城市社區(qū)自治背景下的社區(qū)警務(wù)建設(shè)研究

姜曉東，金 捷，余定猛

（上海市公安局治安總隊， 上海 200002；上海公安高等?？茖W(xué)校， 上海 200137）

城市社區(qū)自治背景下的社區(qū)警務(wù)建設(shè)研究

姜曉東，金 捷，余定猛

（上海市公安局治安總隊， 上海 200002；上海公安高等專科學(xué)校， 上海 200137）

社區(qū)治理是社會管理的“神經(jīng)末梢”，是社會管理創(chuàng)新的原點，更是社區(qū)警務(wù)的著力點。社區(qū)警務(wù)制度的實踐與發(fā)展，需要培育、引導(dǎo)、扶持社區(qū)居民與組織進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成與之相適應(yīng)的“合作參與，群防群治”的社區(qū)自治格局，構(gòu)建管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

社區(qū)；自治；社區(qū)警務(wù)

隨著我國城市化進(jìn)程的加速，社區(qū)治理逐漸成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中創(chuàng)新社會管理一個重要課題，而在實踐中，這一課題往往又聚焦于如何培育社區(qū)居民與組織的自治能力，發(fā)揮其自治功能。社區(qū)是社會的細(xì)胞，社區(qū)治理是社會管理的“神經(jīng)末梢”，是創(chuàng)新社會管理的聚焦點，是推動社區(qū)警務(wù)的著力點。2000年11月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的文件，號召在全國范圍內(nèi)全面開展社區(qū)建設(shè)。2002年11月，黨的十六大報告明確提出：“完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)，是擴大城市基層民主的基礎(chǔ)性工作。”2007年10月，黨的十七大報告再次強調(diào)：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體?！?012年11月，黨的十八大報告進(jìn)一步強調(diào)：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式，要引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！?/p>

一、社區(qū)與社區(qū)自治——基于實踐探索的需要

社區(qū)自治作為一種推進(jìn)城市社會基層管理的有效形式，自黨的十六大以來被提上議事日程，是社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。社區(qū)作為一個學(xué)術(shù)名詞，與具體實踐是有一定的差距的，因此，在研討推進(jìn)社區(qū)自治之前，必須結(jié)合社區(qū)概念，對其進(jìn)行定位、劃分和界定，從而使社區(qū)自治在實踐中更具操作性。

（一）社區(qū)的界定

“社區(qū)”是社會學(xué)的一個基本概念，是指由居住在一定地域范圍內(nèi)人群組成的，具有相關(guān)利益和內(nèi)在互動關(guān)系的地域性社會生活共同體。社區(qū)（本文專指城市社區(qū)）具有以下特征:（1）社區(qū)是以轄區(qū)居民為主體組成的社會生活共同體；（2）社區(qū)是一個具有一定地理邊界的地域性社會實體；（3）社區(qū)是具有一定心理認(rèn)同感與歸屬感的利益共同體。

（二）社區(qū)自治的內(nèi)涵與模式

在社區(qū)的發(fā)展和建設(shè)過程中，人們越來越認(rèn)識到，社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)和根本方向是民主自治，即社區(qū)自治。所謂社區(qū)自治，是指不需要外部力量的強制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來共同處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束秩序的過程，其本質(zhì)是公民自治。根據(jù)《居委會組織法》和各地推進(jìn)社區(qū)自治的實際進(jìn)程來看，社區(qū)自治的內(nèi)容主要包括人事選免自治、財產(chǎn)財務(wù)自治、社區(qū)教育自治、社區(qū)服務(wù)自治、社區(qū)管理自治以及社區(qū)居民委員會通過自治的辦法和形式協(xié)助政府管理社會事務(wù)六個方面。以政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系不同配置狀態(tài)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)自治模式可以分為三種類型，即自治主導(dǎo)型模式、行政主導(dǎo)型模式和混合型主導(dǎo)模式。

1.自治主導(dǎo)型模式。其突出特點是非政府、非營利性組織在社區(qū)自治中發(fā)揮重要作用。社區(qū)是基層社會管理單位，建有自治性的社區(qū)委員會、社區(qū)董事局、社區(qū)服務(wù)顧問等組織機構(gòu)，各組織機構(gòu)的權(quán)責(zé)明確，具有法律保證。歐美、澳洲很多國家廣泛采用該模式。例如，美國最高法院曾經(jīng)根據(jù)美國《憲法》修正案裁定：只要不影響區(qū)域或國家的整體發(fā)展，每個社區(qū)都有權(quán)決定自己的特色。

2.行政主導(dǎo)型。該模式的特點是在政府部門中設(shè)立專門的社區(qū)治理管理部門，政府行政力量對社區(qū)治理有比較強的影響力和控制力，以新加坡最為典型。但是，行政主導(dǎo)并不意味著一切從屬于政府。在新加坡，社區(qū)基層組織在政治上是中立的，他們與政府沒有必然的從屬關(guān)系，是民間的區(qū)域自治組織，社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員都不是民選產(chǎn)生，而是由所在選區(qū)的國會議員（民選）委任或推薦。社區(qū)領(lǐng)袖的政府委任制以及國會議員對社區(qū)事務(wù)的深度參與，使新加坡的社區(qū)治理受到執(zhí)政黨和政府強有力的影響和控制。

3.混合型模式。該模式的特點是由政府部門的人員與地方及其他社團的代表共同組成社區(qū)治理機構(gòu)，或者由政府有關(guān)部門對社區(qū)工作和社區(qū)治理加以規(guī)劃、指導(dǎo)，并籌撥經(jīng)費，政府和社區(qū)組織分工合作，各司其職，以色列和日本等國家采用這種模式。但是，政府對社區(qū)的干預(yù)相對比較寬松和間接，社區(qū)組織和治理以自治為主。日本的住區(qū)協(xié)議會與地域中心（所謂地域中心是指由住區(qū)所在地政府根據(jù)人口密度和管理半徑劃分一定區(qū)域的行政管理機構(gòu)）是居民參與公共事務(wù)管理的群眾自治組織，由居民自愿參加。

社區(qū)自治模式與基本特征

上海作為首批26個國家級城市社區(qū)建設(shè)改革試驗區(qū)，探索出“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的社區(qū)管理模式，被稱為“上海模式”?！皟杉壵敝傅氖鞘?、區(qū)兩級政府，“三級管理”指的是市、區(qū)和街道的管理，“四級網(wǎng)絡(luò)”指的是市、區(qū)、街、居四級的組織網(wǎng)絡(luò)?！吧虾ＤＪ健笔且环N典型的政府主導(dǎo)型的社區(qū)治理模式，這一模式為北京、石家莊等地所借鑒和引用。同期，沈陽市、武漢市漢江區(qū)通過轉(zhuǎn)變政府職能，下放政府權(quán)力、建立社區(qū)自治組織，探索出“沈陽模式”與“漢江模式”，這是一種趨向于自治主導(dǎo)型的模式。在我國，社區(qū)自治是一種政府主導(dǎo)的自上而下的社區(qū)治理改革，其形式、途徑和內(nèi)容，在不同城市、不同社區(qū)體現(xiàn)出較大的差異性?！白灾涡湍Ｊ健崩碚撋现鲝堈姓?quán)力退出，實踐中卻又將政府作為預(yù)設(shè)的推動主體，盡管存在邏輯矛盾，但是，社區(qū)自治依然是社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理努力的方向。

二、社區(qū)自治的現(xiàn)實形態(tài)——基于現(xiàn)實問題的剖析

為透視上海城市社區(qū)自治現(xiàn)實形態(tài)與存在的問題，筆者通過問卷與訪談相結(jié)合的方法進(jìn)行調(diào)查, 調(diào)查內(nèi)容主要涉及被調(diào)查者的基本情況、居民對社區(qū)生活的評價（以社區(qū)治安為重點)、居民參與社區(qū)自治情況(如對社區(qū)自治、社區(qū)居委會、社區(qū)警務(wù)的理解，以及參與社區(qū)治安防范情況等) 。同時，筆者還對寶山區(qū)的“華欣苑”，長寧區(qū)的“新華居委”等城市社區(qū)自治推進(jìn)典型進(jìn)行了深入研究。筆者發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前上海城市社區(qū)自治與社區(qū)警務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，不僅是社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵突破點，也是社區(qū)警務(wù)深入推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。但是，當(dāng)前的社區(qū)自治建設(shè)還存在一些問題。

（一）社區(qū)自治的法律性支撐薄弱

1989年頒布實施的《居民委員會組織法》對促進(jìn)城市居民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，推動城市居民自治發(fā)揮了重要作用。但是“社區(qū)建設(shè)”這一新生事物在法律上無法體現(xiàn)，關(guān)于社區(qū)自治的性質(zhì)、地位、管理方式與運作程序更無明確的法律規(guī)范，導(dǎo)致社區(qū)自治缺乏有效的法律保障。盡管2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，2010年11月又印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，但是醞釀許久的《城市居民委員會組織法》尚未頒布實施，“社區(qū)自治法案”更是尚未提上議事日程，社區(qū)治理中關(guān)于社區(qū)居民委員會及其他社區(qū)組織的責(zé)、權(quán)、利、費等重大事項并未在法律上得以確認(rèn)，無法從根本上扭轉(zhuǎn)社區(qū)居民委員會的行政化問題，也無法為社區(qū)自治提供可靠的法律支撐。

（二）社區(qū)居民的主動參與度不足

社區(qū)自治成熟程度的高低， 取決于社區(qū)居民所獲取的自治權(quán)利， 也取決于居民參與社區(qū)自治的意愿。上海城市社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)主要有兩種情形：一是在居委會“干部”人格力量的感召下，積極參與配合社區(qū)建設(shè)活動；二是在自身公益精神的驅(qū)動下，主動參與服務(wù)社區(qū)建設(shè)活動。但從實質(zhì)上看，社區(qū)自治還停留在表面形式上，居民偶爾參與社區(qū)事務(wù)，如衛(wèi)生清掃、文體娛樂、治安巡邏等，但難以涉及決策、組織、管理、監(jiān)督，因而，社區(qū)自治之路依然漫長。調(diào)查顯示，20.9%的居民經(jīng)常參加社區(qū)服務(wù)，30.2%的居民偶爾參加，但是在參加社區(qū)服務(wù)的居民中，51.3%是自愿服務(wù)者。社區(qū)居民參與度不高，主要原因有兩個方面：

一是社區(qū)居民的自治意識淡薄。社區(qū)居民主要從單位獲取資源、收益、地位、身份、福利，對所在單位有強烈的依附與歸屬感，而認(rèn)為社區(qū)只是居住之所，沒有直接的利益關(guān)系，缺乏認(rèn)同與參與意識。此外，46.1%的居民認(rèn)為其所在的居委會是社區(qū)管理者。

二是社區(qū)居民參與的條件不足。居民參與社區(qū)事務(wù)以時間、知識、能力，甚至一定的經(jīng)濟條件為基礎(chǔ)，而社區(qū)的中青年人整天忙于工作與生活，自然無暇關(guān)注或參與社區(qū)事務(wù)，時間富余的離退休人員、下崗待業(yè)人員以及假期中的中小學(xué)生卻又不具備深度參與社區(qū)事務(wù)的能力。

（三）自治組織的行政化色彩較濃

根據(jù)《居民委員會組織法》規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。居民通過選舉的方式委托居委會管理或處理與居民有關(guān)的社區(qū)事宜，是現(xiàn)階段居民參加社區(qū)自治的唯一有效途徑。然而，實際操作過程中，社區(qū)居委會被視為街道辦事處組織的延伸，其職能與街道辦事處對應(yīng)設(shè)置，成為街道及其部門工作的承受層、操作層，甚至居民委員會的選舉、考評都由政府或街道辦事處控制管理，政府與社區(qū)的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，已經(jīng)演變成為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的行政隸屬關(guān)系，帶有濃重的行政色彩，嚴(yán)重地影響了社區(qū)自治。居委會本應(yīng)代表社區(qū)與政府進(jìn)行互動，作為社區(qū)的發(fā)言人向政府表達(dá)意愿，而在實際中，反而成了基層政府在社區(qū)的發(fā)言人，要協(xié)助政府對社區(qū)進(jìn)行管理與控制。居委會濃厚的行政化色彩，導(dǎo)致居民對其功能與性質(zhì)產(chǎn)生認(rèn)識偏差，難以形成利益共識。

（四）社區(qū)自治的組織化程度不高

社區(qū)組織（社團）是由社區(qū)成員自愿組成的, 為實現(xiàn)成員共同意愿, 按照其章程開展活動的非營利性組織。美國社會學(xué)家索爾.D.阿林斯基從互動理論的視角指出，社區(qū)組織的本質(zhì)屬性即社區(qū)利益的實現(xiàn)者和捍衛(wèi)者。社區(qū)自治組織一般可以分為法定自治組織和民間自治組織兩類。法定自治組織主要包括社區(qū)居民委員會、村民委員會、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民代表大會、村民代表大會、社區(qū)居民議事會等，一般具有半官方、半民間性質(zhì)，既要協(xié)助政府完成行政事務(wù)，又要充當(dāng)居民代言人，具有雙重角色。民間自治組織主要包括業(yè)主大會、業(yè)主代表大會、業(yè)主委員會等維權(quán)組織，社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)醫(yī)療保健中心、社區(qū)保障中心等公益服務(wù)組織，各類文化體育藝術(shù)團體等聯(lián)誼性組織。

長期以來，由于受政治全能主義的影響，城市居民生活的各個方面均由行政化的單位所控制、包容，國家與社會高度重合，個人發(fā)展空間極為有限，社團發(fā)育極不充分。而且，已有的社團，如工會、婦聯(lián)、共青團、文聯(lián)等，由于過于行政化，在現(xiàn)代社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)中不能很好地發(fā)揮群眾自我治理的作用。社區(qū)生活中缺少志愿型社團，使得居民參與社區(qū)各項事務(wù)決策的機會與能力大大減少。許多居民并非不關(guān)心自己所在的社區(qū)，他們也希望參與社區(qū)的管理，但都苦于沒有很好的途徑，或感覺自己人微言輕。這種狀況已成為制約我國社區(qū)自治建設(shè)的桎梏。當(dāng)前，我國社區(qū)居民自治組織尚處于培育階段，其獨立生存與自我管理能力較弱，組織運作與功能發(fā)揮嚴(yán)重依賴政府，難以有效承擔(dān)社區(qū)公共管理和社區(qū)服務(wù)職能，需要在政府的指導(dǎo)、扶持下，在社區(qū)建設(shè)實踐過程中發(fā)展、壯大、成熟。

（五）社區(qū)自治的經(jīng)濟性基礎(chǔ)薄弱

社區(qū)自治組織（社區(qū)居委會）開展社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，需要一定的人、財、物作保障，否則難以為繼。目前，社區(qū)居委會的經(jīng)費來源主要有三部分: 政府財政撥款、社區(qū)物業(yè)收入和社區(qū)自籌。由于社區(qū)物業(yè)收入不高, 駐區(qū)單位共建意識不強，社會捐助收入很少且不穩(wěn)定, 社區(qū)居委會運作所需經(jīng)費的巨大缺口普遍由街道填補。社區(qū)經(jīng)費由市政府、區(qū)政府下?lián)艿浇值? 由街道統(tǒng)一收支的方式，造成“端誰的飯碗歸誰管”，社區(qū)居委會不得不依附于街道辦事處，難以在社區(qū)建設(shè)和管理中發(fā)揮主體作用，無法凝聚居民的歸屬感與認(rèn)同感。區(qū)政府、街道辦事處及各職能部門與社區(qū)居委會責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，“權(quán)不隨責(zé)走，費不隨事轉(zhuǎn)”現(xiàn)象突出。

三、城市社區(qū)自治的發(fā)展——基于社區(qū)警務(wù)的視角

社區(qū)建設(shè)內(nèi)容廣泛，但核心是平安建設(shè)，發(fā)動并組織居民參與社區(qū)治安防范，是社區(qū)自治的重要內(nèi)容，也是社區(qū)警務(wù)的核心要義。2002年3月，公安部在全國公安派出所工作會議上決定在全國推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略。2012年6月，孟建柱同志在全國公安廳局長座談會上強調(diào)，“加強社會管理的重心在社區(qū)，維護社會穩(wěn)定的根基在社區(qū)，基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵也在社區(qū)”。沒有社區(qū)的平安，就沒有整個城市的和諧。社區(qū)治安問題是社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、歷史等諸多因素綜合作用的結(jié)果，因此，解決社區(qū)治安問題必須依靠全社區(qū)的共同努力，而不僅僅是公安部門?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)[2006]14號）提出要“深入開展基層安全創(chuàng)建活動，加強社區(qū)警務(wù)室（站）建設(shè)，大力實施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，建立人防、物防、技防相結(jié)合的社區(qū)防范機制和防控網(wǎng)絡(luò)”，要“依托社區(qū)居委會等基層組織，挖掘和利用社區(qū)資源，加強群防群治隊伍建設(shè)”?！肮矙C關(guān)不是社區(qū)警務(wù)的唯一主體， 這是推進(jìn)社區(qū)警務(wù)的邏輯起點”。①張學(xué)兵．在社會建設(shè)中深化社區(qū)警務(wù)工作[N]．解放日報,2009-12-16。社區(qū)警務(wù)制度的實踐與發(fā)展，需要培育、引導(dǎo)、扶持社區(qū)居民與組織進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，形成與之相適應(yīng)的“合作參與，群防群治”的社區(qū)自治格局，構(gòu)建管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。

美國著名政治學(xué)家詹姆士·威爾遜提出的“破窗理論”認(rèn)為，警察的職能主要是提供服務(wù)、執(zhí)行法律和維持秩序。社區(qū)警務(wù)要求警察的注意力從以打擊犯罪為主轉(zhuǎn)移到以防范犯罪為主上來；從強調(diào)警察的專業(yè)水平轉(zhuǎn)移到重視警民關(guān)系的改善，發(fā)動公眾廣泛參與社區(qū)警務(wù)上來；從警力跟著案情走轉(zhuǎn)移到立足社區(qū)，充分利用社區(qū)資源共同預(yù)防犯罪上來；從強調(diào)高破案率轉(zhuǎn)移到強調(diào)減少發(fā)案數(shù)上來。筆者認(rèn)為，基于城市社區(qū)自治的視角，我們可以從以下四個方面推動社區(qū)警務(wù)發(fā)展。

（一）勾勒社區(qū)自治愿景，激發(fā)居民參與社區(qū)警務(wù)的原動力

社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力在于社區(qū)居民的廣泛參與。公安部門與社區(qū)居民、團體組織，以及其他政府機構(gòu)，依托社區(qū)警務(wù)平臺，進(jìn)行平等對話、積極溝通，共同勾勒、描繪一個清晰可見的，安全、有序、文明、祥和的社區(qū)發(fā)展藍(lán)圖，使之成為社區(qū)發(fā)展主體的共同愿景，將有效激發(fā)不同主體的參與熱情與內(nèi)在動力。共同愿景（Shared Vision）是所有利益相關(guān)者共同勾勒、廣泛認(rèn)同，并真心愿意為之奮斗的發(fā)展藍(lán)圖，它具有凝聚人心、激發(fā)熱情、引導(dǎo)行動與規(guī)范行為的作用。公安部門推行社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，就是要堅持“扎根社區(qū)、攜手社區(qū)、依憑社區(qū)”的警務(wù)工作理念，以服務(wù)為先導(dǎo)，發(fā)動居民、組織居民積極參與社區(qū)安全防范，促進(jìn)警務(wù)工作社區(qū)化、群眾化，構(gòu)筑以社區(qū)居民為主體的治安防范體系。

例如，公安部門可以聯(lián)合社區(qū)居民、組織，以及相關(guān)機構(gòu)、團體聯(lián)合制定一份《社區(qū)安全保障計劃》，整合社區(qū)發(fā)展資源，激發(fā)、釋放自治主體的參與動能與獨特功能。

社區(qū)安全保障計劃（路線圖）

（二）多元主體共同參與，形成社區(qū)警務(wù)合作共建的聚合力

誘發(fā)犯罪的因素極其復(fù)雜，預(yù)防與懲治犯罪絕非單個公安部門所能為，不僅需要社區(qū)、民眾的共同參與，更需要其他政府職能部門與社會組織機構(gòu)協(xié)作互助，構(gòu)建立體化的治安防控體系，形成全方位的安全保障機制。

1. 社區(qū)民警是社區(qū)警務(wù)的主導(dǎo)力量?！豆膊筷P(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》要求社區(qū)民警做好人口管理、治安防范和群眾工作。要通過走訪調(diào)查、宣傳發(fā)動、巡邏守護、實地檢查、警情通報等多種方式，承擔(dān)起開展群眾工作、掌握社區(qū)民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序的職責(zé)任務(wù)，努力實現(xiàn)“發(fā)案少，秩序好，社會穩(wěn)定，群眾滿意”的目標(biāo)。因此，充分激發(fā)社區(qū)民警的主動性與創(chuàng)造性是社區(qū)警務(wù)制度取得實效的根本。

2. 社團組織是社區(qū)警務(wù)的主要依靠。居委會、物業(yè)公司以及業(yè)主委員會等都應(yīng)成為社區(qū)警務(wù)的積極因素。居委會作為中國城市中最基本的地區(qū)單位，其在維護社會治安、組織社區(qū)服務(wù)、傳遞民情民意、激發(fā)居民自我管理等方面發(fā)揮著積極主動的作用；物業(yè)公司已經(jīng)成為社區(qū)管理服務(wù)的重要組成部分，良好的物業(yè)管理不僅可以促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部的和諧有序，增強居民治安防范意愿與積極性，更能通過人防、物防、技防增強治安防范能力；業(yè)主委員會是社區(qū)治理活動的決策者和參與者，有效地彌補了居委會在自治管理中的缺陷，改善了社區(qū)組織管理系統(tǒng)，是社區(qū)警務(wù)工作的重要依靠。

3．職能部門是社區(qū)警務(wù)的合作伙伴。社區(qū)管理涉及文化、教育、環(huán)境、治安、衛(wèi)生等各項公共事務(wù)，再加之預(yù)防犯罪是一項系統(tǒng)工程，需要各個單位、機構(gòu)、社會組織積極參與、配合，因此，加強與各職能部門的溝通，有助于社會管理前置。只有充分挖掘社區(qū)內(nèi)各種資源，才能真正解決居民與社區(qū)的實際問題，增強警民互信，為社區(qū)警務(wù)提供有力的民眾基礎(chǔ)。

（三）加強社區(qū)溝通聯(lián)絡(luò)，塑造社區(qū)警務(wù)的核心理念

社區(qū)警務(wù)建設(shè)與運行是一項長期的系統(tǒng)工程，需要社區(qū)、居民，以及其他社會組織機構(gòu)的支持配合與積極奉獻(xiàn)。

一是要堅持社區(qū)民警的專職化建設(shè)與相對穩(wěn)定性。警民溝通與伙伴關(guān)系建設(shè)是社區(qū)民警的重要職責(zé)之一，也是實現(xiàn)警民協(xié)作互助，共同預(yù)防、打擊犯罪的基礎(chǔ)。為此，社區(qū)民警不僅應(yīng)當(dāng)具備一定的溝通技巧，還需通過長期的朝夕相處，與居民、社區(qū)建立感情。在新加坡等社區(qū)警務(wù)發(fā)達(dá)國家，社區(qū)民警除非升遷，否則很少變動崗位或轄區(qū)。這有助于充分發(fā)揮社區(qū)民警熟悉轄區(qū)的優(yōu)勢，提高警務(wù)效率；另一方面，長期積累的警民感情，有助于增強雙方的互動合作。

二是要注重對社區(qū)居民的積極行為進(jìn)行宣傳報道。宣傳報道既是對社區(qū)居民參與社區(qū)治理與社區(qū)警務(wù)的肯定，同時也是警察部門推廣社區(qū)警務(wù)的重要渠道。這有助于強化社區(qū)居民的主體地位，同時也是對潛在犯罪的威懾。此外，對尚未參與其中的社區(qū)居民會使其形成一種形勢所迫的使命感。這種宣傳報道不應(yīng)局限于內(nèi)部期刊，而應(yīng)在大眾化媒體中加大力度，民眾參與治安巡邏或其他犯罪預(yù)防的報道是社區(qū)警務(wù)的重要內(nèi)容。此外，社區(qū)民警要向居民公開聯(lián)系方式，向居民發(fā)放工作卡片，還可以通過向居民發(fā)放印有治安防范宣傳標(biāo)語的小禮品、小物件，時刻提醒民眾要加強與警方的合作，共同做好治安防范。

三是要及時表彰對社區(qū)安全做出積極貢獻(xiàn)的居民。社區(qū)民警通過社區(qū)服務(wù)、警民溝通等各種途徑宣傳社區(qū)警務(wù)，并組織居民積極參與，公安部門與其他政府組織要注重對“小人物、大貢獻(xiàn)”的表彰獎勵，維系群眾熱情，而不應(yīng)等到有“流血犧牲”時才去報道。即時的表彰獎勵可以對周邊的社區(qū)與居民發(fā)揮正面引導(dǎo)與激勵作用，時刻提醒民眾“政府沒有輕視你們對社會治理所做的貢獻(xiàn)”，鼓勵他們有更大作為。據(jù)新加坡警方統(tǒng)計，40%的警方拘捕與民眾的幫助密切相關(guān)，這也是表彰獎勵與民眾貢獻(xiàn)良性互動的結(jié)果。

（四）建立健全自治法規(guī)，強化社區(qū)自治活動的法制保障力

社區(qū)民警既是社區(qū)警務(wù)的實踐者，也是社區(qū)自治發(fā)展的推動者。如何引導(dǎo)社區(qū)自治發(fā)展，培育社區(qū)自治力量，發(fā)揮社區(qū)自治功能，需要有明確的法律規(guī)范與制度保障。社區(qū)自治的依據(jù)是“自治法”，它是劃分政府權(quán)限與自治組織自治權(quán)利的依據(jù)，界定自治組織全體成員權(quán)利義務(wù)，也是自治組織職能設(shè)置和職能定位的基本依據(jù)。要通過修改我國現(xiàn)有的居民委員會組織法或者重新制定相關(guān)法律、法規(guī)，明確、具體地規(guī)定社區(qū)的載體、社區(qū)自治的性質(zhì)和地位、管理方式和運作程序等內(nèi)容，使社區(qū)載體明晰；社區(qū)組織與政府職能部門和街道辦事處都能夠明確自己的權(quán)力、義務(wù)與職能，防止政府職能部門或街道將其職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)，從而減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)，保障社區(qū)各項自治權(quán)利（力）的真正落實；使社區(qū)居民明確自己的權(quán)利義務(wù)， 在法律的保障下行使其社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，保障社區(qū)自治的順利進(jìn)行，促進(jìn)社區(qū)警務(wù)的真正實現(xiàn)。

總之，從城市社區(qū)自治的視角來看，社區(qū)警務(wù)是以警民互信、居民參與為基礎(chǔ)，以安全服務(wù)、治安防范為內(nèi)容，以溝通交流、平等協(xié)作為手段，以實現(xiàn)“發(fā)案少，秩序好，社會穩(wěn)定，群眾滿意”為目標(biāo)，社區(qū)居民與組織在公安部門的扶持、引導(dǎo)下，進(jìn)行“自我服務(wù)、自我管理、自我防范、自我約束”，共同構(gòu)建社區(qū)治安防范體系的動態(tài)過程。社區(qū)自治與社區(qū)警務(wù)的融合，公安部門、社區(qū)居民、社區(qū)組織的平等對話與合作共享是社區(qū)建設(shè)的必然要求，是社區(qū)警務(wù)的發(fā)展趨勢，是當(dāng)下社區(qū)自治發(fā)展的內(nèi)在要求，是創(chuàng)新社會管理的基本路徑。

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Study on the Community Policing Construction against the Background of Urban Autonomy

Jiang Xiaodong, Jin Jie, Yu Dingmeng
(Public Order Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200002, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

Public order administration is “the end of nerves”, origin of the social administrative innovation and dynamics of community policing. The practice and development of the community policing need be cultivated, guided and help residents to participate and organize them to govern, serve, educate and supervise themselves in order to form a commonwealth where management is orderly, services are perfect and life is peaceful and civilized.

Community; Autonomy; Community Policing

D631.4

：A

1008-5750(2013)05-0045-(06)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.05.009

2013-08-23 責(zé)任編輯：何銀松

姜曉東，男，上海市公安局治安總隊基層指導(dǎo)處處長； 金捷，男，上海市公安局治安總隊基層指導(dǎo)處副處長；余定猛，男，上海公安高等專科學(xué)校業(yè)務(wù)部教官，治安教研室副主任。