新一輪財稅改革“張弓搭箭”

■本刊記者 賀海峰

分稅制后遺癥

《決策》：近期，地方投資熱潮再起，輿論對地方債務危機的擔憂隨之升溫，各界對新一輪財稅改革寄予很高期待。

曾康華：新一屆政府目前正在緊鑼密鼓醞釀新一輪財稅改革。十八大報告針對目前中央和地方財力與事權不相匹配的問題，提出“進一步理順各級政府間財政分配關系”的思路。

1994年以來，由于實行分稅制改革，中央政府的財力得到了適度的集中，中央財政收入占全國財政收入的比例提高到50%左右，當然錢不光是中央財政自己花，同時也轉移支付給了地方花，2012年中央的財政收入達到56132.42億元，而分稅制改革前的1993年僅有957.51億元。

《決策》：但是，這也意味著地方財政的比重越來越小。這讓地方政府苦不堪言，廣東一位官員甚至抱怨，分稅制是“逼良為娼”。

曾康華：作為階段性的改革，分稅制必然留下諸多的先天不足。首先就是地方財力受到削弱。分稅制實施后政府財力向中央集中，地方財力偏少，而地方政府要履行地方社會經濟發(fā)展職能，財力又不夠，怎么辦呢？只有靠借債了，于是產生了大量的地方債務。2011年，審計署發(fā)布35號公告，公布地方政府債務已經超過10萬億元。近幾年人們對地方債的問題關注度很高，主要是因為地方債存在較大的風險。人們擔心地方債一旦失控發(fā)生危險，會波及社會的方方面面，甚至引起社會的動蕩。

事實上，地方債務從1979年就開始出現(xiàn)了，1994年分稅制改革之后，更是飛速增長。由于財力向中央集中，地方承擔著當?shù)厣鐣洕l(fā)展的責任，但財力捉襟見肘，又不能通過發(fā)行政府債來籌集，由此出現(xiàn)了大量的各種各樣的地方融資平臺。地方融資平臺是由政府獨立出資或政府和社會共同出資，建立了具有獨立法人資格的經濟實體。這些經濟實體以政府資產、信譽作為擔保，向銀行貸款，由此形成了大量的地方債務。

地方債務的出現(xiàn)和快速增長有很復雜的原因和背景，其中最主要的因素是社會經濟發(fā)展因素、財政體制因素和政績激勵因素。社會經濟發(fā)展因素使地方財源短缺，尋求債務渠道成為必然；財政體制因素導致地方財力不足，地方只有通過債務籌資；而政績激勵因素，給債務籌資起了推波助瀾的作用。

這幾年，地方債務的融資方式發(fā)生了一些新變化，那就是地方城投債的出現(xiàn)。通過地方融資平臺出現(xiàn)的債務是“平臺”與銀行之間的債權債務關系，屬于間接融資；而城投債是經濟實體與投資者之間的債務債權關系，屬于直接融資。但這兩種融資方式所形成的債務都是地方政府的或有債務，或有債務不一定形成地方的真正債務，只有或有債務當中真正發(fā)生違約的債務才由財政來償還。所以，對于地方債務來講，一是要如何控制總量規(guī)模，也就是總量可控；二是盡可能降低債務違約率。

在城鎮(zhèn)化過程中，城鎮(zhèn)土地由政府管理。一方面，經濟、體制等諸多因素造成資金短缺；另一方面土地資源緊缺。而政府擁有出讓土地的使用權，這樣通過競標、拍賣土地的方式，使得地方財政增加了一塊土地出讓金收入，這樣很多地方又出現(xiàn)了過分依賴土地出讓金收入的情況，也就是所謂的“土地財政”。隨著城鎮(zhèn)化的推進，土地資源越來越緊缺，加上其他因素的作用，導致房地產價格不斷上漲，雖然中央這幾年一直打壓房地產價格，但房地產價格一直比較堅挺且不斷上揚，在這樣的背景下，“土地財政”問題仍在各地不同程度的存在。

“營改增”下一步

《決策》：最近，李克強總理主持召開國務院常務會議，將“營改增”稱為推進新一輪財稅改革的重頭戲。

邢麗：“營改增”并不是簡單的以增值稅替代營業(yè)稅，改革牽一發(fā)而動全身。從決策層面來看，“營改增”是重大的制度創(chuàng)新，是加速財稅體制改革的一個突破口。從學界來看，“營改增”更是中國稅制完善的一個過程，也是一般商品稅一體化路徑的選擇。從老百姓角度看，是“真金白銀”的減稅措施。目前已經進行試點的地區(qū)，達到減負550億元，更多地讓企業(yè)分享到了改革的紅利。

增值稅要想充分發(fā)揮其稅收中性的作用，要求抵扣鏈條的完整。“營改增”的改革試點最初采取部分地區(qū)、部分行業(yè)的方式，使得抵扣鏈條客觀上存在著不完整的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部分行業(yè)的部分企業(yè)短期稅負上升的現(xiàn)象，隨著試點范圍擴大，這種現(xiàn)象將逐步消失。4月10日，國務院常務會議決定，將在8月1日起在全國推行交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)（“1+6”的升級版），并擇機將鐵路運輸和郵電通信等行業(yè)納入“營改增”試點。全行業(yè)“營改增”在全國范圍推開，將力爭在“十二五”期間完成。

值得注意的是，“營改增”的后續(xù)改革仍然任重而道遠。特別是一些特殊行業(yè)的改革具有一定的難度，比如金融保險業(yè)、不動產銷售、建筑業(yè)等，應該借鑒國外經驗，結合中國國情，穩(wěn)步推進。

《決策》：增值稅是共享稅，中央地方分成比為75：25。營業(yè)稅作為地方主要稅種之一，改為增值稅后，會不會對地方造成沖擊？

曾康華：“營改增”導致地方財政收入缺失了一塊。當然因各地的產業(yè)、行業(yè)、企業(yè)不同而不同。從整體看，改革對有些地區(qū)影響會大一些，有些地區(qū)影響小一些。如果“營改增”全面推開以后，中央與地方的財政分配關系不調整，又要打壓地方的房地產市場價格，那么，造成地方債務風險和土地財政的壓力一定更大。巧婦難為無米之炊，中央總要給地方飯吃，吃飽飯才能做事。房地產是地方經濟一大支柱，地方還是要把房價推高。“營改增”后必然會涉及財政體制改革，增值稅的中央地方分成比例肯定需要調整。中央如果控制財源和財力過多了，那就不合理了。

邢麗：目前的“營改增”帶來一個重大問題，即作為地方主體稅種的營業(yè)稅改成增值稅，讓地方稅群龍無首。因此，“營改增”將涉及到地方稅的重新構建，也涉及到財政體制的改革。

在財政體制改革方面，可以考慮重新劃分中央和地方的收入。增值稅在中央和地方之間的分享比例，應適當調整。

地方稅的構建，應尋找地方主體稅種。選擇什么替代的稅種呢？應構建以房地產稅和資源稅為主的地方稅系。東中部省份可以考慮以房地產稅提供稅收支柱，而資源稅則應成為經濟欠發(fā)達但資源富集的西部省份的主要收入來源。

此時無聲勝有聲

《決策》：有學者呼吁，打造地方稅系，房產稅應當先行。房地產稅能夠擔此重任嗎？

邢麗：房地產稅改革肩負眾多使命。老百姓希望房地產稅改革能夠調控房價，調節(jié)拉大的收入差距。同時，房地產稅改革也被寄希望扛起地方主體稅種的大旗。

前面已經提到，未來房地產稅將成為地方稅的主體稅種。但房地產稅改革一定要考慮到民生需求，應主要是體現(xiàn)對高端收入者的調節(jié)。

曾康華：房產稅一定會擴大試點?！盃I改增”推開之后，接著必定會推進房產稅擴大試點。房產稅改革不是一個單獨、孤立的問題，還會涉及一系列相關稅制的改革，還有財政體制改革。所以，房產稅一定不能貿然推進太快，應該先試點，一般的原則是選擇經濟比較發(fā)達、稅基好的地區(qū)試點房產稅，不要在經濟不發(fā)達的地方試點房產稅。試點推出以后，如何具體開征房產稅，情況非常復雜，怎么做到稅負公平合理，不引起人們怨聲載道，甚至社會動蕩，是需要注意的一個大問題。因為老百姓是不喜歡稅的，不愿意利益受損。同時，各地社會經濟情況差異太大，目前又大量存在社會不公、貧富分化、貪污腐敗等問題，有多處房產的人反對聲比較高，一旦抗稅怎么辦？由于各地情況差異大，就是同一個地方的差異也較大，不同地區(qū)的房產業(yè)就存在較大差異，怎么把房產稅的標準定得合理，有很大難度，需要謹慎制定實施細則。

《決策》：新一屆政府履新之后，對新一輪財稅改革一直很少表態(tài)。這是出于怎樣的考慮？

曾康華：財稅改革千頭萬緒。中央正在密集調研，同時又要“保增長”。物價、房價不是政府完全能調控的，更多要靠市場的力量來調節(jié)。房價，放開不行，單靠政府管控，也調控不好，這考驗政府的智慧。中央正在醞釀房產調控的新思路，總的來說是要更多地發(fā)揮市場的調節(jié)功能。如你所言，新一屆政府對新一輪財稅改革一直惜墨如金。對此，我的理解是“此時無聲勝有聲”。比如，“營改增”之后，房產稅一定會擴大試點。

李克強總理說，改革是最大的紅利?，F(xiàn)在，經濟比較低迷，市場相對疲軟。我們國家的經濟還是政府主導型經濟，經濟增長過度依賴政府，各方都在等待政府出臺政策。社會、企業(yè)、消費者等都在觀望。這充分說明市場力量有待加強，最需完善?，F(xiàn)在什么事情都要領導發(fā)話，不發(fā)話的事情辦不成。當然，政府也有失誤，政府也會失靈。財政部部長樓繼偉曾說，政府不養(yǎng)懶人，只幫助窮人。他認為，過去財政攤子鋪得太大，是難以為繼的，這預示財政政策在悄然轉型了。

下一步，最急迫的是稅制改革，一定要通盤考慮。完善稅制，重點是地方稅；優(yōu)化結構，目前中央稅收偏大，地方稅收偏小。省以下政府怎么完善稅制，這個問題一定要解決。

中央和地方財力、事權不匹配，界定不清晰。這是一個動態(tài)的過程，不能一成不變，要與時俱進，適時調整，并符合時代的客觀需要。各級政府的職能界定清晰了，接下來就會涉及財力與事權的匹配問題，比如說，基礎教育方面的經費以前主要由地方負擔，現(xiàn)在由中央實施大規(guī)模的轉移支付。所以，轉移支付的規(guī)模與中央和地方界定事權有密切關系，總的看，中央和地方的事權界定清楚了，財力的分配就好解決，但要解決好這個問題不容易。

此外，預算改革，是一場更加深刻的革命，難度更大?，F(xiàn)在已取消了預算外資金，逐步建立起一個全口徑預算管理框架。通過這個框架，政府財力究竟多大，可以看到全貌，有利于管理的科學化、精細化、透明化，有利于加強財政監(jiān)督。

越是大家都聽不到或很少談的事情，可能越是緊鑼密鼓醞釀更大動作進行改革的事情。此時無聲勝有聲。房產稅、資源稅、個人所得稅，甚至紅利稅，有的正在論證，有的已經“張弓搭箭”。全國城鎮(zhèn)化工作會議為什么延期？因為這涉及重大決策問題，如果論證不好，實施就會出大問題。新一輪財稅改革同樣是這樣，必須慎之又慎，穩(wěn)步推進。