農(nóng)村土地信用合作社的實(shí)踐及啟示

王永舵

摘要：土地信用社是指農(nóng)民把承包的土地存到信用合作社獲得存地費(fèi)，需要耕種者從土地信用合作社貸出土地并支付貸地費(fèi)，農(nóng)民稱其為“土地銀行”。寧夏平羅縣的土地信用合作社探索，在沒有觸動(dòng)土地家庭承包經(jīng)營的前提下，創(chuàng)造了一種新型的土地流轉(zhuǎn)運(yùn)營模式，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營。從金融的角度來看，存地證抵押在目前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押的前提下仍具有創(chuàng)新價(jià)值。因此，建立農(nóng)村土地銀行，通過農(nóng)地“資本化”實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，以存地費(fèi)作為存地證未來收益保證，用存地證抵押來解決目前“三農(nóng)”貸款缺乏有效抵押物的難題是一條可行之策。

關(guān)鍵詞：土地信用合作社；土地銀行；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地“資本化”

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，土地細(xì)碎化和規(guī)模經(jīng)營需求之間的矛盾凸現(xiàn)出來。同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率和農(nóng)業(yè)投資的低回報(bào)難以吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。此外，農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，“三農(nóng)”貸款缺乏有效抵押物已成為“三農(nóng)”信貸投入不足的主要瓶徑。因此，農(nóng)村土地制度的改革就成為破解當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)村金融問題乃至“三農(nóng)”難題的突破口，改革的核心就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，其帶來的生產(chǎn)效率提高和“三農(nóng)”信貸投入增加將對(duì)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起到強(qiáng)大的推動(dòng)作用。在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，我國涌現(xiàn)了各種土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新[1]，其中寧夏平羅縣的土地信用合作社實(shí)踐比較典型，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2011年12月5日，經(jīng)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意，農(nóng)業(yè)部正式批準(zhǔn)18個(gè)市（縣、區(qū)）為“全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”，寧夏平羅縣憑借“政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、農(nóng)民自愿、依法有償、流轉(zhuǎn)有序”的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，躋身全國18個(gè)試驗(yàn)區(qū)之一[2]。在對(duì)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究中，多數(shù)學(xué)者著重于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)土地經(jīng)營本身發(fā)展的影響研究，本文側(cè)重于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的意義研究。

一、平羅土地信用合作社基本情況及特點(diǎn)

（一）基本情況

平羅縣位于寧夏平原北部，農(nóng)業(yè)人口22.8萬人，耕地面積82.18萬畝，可利用荒地113.49萬畝，屬于全國重要的商品糧基地縣。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商及土地傳統(tǒng)產(chǎn)出的剛性約束等原因，導(dǎo)致撂荒土地規(guī)模逐年上升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年以前全縣撂荒土地達(dá)8000多畝。農(nóng)民開始探索提升土地規(guī)模效益的有效方式，自發(fā)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)成為該縣農(nóng)民的首選。2004年、2005年全縣農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地面積分別達(dá)1.98萬畝、2.19萬畝，但是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地多是口頭協(xié)議和自行轉(zhuǎn)租，由此引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛也比較多，甚至嚴(yán)重影響了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。2006年，平羅縣政府為了規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和集約化生產(chǎn)，充分利用本縣土地資源，制定下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地信用合作社建設(shè)的通知》和《關(guān)于推行農(nóng)村土地信用合作社的實(shí)施方案》，開展“土地信用合作社”試點(diǎn)[2]。2006年5月，寧夏平羅縣“小店子土地信用合作社”正式成立。截至2011年末，平羅已經(jīng)形成了股份制農(nóng)場、土地銀行等5種土地經(jīng)營管理模式，其中掛牌成立農(nóng)村土地信用合作社62個(gè)，累計(jì)流轉(zhuǎn)土地28.4萬畝，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收入284萬元，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力8450人次，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入4896萬元[3]。

（二）特點(diǎn)

第一，從經(jīng)營范圍來看，僅限于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、互換、托管、出租、承租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包等服務(wù)和農(nóng)村土地的適度集中、規(guī)模經(jīng)營。

第二，從資本來源來看，呈資本來源多元化特征?！巴恋匦庞煤献魃纭笨捎纱逦瘯?huì)和企業(yè)法人的貨幣資金、荒地、閑散用地以及其他資產(chǎn)出資，經(jīng)評(píng)估作價(jià)后，由法定驗(yàn)資部門驗(yàn)證后作為注冊(cè)資本金。例如，平羅縣姚伏鎮(zhèn)土地信用合作社，作為全縣唯一的鎮(zhèn)級(jí)土地信用合作社，鎮(zhèn)政府以所有荒地1177.5畝作價(jià)出資，占該社注冊(cè)資本的31.7％。

第三，堅(jiān)持存貸自愿原則。為了保障存地農(nóng)民和貸地大戶的對(duì)等地位和合法權(quán)益，由縣農(nóng)牧局統(tǒng)一設(shè)計(jì)內(nèi)容和格式，發(fā)給存地農(nóng)民“存地證”和貸地大戶“貸地證”。

第四，土地信用合作社的本質(zhì)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)。土地信用合作社實(shí)際上是土地承包經(jīng)營權(quán)出租者和租入者之間的中介組織，促成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)范完成，并不是通常意義上的金融機(jī)構(gòu)。之所以采用土地信用合作社的形式，是因?yàn)橐环矫孓r(nóng)民把承包的土地存到信用合作社獲得存地費(fèi)，而另一方面需要耕種者從土地信用合作社貸出土地并支付貸地費(fèi)，農(nóng)民形象地稱其為“土地銀行”。

第五，地方政府在土地信用合作社的成立和推廣過程中起主導(dǎo)作用。首先，在土地信用合作社性質(zhì)的認(rèn)定、章程的設(shè)定以及獲取上級(jí)政府的認(rèn)可等方面平羅縣地方政府積極推動(dòng)。其次，在土地信用合作社具體的申請(qǐng)、審核、審批以及注冊(cè)過程中，地方政府相關(guān)部門直接負(fù)責(zé)審批。最后，在全面推廣過程中，地方政府大力宣傳，實(shí)行政策、資金“雙扶持”。例如，地方政府給予新成立的土地信用合作社3-5萬元的啟動(dòng)資金，工商稅務(wù)部門對(duì)土地信用合作社進(jìn)行稅費(fèi)減免；地方政府將土地信用合作社試點(diǎn)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核，并設(shè)立單項(xiàng)獎(jiǎng)，給考評(píng)優(yōu)秀的土地信用社以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。此外，地方政府的公信力有助于存地農(nóng)戶和貸地大戶雙方形成穩(wěn)定的預(yù)期，促進(jìn)土地信用合作社的規(guī)模經(jīng)營。

二、平羅土地信用合作社的運(yùn)作模式

（一）土地信用合作社的運(yùn)作主體是村委會(huì)

首先，在土地信用合作社設(shè)立前，須由村委會(huì)向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出農(nóng)村土地信用合作社的設(shè)立申請(qǐng)。其次，土地信用合作社的理事長和監(jiān)事長基本上分別由村委會(huì)書記和主任擔(dān)任，村社基本上合一。再次，土地信用合作社所存、貸之地也需要經(jīng)村委會(huì)的認(rèn)定。最后，從規(guī)模連片的角度來看，也需要村委會(huì)的介入。對(duì)于土地需求方而言，往往要求土地連片，這樣才能開展機(jī)械規(guī)?；?jīng)營。在土地零碎化比較嚴(yán)重的情況下，土地的連片必然涉及到地塊的調(diào)整，而村委會(huì)是解決村民地塊調(diào)整的理想主體。因此，平羅土地信用合作社是集體主導(dǎo)型的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度模式[3]。

（二）土地信用合作社的運(yùn)作機(jī)制

根據(jù)平羅縣委、政府發(fā)布的《土地信用合作社章程》（以下簡稱《章程》），土地信用合作社運(yùn)作機(jī)制一般為：農(nóng)戶按照自愿的原則，在保留土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地像銀行存款一樣存入土地信用合作社，土地信用合作社根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級(jí)差性的“存地租金”，定期向農(nóng)民發(fā)放。由“儲(chǔ)蓄”而集中起來的土地經(jīng)過土地信用合作社的整理和公開招標(biāo)競爭，出租給種田大戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，非耕地可用于辦企業(yè)、建市場、搞規(guī)?；N植和養(yǎng)殖等。貸地方要按照所貸土地的地質(zhì)地力差異和期限長短繳納“貸地租金”。由于“貸地租金”高于“存地租金”，其差額部分為土地信用合作社的經(jīng)營收入。因此，土地信用合作社實(shí)際上是土地承包經(jīng)營權(quán)出租者和租入者之間的中介組織，促成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)范完成。

（三）土地信用合作社的經(jīng)營模式

土地信用合作社作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織，其具體運(yùn)作流程是吸收“存入”土地（承包經(jīng)營權(quán)），并經(jīng)過整理形成連片，再“貸出”土地（承包經(jīng)營權(quán)）。但與一般農(nóng)村金融信用合作社實(shí)行以存定貸的經(jīng)營模式的不同之處在于：土地信用合作社實(shí)行以貸定存的經(jīng)營模式。土地信用合作社得以順利運(yùn)作的前提是存在貸地方和明確的貸地需求，包括具體的土地需求數(shù)量、地塊等。因此，土地信用合作社的經(jīng)營模式實(shí)質(zhì)上是以貸定存，即先有貸地需求，再成立土地信用合作社，然后再吸收存地、整理連片，最后貸出。

（四）土地信用合作社盈利的基礎(chǔ)

在以貸定存的模式下，貸地需求是整個(gè)土地信用合作社成立并成功運(yùn)作的起點(diǎn)。零散的小規(guī)模土地經(jīng)營無法達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的盈利點(diǎn)，因此，如何形成土地規(guī)?；?jīng)營的貸地需求是貸地方和土地信用合作社盈利的基礎(chǔ)。顯然，傳統(tǒng)的農(nóng)戶經(jīng)營方式無法形成大規(guī)模的貸地需求，可能也無法承擔(dān)高額的貸地費(fèi)。而以涉農(nóng)企業(yè)或者種植大戶為經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目才有可能實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營。從平羅縣目前運(yùn)轉(zhuǎn)較為成功且被立為典型的土地信用合作社的實(shí)踐來看，貸地需求方均從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。例如，姚伏鎮(zhèn)小店子土地信用合作社的理事長葉立國從信用合作社貸地2200畝，和兩家種子公司合作搞水稻育秧，形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化種植方式。此外，平羅縣黃渠橋鎮(zhèn)萬家營子土地信用合作社理事長劉學(xué)貴從土地信用合作社貸地360畝建立和盛花卉園林實(shí)業(yè)發(fā)展公司，發(fā)展苗木花卉產(chǎn)業(yè)。

三、創(chuàng)新價(jià)值

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

寧夏平羅土地信用合作社的實(shí)踐在沒有觸動(dòng)土地家庭承包經(jīng)營這個(gè)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，創(chuàng)造了一種新型的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)營模式，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模化經(jīng)營。從平羅縣各土地信用合作社的章程來看，均明文規(guī)定遵守《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等涉及到農(nóng)地制度的法律規(guī)定。此外，還特別提出了保持農(nóng)民土地承包權(quán)的穩(wěn)定，集體土地存入和貸出要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，不得擅自改變土地性質(zhì)，不得擅自改變土地用途。

（二）存地證可以用作質(zhì)押物的意義

從金融角度來看，農(nóng)村最多、最主要的資產(chǎn)集中在土地使用權(quán)，但這卻因種種歷史原因沒有形成國家統(tǒng)一的證明，難以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押。寧夏平羅縣土地合作社的章程規(guī)定：“本社的存地證可以用作質(zhì)押物”。盡管平羅縣目前并無以存地證抵押貸款的先例，但存地證抵押在目前農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押的前提下仍具有創(chuàng)新價(jià)值。“土地信用合作社”的建立，在不改變土地所有權(quán)和承包關(guān)系的前提下，使得土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)地“資本化”的意義

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一切生產(chǎn)要素都是可以資本化的，作為稀缺性生產(chǎn)要素的土地當(dāng)然更不例外。目前，我國大部分的農(nóng)地仍然作為農(nóng)戶家庭保障的基本工具，土地的未來收益無法貼現(xiàn)。寧夏平羅縣土地合作社的實(shí)踐使得農(nóng)民“存入的土地”有了“存地費(fèi)收入”，這就在某種程度上實(shí)現(xiàn)了土地未來收益的貼現(xiàn)，而農(nóng)地“資本化”的意義也恰恰體現(xiàn)在此處。農(nóng)地“資本化”的意義首先體現(xiàn)在金融方面，通過農(nóng)地“資本化”實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，以存地費(fèi)作為存地證未來收益保證，使得存地證能夠成為“三農(nóng)”貸款的有效抵押物。其次，農(nóng)地“資本化”的經(jīng)濟(jì)意義體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化，大部分的農(nóng)民將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到中心城鎮(zhèn)去，人口居住的相對(duì)集中將會(huì)給服務(wù)業(yè)帶來巨大的發(fā)展空間。農(nóng)民可以通過土地信用合作社，將土地存入“合作社”，憑“存地證”獲得“存地費(fèi)收入”，這可以解決農(nóng)民的基本生活保障，大大增強(qiáng)農(nóng)民在地域上的流動(dòng)性，逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到中心城鎮(zhèn)，專心從事非農(nóng)工作，達(dá)到勞動(dòng)力資源的高效流動(dòng)和利用。

四、結(jié)論及建議

（一）土地信用合作社的未來發(fā)展方向

首先，土地信用合作社應(yīng)定位于金融機(jī)構(gòu)，而不能只局限于土地存貸中介，要充分發(fā)揮土地信用合作社對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收的促進(jìn)作用。其次，土地信用合作社服務(wù)的目標(biāo)物只能是農(nóng)地。土地信用合作社的主要業(yè)務(wù)應(yīng)是土地的“存貸”業(yè)務(wù)，合作社按存入土地的自然等級(jí)、數(shù)量及正常年收入支付給農(nóng)民利息；按貸出土地的質(zhì)量和數(shù)量收取一定的利息；同時(shí)，可辦理土地抵押、土地開發(fā)、土地購買、土地改良等貸款?？紤]到我國人均耕地很少的實(shí)際，10戶以上的農(nóng)民或以村為單位可成立土地合作社性質(zhì)的組織，集中與銀行發(fā)生信貸關(guān)系，這樣做可以部分化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，降低貸款的成本。

（二）全面開展農(nóng)村土地權(quán)證化，提高“三農(nóng)”貸款的抵押能力

農(nóng)村不是沒有抵押物，而是難抵押。農(nóng)村最多、最主要的資產(chǎn)集中在土地使用權(quán)，就象城市的房產(chǎn)證，但這一塊卻因種種歷史原因沒有形成國家統(tǒng)一的證明，難以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押?！巴恋劂y行”的建立，在不改變土地所有權(quán)和承包關(guān)系的前提下，使得土地使用權(quán)得以流轉(zhuǎn)，如果能以此開發(fā)成為金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)可的抵押物，那么多年來農(nóng)業(yè)貸款難和難貸款的問題將會(huì)得到有效解決。

（三）要明確土地信用合作社的法律地位

加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，延長土地承包期限。加快土地存貸流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系建設(shè)，為土地存貸雙方提供民事仲裁、辦證、法律咨詢與服務(wù)。

（四）深入進(jìn)行“土地資本化”改革

應(yīng)認(rèn)識(shí)到以“土地資本化”為手段來解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的土地信用合作社對(duì)于農(nóng)村金融改革，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移及未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要意義。適時(shí)推進(jìn)土地制度改革，為土地信用合作社的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，充分發(fā)揮土地信用合作社的“資本助推器”作用。

（特約編輯：羅洋）

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