地方治霾：人在囧途

我國(guó)亟需改善空氣管理體制，否則會(huì)陷入“治不勝治”怪圈。劉道偉?CFP?圖

◤為何“重污染城市”名號(hào)會(huì)變成各地爭(zhēng)搶的“香餑餑”？這背后，是霧霾治理重壓之下，地方既無(wú)“巧婦”，也屬“無(wú)米”的窘境。如不能解決，將可能出現(xiàn)地方空氣“被”達(dá)標(biāo)的危機(jī)。

南方周末記者 汪韜

2013年全國(guó)兩會(huì)，灰蒙蒙的北京沒(méi)有給代表委員們“好臉色”看。

“要真當(dāng)回事兒，認(rèn)真地做，而且把它提高到各地政府的政績(jī)，我看用不了十八年，十年就會(huì)有明顯改觀?！比珖?guó)兩會(huì)人大代表鐘南山接受央視專訪時(shí)說(shuō)。

然而，在了解內(nèi)情的大氣環(huán)境專家來(lái)看，鐘南山的期望是不切實(shí)際的。

如今，在霧霾治理重壓之下，各地處境卻很尷尬，甚至“重污染城市”變成和貧困縣稱號(hào)一樣的“香餑餑”。

“不少城市都爭(zhēng)當(dāng)重污染城市，拖延達(dá)標(biāo)期限，就像熱烈慶祝本縣成為全國(guó)貧困縣稱號(hào)一樣?！币晃徊辉妇呙牡胤江h(huán)保官員說(shuō)。

其背后的邏輯在環(huán)保部給出的抗霾攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間表里：首要大氣污染物超標(biāo)15%以下的城市，力爭(zhēng)2015年達(dá)標(biāo)；超標(biāo)介于15%和30%之間的，力爭(zhēng)2020年達(dá)標(biāo)；超標(biāo)30%以上的，力爭(zhēng)2030年前達(dá)標(biāo)。定位越嚴(yán)重，就能“爭(zhēng)取”到更多時(shí)間。

地方治理空氣正陷入既無(wú)“巧婦”，也屬“無(wú)米”的窘境，這也是中國(guó)空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)大提升之后，面臨的窘迫現(xiàn)實(shí)。

地方失據(jù)，專家補(bǔ)缺

業(yè)界已在行動(dòng)。

2013年1月，一個(gè)由清華大學(xué)、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃研究院等十家中國(guó)清潔空氣領(lǐng)域的核心科研機(jī)構(gòu)發(fā)起的“中國(guó)清潔空氣聯(lián)盟”低調(diào)成立。

“國(guó)家設(shè)定了很多嚴(yán)格的目標(biāo)，重點(diǎn)在于落實(shí)，但各個(gè)地方執(zhí)行能力存在差異，這個(gè)公益性的平臺(tái)旨在整合資源，為地方執(zhí)行提供支持?！甭?lián)盟秘書(shū)處負(fù)責(zé)人解洪興說(shuō)。

這場(chǎng)抗霾攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)部署到了地方，但在管理、技術(shù)上，地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫節(jié)。

“各地都叫我去做報(bào)告?！痹谥袊?guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)組織的一次媒體科普沙龍上，聯(lián)盟指導(dǎo)委員之一、中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合說(shuō)道，“有領(lǐng)導(dǎo)批復(fù)說(shuō)要三年打PM2.5翻身仗，但他們連PM2.5是什么都不知道。”

我國(guó)目前的大氣污染是PM2.5、臭氧和VOC等污染物為代表的復(fù)合型污染，污染物的來(lái)源包括直接排放和二次轉(zhuǎn)換。不同污染物之間相互轉(zhuǎn)換，降低各項(xiàng)污染物需要協(xié)調(diào)控制，否則可能導(dǎo)致A的濃度下降，B的濃度反而上升。這都超出了不少地方環(huán)保部門(mén)此前的管理模式。

“對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，國(guó)家給出了目標(biāo)，并且有考核，但是在如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的操作層面缺乏系統(tǒng)指導(dǎo)?！苯夂榕d說(shuō)。

2012年底頒布的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》要求京津冀、長(zhǎng)三角等三區(qū)十群117個(gè)城市，到2015年P(guān)M2.5濃度至少降低5%，并要求超標(biāo)城市編制達(dá)標(biāo)規(guī)劃。這讓地方面臨著巨大的技術(shù)難題。

第一道難關(guān)就是編制大氣污染源排放清單?！叭珖?guó)有清單的城市沒(méi)有幾個(gè)?！甭?lián)盟指導(dǎo)委員之一、南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授畢軍說(shuō)，即使連南京這樣科研力量雄厚的城市也正在編制清單。

排放清單是大氣污染防治的基礎(chǔ)工作?！暗胤揭郧耙灿协h(huán)境污染統(tǒng)計(jì)、污染普查的數(shù)據(jù)，但是清單對(duì)數(shù)據(jù)要求的精細(xì)度更高。”同為聯(lián)盟指導(dǎo)委員，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授賀克斌說(shuō)。

除了清單之外，賀克斌認(rèn)為第二個(gè)技術(shù)難題就是模型模擬預(yù)測(cè)。“開(kāi)兩會(huì)大家都問(wèn)，到底多少時(shí)間能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)？找準(zhǔn)了污染物，采取了措施，但預(yù)計(jì)產(chǎn)生的是好的效果還是風(fēng)險(xiǎn)？這是地方在科技上面臨的最大困難。”

聯(lián)盟的目的之一正是希望選取或開(kāi)發(fā)一系列的政策或管理工具，比如清單的編制方法，為省市提供直接的支持。

實(shí)際上，地方大氣管理面臨的更大挑戰(zhàn)來(lái)自管理機(jī)制。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于大氣污染的漸進(jìn)性，各地都不太重視。亞洲清潔空氣中心的萬(wàn)薇猶記得在江蘇調(diào)研時(shí)，環(huán)保廳官員有些“驕傲”地說(shuō)，他們有7個(gè)人在管理大氣。因?yàn)榧幢阍诃h(huán)保部污防司的大氣與噪聲污染防治處，也只有四五個(gè)編制，兼管大氣和噪聲。

對(duì)應(yīng)而言，美國(guó)環(huán)保局專門(mén)負(fù)責(zé)大氣污染的工作人員有1400人，負(fù)責(zé)機(jī)動(dòng)車(chē)管理的有六七百人，僅加州一地就有1200人，并分成了35個(gè)空氣質(zhì)量管理區(qū)。另一個(gè)參照模式則是我國(guó)的核安全局。聯(lián)盟委員會(huì)主席、中科院院士郝吉明一直呼吁國(guó)家成立空氣質(zhì)量管理局，參考核安全局的模式，建立1000人左右的隊(duì)伍。

唯上不唯下

地方政府對(duì)空氣究竟管理得如何，這個(gè)問(wèn)題同樣引起了宋國(guó)君的關(guān)注。這位中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授歷時(shí)一年多，通過(guò)搜集2005-2010年全國(guó)287個(gè)地級(jí)以上城市的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)和案例調(diào)查，試圖梳理破碎化的地方管理信息。

然而，搜集數(shù)據(jù)這第一項(xiàng)基本工作一上來(lái)就遇到困難：作為空氣監(jiān)測(cè)最基本老三項(xiàng)PM10、SO2和NO2，數(shù)據(jù)公布嚴(yán)重不足。2005-2008年，287個(gè)城市中，竟有將近一半的城市沒(méi)有老三項(xiàng)年均值數(shù)據(jù)，直到2009以后，公布率才達(dá)到97%以上。

為更有針對(duì)性，課題組選擇了北方一個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為發(fā)電、鋼鐵、煤炭開(kāi)采和石油化工的中等城市F（根據(jù)課題組要求，城市名稱用代稱）進(jìn)行了案例分析。

F城市有五個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，城市空氣質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，我國(guó)目前的評(píng)價(jià)方法是計(jì)算各監(jiān)測(cè)點(diǎn)濃度的平均值。但課題組認(rèn)為采用均值“將削弱監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的代表性”。比如2011年，全市API（空氣污染指數(shù)）二級(jí)以上天數(shù)超過(guò)300天，但空氣最差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)二級(jí)以上天數(shù)不足250天，比最優(yōu)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)少一百多天。

課題組采用了自己的方法：任一監(jiān)測(cè)點(diǎn)任一污染物濃度日均值超標(biāo)，則該日視為超標(biāo)。新方法的統(tǒng)計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2011年，全市空氣質(zhì)量二級(jí)天數(shù)少了88天?！斑@表明現(xiàn)行公開(kāi)的城市空氣質(zhì)量評(píng)估結(jié)果存在高估空氣質(zhì)量水平的現(xiàn)象?！眻?bào)告指出。

課題組與當(dāng)?shù)丨h(huán)保局合作，拿到了企業(yè)排放的連續(xù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。有意思的是，有的排污口月超標(biāo)率有時(shí)高達(dá)99%，有時(shí)為0，說(shuō)明其具有達(dá)標(biāo)能力。“年值太粗糙，地方環(huán)保局需要精細(xì)化管理?！彼螄?guó)君說(shuō)。但這沒(méi)有成為當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的管理重點(diǎn)，有些地方環(huán)保局的精力放在了“編又好看又系統(tǒng)的總量控制達(dá)標(biāo)的數(shù)據(jù)上”。

課題組還發(fā)放了550份問(wèn)卷，以調(diào)查公眾對(duì)于城市空氣質(zhì)量的總體滿意度。超過(guò)七成的居民認(rèn)為空氣質(zhì)量較之前有明顯的改善。不過(guò)，滿意度最高值為5分，調(diào)查結(jié)果是2.78分，沒(méi)有達(dá)到基本滿意的水平。其中機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣的排放控制成為居民的最大訴求。宋國(guó)君認(rèn)為調(diào)查問(wèn)卷是對(duì)空氣質(zhì)量管理評(píng)估的輔助手段：“百姓不滿意機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣，環(huán)保局不去治理，方向就不對(duì)了。”

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)現(xiàn)實(shí)

張震是宋國(guó)君課題組的博士研究生，做完此課題后，他的最大感觸是“我國(guó)的空氣質(zhì)量管理理念和美國(guó)不同，沒(méi)有對(duì)應(yīng)到最終目標(biāo)——人體健康上”。

這也是我國(guó)和美國(guó)空氣質(zhì)量管理的區(qū)別，美國(guó)的空氣質(zhì)量管理目標(biāo)是達(dá)標(biāo)，而標(biāo)準(zhǔn)按照法律規(guī)定需五年核定一次，根據(jù)已有研究評(píng)估空氣污染和人體健康的關(guān)系，確定是否修訂。但我國(guó)從1990年代至今，大氣污染防治工作開(kāi)始從濃度控制向總量控制轉(zhuǎn)變，宋國(guó)君認(rèn)為這繞了一個(gè)大彎，甚至是一種倒退。

美國(guó)，尤其是加州的經(jīng)驗(yàn)一直為學(xué)者推崇，宋國(guó)君連續(xù)三年暑假去加州訪問(wèn)。

“空氣監(jiān)測(cè)-規(guī)劃-制度-許可-執(zhí)行-空氣監(jiān)測(cè)”，2012年2月，在美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)組織的一次“洛杉磯空氣污染治理經(jīng)驗(yàn)談”討論會(huì)上，美國(guó)加州南海岸空氣質(zhì)量管理局副局長(zhǎng)通過(guò)這個(gè)循環(huán)過(guò)程介紹了加州經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)的達(dá)標(biāo)規(guī)劃被稱為“州實(shí)施計(jì)劃”，由地方編制，并接受聯(lián)邦政府指導(dǎo)和審核，采取的措施、達(dá)標(biāo)日期都有詳盡的計(jì)劃，具有法律效力?！叭羰且?guī)劃規(guī)定的措施沒(méi)有執(zhí)行，空氣沒(méi)有達(dá)標(biāo)，地方就會(huì)被處罰，甚至由聯(lián)邦直接管理，這是很丟臉的事情?！泵绹?guó)能源基金會(huì)項(xiàng)目官員趙立建說(shuō)。

可見(jiàn)，美國(guó)的州達(dá)標(biāo)計(jì)劃的時(shí)間表是嚴(yán)格按照排污清單和預(yù)測(cè)所得。比如加州目前并沒(méi)有達(dá)到美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，他們計(jì)劃PM2.5和臭氧的達(dá)標(biāo)時(shí)間分別是2015年和2024年。

“所以，我國(guó)的達(dá)標(biāo)年限怎么可能是2020、2030年這樣的整數(shù)呢？”前述地方環(huán)保官員對(duì)國(guó)家提出的限期提出了質(zhì)疑。

美國(guó)大氣管理另一項(xiàng)重要的制度是排污許可制度，即排污單位需要申領(lǐng)排污許可證，批準(zhǔn)后才能排污。在排污許可的基礎(chǔ)上，企業(yè)之間還可以進(jìn)行排污權(quán)交易。

排污許可制度在我國(guó)早已執(zhí)行。但是宋國(guó)君看到美國(guó)僅大氣的許可證，企業(yè)就要填厚厚的幾百頁(yè)，包括能耗、產(chǎn)量、污染物排放濃度等詳盡數(shù)據(jù)，一個(gè)季度申報(bào)一次。而我國(guó)，他能找到的最詳細(xì)的排污許可證是山西的，囊括水、大氣等信息才十幾頁(yè)。

“許可證是管理的核心政策之一，有一系列配套的東西，中國(guó)的許可證制度與實(shí)際的可操作性有差距?！碑呠娬f(shuō)。

對(duì)此，萬(wàn)薇在河北調(diào)查時(shí)深有體會(huì)。河北是最大鋼鐵產(chǎn)業(yè)省份，環(huán)境規(guī)劃中一直希望關(guān)?；蚋脑觳糠中′撹F企業(yè)。但另一方面，作為當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，市政府又傾向于發(fā)展此類產(chǎn)業(yè)，就出現(xiàn)了一邊關(guān)一邊增的局面，一些企業(yè)的排污許可證被取消后又被發(fā)給了新增企業(yè)。

“假設(shè)資金和人員配置、能力建設(shè)、科學(xué)決策理論上都有了，更大的困難還是執(zhí)行?！比f(wàn)薇說(shuō)。這也是聯(lián)盟其他專家的擔(dān)憂，“你看聯(lián)盟的成員絕大部分是環(huán)保部的單位和高校，其實(shí)最大的關(guān)聯(lián)是經(jīng)濟(jì)部門(mén)?！北本煼洞髮W(xué)全球環(huán)境政策研究中心主任毛顯強(qiáng)說(shuō)。

對(duì)此，一位接近環(huán)保部大氣處的人士透露，超標(biāo)地區(qū)正在編制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，但一兩年內(nèi)不會(huì)出臺(tái)，因?yàn)镻M2.5的排放基數(shù)還不清楚，而中央層面也正在制定相應(yīng)的達(dá)標(biāo)管理辦法。“最核心的不是技術(shù)，而是如何落實(shí)”。

對(duì)于地方環(huán)保人員，尤其是監(jiān)測(cè)人員來(lái)說(shuō)，最痛苦的是2015年就快到了，他們擔(dān)心的是，會(huì)不會(huì)“被”達(dá)標(biāo)？