加大監(jiān)管和審計力度。各項工作應當透明、公開，在社會和政府的共同監(jiān)督下進行。審計可以避免非專業(yè)人為了利益干預與工程建設，使工程造價不合理，程序不合理。

(2)合理選擇專家。為了避免專家在審核過程中出現(xiàn)不公正現(xiàn)象，參與審核的專家應具有公平、公正的專業(yè)精神，避免與雙方有利益的糾纏。所選專家要為5人以上的奇數(shù)，其中技術、經(jīng)濟等方面的專家不得少于專家總數(shù)的2/3。

(3)控制好工程造價。在按照恢復性重建工程項目的建設程序進行災后恢復性建設時，可以合情合理地采取應急措施，盡快完成災后重建項目，但要杜絕程序倒走，邊施工邊設計的情況，杜絕將工程款用作他途，通過改變建設項目的用途增加工程造價等現(xiàn)象。

(4)更多增加重審計環(huán)節(jié)。重審計，就是對審計過的項目再次審計。審計是一種監(jiān)督手段，重審計是對審計的監(jiān)督，實行重審計就是實行雙重監(jiān)督，對工程承包部門、政府部門、審計部門實行有效地監(jiān)督，避免程序倒走、審計不公正、工程造價過高等現(xiàn)象，給重建工程上雙保險。我國在汶川地震的災后重建項目中實施了重審計環(huán)節(jié)并收到了一定的成效。

［1］洪成明.建設工程基本建設程序［EB/OL］.http://abjj.abazhou.gov.cn/2j－3/content.asp?id=1218＆Key1

［2］伏忠寬.淺析我國基本建設程序［J］.黑龍江科技信息，2010(7)

［3］賴旭宏.我國基本建設程序與項目后評價［J］.安徽建筑工業(yè)學院學報(自然科學版)，2004，12(1):70 －73

［4］董小林，尚志嬌.論廣義建設程序［J］.長安大學學報(自然科學版)，2002，22(1):21 －23