關(guān)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的若干思考和建議

◎潘海生

中央提出走新型城鎮(zhèn)化道路的重大戰(zhàn)略決策，引起各界的關(guān)注和討論。這個(gè)路究竟如何走？我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持走以人為本、分類指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的路子，穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）中國(guó)的城鎮(zhèn)化，是要追求以人民生活水平的提高，讓更多農(nóng)村人口過(guò)上城鎮(zhèn)居民的生活，享受到與城鎮(zhèn)居民相對(duì)均等的公共服務(wù)作為城鎮(zhèn)化終極目標(biāo)。不能見(jiàn)物不見(jiàn)人，一味追求速度，追求比例，各地搞變相的躍進(jìn)和攀比，搞鋼筋水泥的造城運(yùn)動(dòng)。現(xiàn)在有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)我國(guó)有52.6%左右的人口已實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度是很快的，取得了巨大成就。但我們更要看到，這52.6%左右的城鎮(zhèn)化比例中，有18%左右的人口還不是真正意義上城鎮(zhèn)化，是流動(dòng)在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的農(nóng)民工，即三分之一。這樣的城鎮(zhèn)化率顯然是不科學(xué)的，似有自我陶醉，做數(shù)字游戲的味道，而非真實(shí)的城鎮(zhèn)化。我們的城鎮(zhèn)化，不僅要追求速度，更要講究質(zhì)量，因此，當(dāng)前我們著重要在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上下功夫，穩(wěn)步推進(jìn)，讓那些在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工真正享受城鎮(zhèn)化帶來(lái)的成果。如果我們各級(jí)政府滿足于現(xiàn)在這樣一個(gè)比例數(shù)字來(lái)抓城鎮(zhèn)化率，那將會(huì)嚴(yán)重誤導(dǎo)城鎮(zhèn)化，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，也就談不上實(shí)現(xiàn)黨中央、國(guó)務(wù)院提出的走新型城鎮(zhèn)化道路目標(biāo)。

（二）中國(guó)的城鎮(zhèn)化要實(shí)行分類指導(dǎo)，不同地區(qū)要采取不同的戰(zhàn)略，選擇不同的路徑，選用不同的發(fā)展模式，因地制宜，全國(guó)各地切忌一刀切、用一個(gè)模式去套。上世紀(jì)30年代，中國(guó)的有識(shí)之士就看到并提出中國(guó)的人口分布區(qū)域，主要是從黑龍江至中國(guó)中部到云南騰沖一線的東南部地區(qū)。這是由于我國(guó)的地理地貌環(huán)境、氣候條件導(dǎo)致人口密度、產(chǎn)業(yè)分布所決定的，不是我們?nèi)藶榭梢粤ⅠR改變的，是大自然的產(chǎn)物，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)、順應(yīng)并自覺(jué)把握這個(gè)自然現(xiàn)象。為此，我們?cè)诔擎?zhèn)化的戰(zhàn)略指導(dǎo)、路徑選擇上，要從這一實(shí)際出發(fā)。從國(guó)家層面講，就要分類指導(dǎo)。具體講，就是我國(guó)東南包括一部分中部地區(qū)，人口密集、產(chǎn)業(yè)聚集。這一區(qū)域的北京、天津、上海、廣州、南京、武漢、杭州等國(guó)際大都市，人口基本飽和，再擴(kuò)大無(wú)論是土地資源、水資源、還是交通資源，都難以承受了。以北京市為例，2011年常住人口約2020萬(wàn)，根據(jù)中國(guó)社科院、北京市發(fā)改委等單位專家在調(diào)研論證后認(rèn)為，北京人口承載已嚴(yán)重超標(biāo)，公交系統(tǒng)已飽和，水資源奇缺，但人口還在增加。因此，這些城市主要是在“精”上下功夫，讓這些城市真正起到經(jīng)濟(jì)輻射四周的發(fā)動(dòng)機(jī)功能和接納國(guó)際先進(jìn)科技、信息技術(shù)、高端人才、金融等橋頭堡和洼地作用。而進(jìn)一步吸納農(nóng)業(yè)人口的功能，主要放在中小城鎮(zhèn)。要大力發(fā)展縣及縣以下中小城鎮(zhèn)，發(fā)展中小城市群，走就地城鎮(zhèn)化的路子。尤其像浙江這樣人多地少，產(chǎn)業(yè)密集、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，完全可以走就地城鎮(zhèn)化的路子。這個(gè)路子，實(shí)際上也是浙江等地幾十年來(lái)在走的路子。三年前，我們就是總結(jié)了浙江的城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)情況，向省里提出了“就地城鎮(zhèn)化，浙江新型城鎮(zhèn)化的一條路子”的建議。另外，我國(guó)西北部廣大地區(qū)，地廣人稀，產(chǎn)業(yè)分布密度不夠，難以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，就應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展縣城及地級(jí)市城市、省城等為主，走大中城市為主的路子。有的省數(shù)百萬(wàn)，一、二千萬(wàn)人口，二、三產(chǎn)業(yè)又多集中在縣城以上城市里，集中力量建成數(shù)個(gè)象模象樣的大中城市，就可以把全省多數(shù)人口聚集到城里了，城鎮(zhèn)化比例就很高了。

因此，我認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前理論界關(guān)于中國(guó)到底走大城市的路子，還是走城鎮(zhèn)化的路子的爭(zhēng)論毫無(wú)意義，都有只見(jiàn)一面，不見(jiàn)另一面的片面性，不符合當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際?？茖W(xué)的態(tài)度應(yīng)該是從中國(guó)各地實(shí)際出發(fā)，尤其是從中國(guó)東南（包括一部分中部）和西北兩大區(qū)域的巨大差別出發(fā)，各自走不同的城鎮(zhèn)化路子。

（三）中國(guó)城鎮(zhèn)化的不同地區(qū)走不同的路徑、選擇不同模式，需要國(guó)家層面分類指導(dǎo)，采取不同的指導(dǎo)方針和不同的政策導(dǎo)向。沒(méi)有區(qū)別，就沒(méi)有政策。國(guó)家對(duì)東南（部分中部）省份，和對(duì)西北地區(qū)省份，在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)采用不同的目標(biāo)要求，采取不同的具體措施。對(duì)東南包括一部分中部省市，要用政策引導(dǎo)他們積極發(fā)展好中小城鎮(zhèn)，對(duì)西北部省市區(qū)，要鼓勵(lì)他們精心發(fā)展好幾個(gè)大中城市。為此，國(guó)家對(duì)這兩大區(qū)域的城鎮(zhèn)化政策要分類制訂；現(xiàn)有的一些政策不合適的要修改。比如國(guó)家目前的土地政策，還有九年制義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)政策、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等，沒(méi)有區(qū)分，都不利于不同區(qū)域城鎮(zhèn)化的發(fā)展。類似的政策應(yīng)當(dāng)改進(jìn)，都應(yīng)有不同的具體政策措施。

（四）中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)中，要破除行政等級(jí)觀念，把城市的“市”，還原于本來(lái)的涵義和內(nèi)容，而不是一個(gè)行政等級(jí)的概念。要根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)定城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)，不能僅僅從人口多少，地域面積大小來(lái)界定?？匆粋€(gè)地方是不是城鎮(zhèn)化了，主要是看其是不是達(dá)到了城鎮(zhèn)化水準(zhǔn)，看這個(gè)地區(qū)的老百姓是不是過(guò)上了城鎮(zhèn)化的生活。浙江溫州等地，要求建立鎮(zhèn)級(jí)市，就是對(duì)那種以行政理念對(duì)待城鎮(zhèn)化的一種反思和沖擊，有其合理性，應(yīng)當(dāng)值得中央層面思考。國(guó)外有的市就幾萬(wàn)人。前幾年，浙江省湖州市有位政府領(lǐng)導(dǎo)去國(guó)外友好城市考察，向?qū)Ψ浇榻B說(shuō)湖州市在浙江省是個(gè)小市，只有200多萬(wàn)人口，人家外國(guó)人聽(tīng)了傻了眼，老外說(shuō)200多萬(wàn)人還是小市啊，殊不知，我們這200多萬(wàn)人口的“市”，是包括了非城市人口，是行政概念上的“市”。

（五）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要著眼于依托產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的跟進(jìn)，城鎮(zhèn)化就容易造成“空心化”，吸納不了廣大農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)，就會(huì)產(chǎn)生形形色色的“鬼城”。為此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，不能一味追求城市面積的蔓延，而是要花極大的力氣來(lái)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。要制訂好區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制訂好產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和人才梯度轉(zhuǎn)移政策，鼓勵(lì)一些產(chǎn)業(yè)和人才向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，降低中小城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻。包括房地產(chǎn)政策，也要有利于城鎮(zhèn)合理發(fā)展。比如，從目前來(lái)看商品房政策，應(yīng)當(dāng)分類。像北京、上海、杭州這樣的大中城市，已人滿為患，房子供不應(yīng)求，不宜再擴(kuò)大。除了吸引人才需要的政府保障房以外，其商品房?jī)r(jià)格應(yīng)當(dāng)隨行就市，不應(yīng)當(dāng)政府硬性加以控制。應(yīng)以相對(duì)較高的商品房?jī)r(jià)格、較高的生活指數(shù)來(lái)控制一般人口的膨脹，反之，中小城市尚有一定的空間，政府適當(dāng)加以控制房?jī)r(jià)，是有必要的，可以引導(dǎo)更多的人向中小城市聚集，促進(jìn)中小城市更快更好地發(fā)展。

以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，實(shí)踐證明，這樣的城鎮(zhèn)化才有生命力。以浙江省為例，全省中小城鎮(zhèn)星羅棋布，吸納了大量農(nóng)業(yè)人口，就是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)，浙江比較重視發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，塊狀經(jīng)濟(jì)。許多城鎮(zhèn)都有自己的特色產(chǎn)業(yè)，使人口聚得攏、安居得下。

以產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，很重要的一個(gè)方面是要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。李克強(qiáng)總理最近指出，服務(wù)業(yè)就是最大的就業(yè)容納器。目前，我國(guó)尚有許多服務(wù)業(yè)領(lǐng)域需要我們?nèi)ゴ罅ν卣?。比如養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，空間很大，還需要各地著力培育發(fā)展。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可以說(shuō)是一個(gè)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。據(jù)了解，目前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求大約一萬(wàn)多億，就業(yè)崗位數(shù)千萬(wàn)個(gè)。僅浙江一地，到2020年，按1：4比例，即1個(gè)護(hù)理員照顧4個(gè)老人，全省就需要護(hù)理人員280萬(wàn)左右。此外，老年人、尤其失能老人產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)，市場(chǎng)量也很大。許多國(guó)家把發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、尤其是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，作為應(yīng)對(duì)危機(jī)，解決就業(yè)的主要舉措。貴州省提出把貴州打造成全國(guó)的養(yǎng)老基地，此舉如果成功，不僅解決大量就業(yè)人員，還可為貴州創(chuàng)造上億GDP。浙江省近期出臺(tái)政策，護(hù)理專業(yè)畢業(yè)并與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)簽訂5年以上契約的，本科生補(bǔ)助4萬(wàn)元，?？粕a(bǔ)助2.6萬(wàn)元，中專生補(bǔ)助2.1萬(wàn)元，這些舉措，旨在擴(kuò)大就業(yè)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展，對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有積極作用。

（六）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，尤其是走就地城鎮(zhèn)化路子的地方，要鼓勵(lì)和支持優(yōu)質(zhì)公共資源由大中城市向小城鎮(zhèn)延伸。中國(guó)的城鎮(zhèn)化，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)就是要讓更多的農(nóng)村人口，能夠享受到像城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)，提高生活質(zhì)量。如果我們搞城鎮(zhèn)化，廣大農(nóng)村人口得不到發(fā)展成果，享受不到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的美好生活，那么，這樣的發(fā)展速度，這樣的城鎮(zhèn)化，是不科學(xué)的。因此，我們一方面要建設(shè)城鎮(zhèn)，另一方面要引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源面向小城鎮(zhèn)。政府要鼓勵(lì)和支持教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，以及交通、通信、水務(wù)、養(yǎng)老等資源創(chuàng)新發(fā)展模式，采取集團(tuán)化管理、連鎖式經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，互惠互利，向中小城鎮(zhèn)延伸。近幾年來(lái)，浙江各地從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源下沉，不少地方實(shí)現(xiàn)了公共交通城鄉(xiāng)一體化、水務(wù)集團(tuán)縣域化、三甲醫(yī)院托管縣鎮(zhèn)醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖、演藝單位聯(lián)營(yíng)等，使更多的農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)了住在小城鎮(zhèn)上也能享受到優(yōu)質(zhì)公共資源，圓了“城鎮(zhèn)化夢(mèng)”。

（七）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要探索建立多元投入機(jī)制，拓寬民間資本的準(zhǔn)入領(lǐng)域和渠道，激活社會(huì)資本，用市場(chǎng)化的辦法建立新型的城鎮(zhèn)建設(shè)投入機(jī)制。要改進(jìn)我國(guó)不同層級(jí)政府之間在公共服務(wù)方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)，還要界定好政府公共服務(wù)邊界，厘清政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等各方主體的責(zé)任。這方面也要打破政府大包大攬、無(wú)所不能的觀念，發(fā)揮市場(chǎng)作用和社會(huì)力量的作用。例如，城鎮(zhèn)建設(shè)中的一些交通設(shè)施，娛樂(lè)設(shè)施、包括一些醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)等設(shè)施，甚至教育事業(yè)，都可以制訂政策，探索吸取民間資本投入的辦法，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與公共服務(wù)供給。另外，省市一級(jí)還可以探索建立“小城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司”專門經(jīng)營(yíng)小城鎮(zhèn)建設(shè)；探索設(shè)立“中小城市培育發(fā)展基金”等，解決好推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)錢從哪里來(lái)的問(wèn)題。打破搞城鎮(zhèn)化就單一靠賣土地的舊框框、老辦法。更何況現(xiàn)在不少城市政府手上已沒(méi)有多少土地可賣了。

（八）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、兼顧好農(nóng)村的發(fā)展。決不能形成一邊繁榮昌盛，一邊破敗衰落的畸形城鎮(zhèn)化。所謂新型城鎮(zhèn)化，我的理解，其中主要的一個(gè)方面，就是不能靠剝奪農(nóng)民、犧牲農(nóng)村為代價(jià)，而是要城鄉(xiāng)互動(dòng)，比翼齊飛。各地政府，都要學(xué)會(huì)“兩手抓”，要高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展作為城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和必要條件。要充分認(rèn)識(shí)到，只有農(nóng)村發(fā)展了，糧食這個(gè)基礎(chǔ)穩(wěn)定，農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)充足，才能更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鎮(zhèn)化才不會(huì)有后顧之憂。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，在制訂好政策的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)工商資本和優(yōu)秀人才進(jìn)入農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)；要從公有制實(shí)現(xiàn)形式上、從生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力如何相適應(yīng)上，用馬克思主義理論分析和說(shuō)清楚當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下的根本原因，探求提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的途徑，走出一條有適度規(guī)模的、集約化、低成本、高效率的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化新路子，推進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展；要尋找和研究一些平臺(tái)和抓手，促進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明共同發(fā)展，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)民生活水平。浙江省這幾年來(lái)，以美麗鄉(xiāng)村和“平安浙江”建設(shè)為抓手，全省出現(xiàn)了數(shù)百上千個(gè)美麗鄉(xiāng)村，這些鄉(xiāng)村，有的辦企業(yè)、有的搞農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)、有的搞農(nóng)家樂(lè)，經(jīng)濟(jì)富裕、環(huán)境優(yōu)美、適宜居住。不少鄉(xiāng)村吸引了大批上海、蘇南，杭州等地的人來(lái)避暑、居住和養(yǎng)老，推動(dòng)了城鄉(xiāng)互動(dòng)，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家呈現(xiàn)的“逆城市化”現(xiàn)象，在浙江一些地方也出現(xiàn)了苗頭，縮小了城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。