順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢需完善相關(guān)法制

◎ 羅懷熙

城鎮(zhèn)化是當前中國面臨的一個重大課題，黨的十八大報告指出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。李克強總理3月17日在會見中外記者時也強調(diào)，城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟社會的深刻變化，需要各項配套改革的推進。城鎮(zhèn)化不但有利于改善人民生產(chǎn)生活條件，還將大大提高社會生產(chǎn)率，對經(jīng)濟發(fā)展具有積極的推動作用。目前我國正處于從幾千年的農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，轉(zhuǎn)型是否成功，將直接影響到中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略目標能否如期實現(xiàn)。為此，如何順應(yīng)城鎮(zhèn)化趨勢、改革不適應(yīng)形勢發(fā)展要求的各項體制機制，應(yīng)當及早引起我們的關(guān)注和研究。

現(xiàn)狀和問題

城鎮(zhèn)化是世界各國現(xiàn)代化過程中的普遍趨勢，核心是人的城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口隨著二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。建國以來，我國在城鎮(zhèn)化方面取得了顯著進展，按照公布的統(tǒng)計資料，1949年我國城鎮(zhèn)化率約為10%，1978年達到17.9%,2012年進一步達到52.6%。在肯定成績的同時，我們也應(yīng)該看到，目前我國的城鎮(zhèn)化還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：

1.城鎮(zhèn)化進程滯后于經(jīng)濟現(xiàn)代化進程。國際經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化水平和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平呈正比。按照國家統(tǒng)計局公布的資料，2010年我國一、二、三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中占比分別為10.1%、46.8%、43.1%，第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，同期我國城鎮(zhèn)化率為49.68%，與文化、社會環(huán)境類似的其他國家、地區(qū)相比明顯滯后。如韓國1983年三次產(chǎn)業(yè)占比分別為15.2%、46.4%、38.4%，略低于我國目前的發(fā)展水平，但城市化率在1980年就已經(jīng)達到57.3%；我國臺灣地區(qū)1980年三次產(chǎn)業(yè)占比分別為9.2%、45%、45.8%，與大陸目前的發(fā)展水平相近，而城市化率在1978年就已經(jīng)達到63.8%。

2.“偽城鎮(zhèn)化”的風險日益凸顯。按照公布的統(tǒng)計資料，2011年我國城鎮(zhèn)化率為51.27%，但真正擁有經(jīng)常居住地城市戶籍的只有35%，用領(lǐng)導(dǎo)同志的話說，其余人口就是“2.6億農(nóng)民工”，例如深圳市戶籍人口占常住人口的比例還不到1/3。大量人口在城鄉(xiāng)間、不同城市間過于頻繁的流動和就業(yè)的短期化，不但容易造成就業(yè)難、用工荒等問題，影響勞動者技能提升和產(chǎn)業(yè)升級，還加大交通壓力、空置鄉(xiāng)村住宅、增大社會管理和公共服務(wù)成本，導(dǎo)致了巨大的資源浪費。此外，農(nóng)民工長期不能融入城市，也容易造成城市新老居民間的對立甚至沖突，近年廣東、江蘇等地發(fā)生的一些群體性事件，就是典型例子。

3.城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟社會成本不斷加大。一是城鎮(zhèn)建設(shè)用地低效擴張，影響糧食安全。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官員提供的資料，從1990年到2008年，城鎮(zhèn)居住人口從3億增加到6億，但同期城市建成區(qū)面積從1.2萬平方公里增加到了3.6萬平方公里，土地利用效率下降。在大廣場、大馬路、大建筑紛紛出現(xiàn)的同時，我國優(yōu)質(zhì)耕地面積也在減少。二是利益沖突增多，影響社會穩(wěn)定。因城市建設(shè)而導(dǎo)致的集體土地征收、城市房屋拆遷，已經(jīng)成為社會熱點問題，因城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標增減掛鉤導(dǎo)致的農(nóng)民“被上樓”，也在各地引發(fā)了不少糾紛。三是城鎮(zhèn)建設(shè)不協(xié)調(diào)，影響城鎮(zhèn)化的可持續(xù)推進。東、中、西部間，人口主要集中于東部城市；大、中、小城市間，大城市人口不斷膨脹，中小城市普遍缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐和人口聚集能力。既在大城市造成交通擁堵、空氣污染等“城市病”，也影響了國家整體的發(fā)展平衡。

從體制機制上分析原因

城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)上述問題，其原因是復(fù)雜的。我國仍處于社會主義初級階段，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，城鎮(zhèn)化必然是一個長期的歷史過程；我國幅員遼闊、人口眾多、區(qū)域間發(fā)展差異較大，城鎮(zhèn)化必然難以做到整齊劃一。但是，現(xiàn)行體制機制上存在的一些缺陷，也是影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的重要原因，需要我們認真研究，并探索解決的思路和辦法。

1.計劃經(jīng)濟體制下形成的利益分割格局未能完全打破，制約了城鎮(zhèn)化的進展。建國后，在蘇聯(lián)模式影響下，我國建立了全面的計劃經(jīng)濟體制，該體制的特點之一就是城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)相對獨立而自成體系，改革開放以來，這種分割格局逐步弱化，但目前仍未完全打破，影響了人口、資源的自由流動與合理配置。一是城鄉(xiāng)分別實行不同的管理制度。1958年戶口登記條例施行以來，我國居民被劃分為城市人口和農(nóng)業(yè)人口，就業(yè)、教育、社會保障、住房等也逐漸與戶籍掛鉤。例如，按照物權(quán)法和土地管理法規(guī)定，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有；按照社會保險法規(guī)定，養(yǎng)老保險等社會保障資金由用人單位和個人共同繳納，因而農(nóng)民事實上難以參加社會保險，只能享受“新農(nóng)合”等針對農(nóng)村的保障待遇。近年來，國務(wù)院加快了戶籍制度改革步伐，一些省市也實行了城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一登記，但在核心的戶籍遷移問題上，進展仍然較為緩慢，主要原因就在于城鄉(xiāng)間與戶籍掛鉤的資源配置差異。二是區(qū)域之間的分割仍然存在，在某些方面甚至得到強化。現(xiàn)行法律法規(guī)基本沒有明確規(guī)定地區(qū)間的差異，但實踐中由于原有行政管理措施的沿用，不少區(qū)域間的差異一直保留了下來。例如，現(xiàn)行法律法規(guī)對高考招生名額的省際分配原則、程序未作規(guī)定，實踐中是由主管部門用行政手段配置，以至于不同省份考生在享受優(yōu)質(zhì)教育資源上懸殊巨大，并成為推行“異地高考”的主要阻力；一些城市在保障性住房申請、事業(yè)單位招考中，也明確將具有當?shù)爻擎?zhèn)戶籍設(shè)為前提條件，這種做法雖然受到社會質(zhì)疑，但現(xiàn)行法律并沒有直接的規(guī)定予以調(diào)整。三是不同行業(yè)間的分割需要引起重視。這種分割有的是法律確認的，例如依照社會保險法，公務(wù)員和非公務(wù)員在養(yǎng)老問題上實行“雙軌制”；更多的分割則是事實上形成的，例如石油、電力、煙草、金融、通訊、電視等行業(yè)憑借壟斷地位，長期維持較高的福利待遇和用工雙軌制，一些行業(yè)在錄用工作人員時實行內(nèi)部招考，基本不對社會開放，即使對外開放，也是“蘿卜”招聘。城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)的分割既影響社會公正，也影響資源的合理配置，是制約城鎮(zhèn)化的根本原因。

2.地方政府權(quán)力責任配置不夠科學，影響了政府的準確定位，降低了城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。一方面，政府經(jīng)濟職能過度膨脹，扭曲了政府在城鎮(zhèn)化中的角色定位。按照法治原則，政府主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，但實踐中地方政府常常直接參與經(jīng)濟活動，成為特殊的市場主體。例如依照土地管理法規(guī)定，地方政府負責征收集體土地、出讓國有土地使用權(quán)并收取出讓金，但法律對土地使用權(quán)出讓金的使用并無明確規(guī)定。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，地方政府難以遏制“土地財政”的沖動。據(jù)國家公布的資料，近三年土地使用權(quán)出讓收入都在3萬億元左右，占地方財政的相當比例。地方政府職能定位不科學，直接后果之一就是在城鎮(zhèn)化中“重地輕人”，城市面積不斷擴大，房地產(chǎn)價格不斷上漲，但人的城鎮(zhèn)化卻明顯滯后。目前社會輿論對城鎮(zhèn)化的主要擔憂，也在于惟恐地方政府受經(jīng)濟利益驅(qū)動，把城鎮(zhèn)化搞成了又一輪“房地產(chǎn)大躍進”。近年來，國家推行征地制度改革，提高補償標準，提取一定比例的土地使用權(quán)出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)等，情況有所好轉(zhuǎn)，但并未得到根本解決。另一方面，政府間財權(quán)、事權(quán)劃分不盡合理，降低了地方政府推進人口城鎮(zhèn)化的積極性。根據(jù)1993年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，地方政府在地方文化、教育、衛(wèi)生、建設(shè)等方面負主要的投入責任，這導(dǎo)致與城鎮(zhèn)化直接相關(guān)的政府公共服務(wù)職能主要壓到了地方政府身上。以教育為例，按照義務(wù)教育法和國務(wù)院規(guī)定，義務(wù)教育經(jīng)費由各級財政共同負擔、省級財政統(tǒng)籌落實，教師工資主要由縣級財政負擔，財政部提交人大審議的預(yù)算草案表明，2012年國家財政教育經(jīng)費預(yù)算為21984億元，其中中央財政預(yù)算3781億元，其他為地方財政支出。農(nóng)民工子女在遷入地公立學校接受義務(wù)教育歷時多年才基本落實（提請十二屆全國人大常委會三次會議審議的《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》顯示，2012年農(nóng)民工隨遷子女進入公辦學校就讀的比例為80.2%），地方財政負擔是重要原因。社會保險也長期由地方政府負主要責任，實踐中各地社會保險水平差異很大，不但給保險關(guān)系的異地轉(zhuǎn)移造成困難，還降低了地方政府將外來人員納入社會保障體系的積極性。按照社會保險法規(guī)定，基本養(yǎng)老保險逐步實行全國統(tǒng)籌，其他保險逐步實行省級統(tǒng)籌，由各級政府給予補貼，這種規(guī)定比以前有了進步，但仍然只是一種過渡性的措施安排。

3.農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)保障機制尚不健全，降低了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的能力，削弱了農(nóng)民城鎮(zhèn)化的意愿。從整體上看，農(nóng)民對城鎮(zhèn)化是有積極性的，用領(lǐng)導(dǎo)同志的話講，農(nóng)民最大的愿望就是“過上城里人一樣的生活”，但具體到農(nóng)民個人而言，現(xiàn)行的一些體制機制又往往導(dǎo)致其不能進城、不愿進城。例如農(nóng)村土地承包法規(guī)定，農(nóng)民承包的耕地承包期為30年，如果全家遷入設(shè)區(qū)的市落戶的，要交回承包地；承包經(jīng)營權(quán)可通過出租、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)，但能否抵押、入股，法律則沒有明確規(guī)定，實踐中的做法通常是不允許。按照土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，出賣出租房屋后不能再申請宅基地；按照國務(wù)院規(guī)定，城鎮(zhèn)居民不能購買農(nóng)民的房屋。此類規(guī)定在出臺的時候主要是為了給農(nóng)民提供最基本的生產(chǎn)生活保障，避免農(nóng)民失地失業(yè)后影響社會穩(wěn)定，在特定歷史時期也確實發(fā)揮了積極作用，但隨著形勢的發(fā)展變化，一些弊端也逐步開始顯現(xiàn)，例如進城農(nóng)民拋荒耕地、小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)大量法律糾紛等。僅以對城鎮(zhèn)化的影響為例，承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)都還不是完全意義上的財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民進城時必須放棄在農(nóng)村的生產(chǎn)生活資料，除了自身勞動力外往往一無所有，大大降低了在城市生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。不少農(nóng)民在中小城市生活工作多年甚至是舉家外遷，仍然不愿轉(zhuǎn)戶口，仍然希望保留在農(nóng)村的承包地和宅基地，與此不無關(guān)系。

制度建設(shè)方面的建議

城鎮(zhèn)化不是我們的主觀喜好，而是中國現(xiàn)代化的客觀需求，我們不能脫離實際盲目推進城鎮(zhèn)化，但也不能一味遷就現(xiàn)狀而回避影響城鎮(zhèn)化的體制機制問題。黨的十八大提出新型城鎮(zhèn)化，必然要求我們在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷完善相關(guān)的法律制度。從現(xiàn)實國情來看，可以考慮按照加強中央調(diào)控，合理界定各級政府財權(quán)事權(quán)，打破城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)分割，促進勞動力和資源合理、有效配置的基本思路，逐步推進相關(guān)法律的廢、改、立。其中，近期可以考慮的制度建設(shè)包括：

1.教育方面的法律制度。從整體上看，教育對城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的影響是最深遠的，中華民族傳統(tǒng)上對后代的重視也一貫超過對己代的重視，完善教育制度最容易獲得多數(shù)民眾的支持。例如，隨著高等教育的普及，改革現(xiàn)行高考招生計劃制度的實際阻力已經(jīng)大大減小，可以考慮修訂高等教育法，增加高等院校學生考錄方面的規(guī)定，對高考招生計劃確定的原則、程序等作出規(guī)范，確立按照人口、考生等比例分配招生計劃的基本原則。又如，因其投資回報的長期性、受教育者未來就業(yè)地域的不確定性等，教育尤其是義務(wù)教育資金主要由地方政府負擔的合理性也值得商榷，可以考慮修改義務(wù)教育法，明確各級政府的財政投入比例，加大中央財政的承擔份額。如果這兩項措施到位，教育的公平性就能大大提高，既減小了人口向特大城市集中的壓力，也減小了戶籍制度改革的阻力，必將對城鎮(zhèn)化起到積極的推動作用。

2.就業(yè)方面的法律制度。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，這必然要求在城市生活者有相對穩(wěn)定的職業(yè)。目前的“偽城市化”問題，最直接原因就是大量外來務(wù)工人員就業(yè)很不穩(wěn)定，只能以臨時工、勞務(wù)派遣工等形式短期就業(yè)?？陀^而言，就業(yè)的適度流動有利于保持經(jīng)濟的活力，我們已經(jīng)不可能回到“鐵飯碗”的計劃經(jīng)濟時代，但那些因體制機制原因而造成的短期就業(yè)，是可以而且能夠避免的。政府除搞好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、促進就業(yè)外，目前應(yīng)該解決的是國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位在人員招錄上的“定向招錄”和勞動用工上的“雙軌制”問題，可以考慮借鑒國外經(jīng)驗，出臺反勞動歧視方面的法律制度，對上述單位招錄工作人員的條件、程序，勞動報酬等作出明確規(guī)定，避免同工不同勞、同勞不同酬等現(xiàn)象。

3.住房方面的法律制度。住房是城鎮(zhèn)居民最核心的不動產(chǎn)，也是外來人口落腳城鎮(zhèn)的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，目前我國城鎮(zhèn)住房價格與居民收入相比上漲較快，不但推高了城鎮(zhèn)化的成本，阻礙了人口的合理流動，也是社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的不利因素。可以考慮出臺基本住房保障方面的法律制度，對全國住房信息的調(diào)查統(tǒng)計和公布，住房供地、建設(shè)規(guī)劃，各類保障性住房的享受主體、程序、條件，房地產(chǎn)市場調(diào)控等作出規(guī)定，給地方政府和民眾一個穩(wěn)定的預(yù)期。在保障性住房方面，要注意對現(xiàn)有的各類經(jīng)濟適用房、限價房、集資房、公租房、廉租房等進行適當整合，明確其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和管理措施，并將外來就業(yè)人員納入保障范圍，幫助外來人員在城鎮(zhèn)安家落戶。在必要的時候，還應(yīng)當出臺房產(chǎn)稅方面的法律制度，既有利于調(diào)控房產(chǎn)投機，又可以給地方政府增加穩(wěn)定的財源。

4.社會保障方面的法律制度。實踐中反對社會保障全國統(tǒng)籌的理由主要是地區(qū)間、行業(yè)間保障水平差異大，難以協(xié)調(diào)不同群體的利益，社會保障壓力也成為地方政府尤其是發(fā)達地區(qū)地方政府抵觸外來人口城鎮(zhèn)化的直接原因。但從理論上講，社會保障是政府向國民提供的基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)間不應(yīng)分割，整體而言，目前我國的社會保障統(tǒng)籌層次偏低、具體保障種類偏多且各自覆蓋面小、管理運行成本較高，可以考慮修改社會保險法，實行社會保險全國統(tǒng)籌，并整合保險具體種類，例如實行人人平等的基本保險和按繳費高低享受不同待遇的補充保險制度，條件成熟的時候，還可以考慮將公務(wù)員也納入社會保險范疇。

5.土地方面的法律制度。目前關(guān)于土地管理制度改革的討論比較多，有人主張縮小征地范圍，讓農(nóng)民集體土地直接進入建設(shè)用地市場，還有人主張大幅度提高對被征地農(nóng)民的補償標準。但事實上，按照“漲價歸公”理論，政府代表公眾收取農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地增值收益的做法并無問題。綜合各方面因素，現(xiàn)階段比較可行的方案是將重點放在完善被征地農(nóng)民社會保障和規(guī)范土地使用權(quán)出讓金用途上，這樣既能有效遏制地方政府的征地沖動，又能兼顧各方面利益，對現(xiàn)行體制沖擊也最小，同時還有利于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益。此外，農(nóng)村土地承包法也可以作相應(yīng)修改，將承包期限調(diào)整為十七屆三中全會確定的“長久不變”，取消農(nóng)民全家進城后收回承包地的規(guī)定，允許承包經(jīng)營權(quán)的抵押、入股等；農(nóng)民進城后自愿放棄承包經(jīng)營權(quán)的，可以由政府給予補貼；將承包地棄耕、拋荒的，可以規(guī)定相應(yīng)的法律責任。這樣，進城農(nóng)民能獲得一定的資金，留在農(nóng)村的農(nóng)民也可以逐步擴大經(jīng)營規(guī)模，有利于城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)推進。

城鎮(zhèn)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，順應(yīng)城鎮(zhèn)化大趨勢的法律制度，應(yīng)當是有利于進一步公平配置資源和要素的法律制度，應(yīng)當是打破城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)分割的法律制度。只有制度上改革到位，我們才能克服現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的缺陷，實現(xiàn)符合中國國情的新型城鎮(zhèn)化。