試論現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)與存在前提

郝玲玲

（吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春130012）

“必須先研究事物，而后才能研究過程，必須先知道一個(gè)事物是什么，才能察覺這個(gè)事物所發(fā)生的變化”［1］。政府公信力本質(zhì)上是政府的一種能力，這種能力的產(chǎn)生和發(fā)揮作用依賴于公眾對(duì)政府的信任程度。在現(xiàn)代社會(huì)，如果政府想保持自身公信力長(zhǎng)期存在并始終處于較高強(qiáng)度，就必須把握政府公信力理論的內(nèi)在邏輯和規(guī)律。

一、現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，任何一種事物產(chǎn)生、運(yùn)動(dòng)和發(fā)展的過程必然遵循一定的理論邏輯［2］。政府公信力背后有著深遠(yuǎn)的理論來源，并以此為支撐存在和運(yùn)行。這些理論是決定產(chǎn)生政府公信力狀態(tài)和程度的首要基礎(chǔ)，更為政府公信力運(yùn)行和發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）階級(jí)沖突理論：公信力來自于強(qiáng)制

馬克思、恩格斯在摩爾根的研究成果基礎(chǔ)上系統(tǒng)提出政府起源于階級(jí)沖突這一論斷。階級(jí)沖突論較完整地闡述了國(guó)家起源和私有財(cái)產(chǎn)的內(nèi)在聯(lián)系，提出：國(guó)家起源于階級(jí)之間的沖突，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的必然產(chǎn)物；國(guó)家（政府）是凌駕于對(duì)立階級(jí)之上的第三種力量，是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治的工具。可見，政府產(chǎn)生的原動(dòng)力是為了解決分層社會(huì)中的內(nèi)在沖突，滿足統(tǒng)治階級(jí)維持社會(huì)秩序的需要［3］。

從階級(jí)沖突論的角度思考，國(guó)家的本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治。這種邏輯中的國(guó)家是公共權(quán)力的強(qiáng)制壟斷者。政府依靠軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力手段，系統(tǒng)地、合法地使用強(qiáng)制力。階級(jí)國(guó)家的政府一開始因?yàn)闆]有得到大多數(shù)公眾的認(rèn)同和支持所以并不具備真正意義上的合法性。然而無論什么性質(zhì)的政府，在成立之后都必然獲得一定的公信力，哪怕只是少數(shù)派的或強(qiáng)制的公信力。但是，暴力手段本身無法為國(guó)家贏得合法性，強(qiáng)制力長(zhǎng)遠(yuǎn)看來往往會(huì)給政府公信力帶來負(fù)面影響。所以，非暴力強(qiáng)制的其他手段是政府獲得公信力的首選，如宗教、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀等。國(guó)家起源的階級(jí)沖突論揭示了政府公信力產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)情形，強(qiáng)調(diào)作為現(xiàn)實(shí)存在的政府及其公信力是如何產(chǎn)生的，這可能是政府公信力最真實(shí)的理論邏輯。

（二）社會(huì)契約理論：公信力來自于守約

近代西方流行的社會(huì)契約理論是政府公信力的又一重要思想基礎(chǔ)和理論來源。根據(jù)社會(huì)契約論的描述，人民（公眾）為擺脫無政府狀態(tài)下人類社會(huì)的無序利益爭(zhēng)奪，因而試圖建立組織性、秩序性的公共生活。依據(jù)社會(huì)契約論，政府的公信力具備理論必要性與實(shí)踐必然性?！懊總€(gè)人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下?！保?］這表明了政府建立在公眾的共同意愿基礎(chǔ)上，公眾對(duì)政府的完全信任是政府和社會(huì)公眾之間契約關(guān)系的基礎(chǔ)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展，公眾已經(jīng)普遍接受了政府與公眾之間存在社會(huì)契約關(guān)系，政府是社會(huì)公眾共同意愿下履行契約的代理者這樣的思路。

社會(huì)契約論作為一種科學(xué)理論更多地體現(xiàn)出一種工具理性推斷。首先，社會(huì)契約論使公眾對(duì)政府公信力的要求更加具體明確。判斷政府是否履約的直觀標(biāo)準(zhǔn)就是觀察其行為是否符合約定。這種觀察往往伴有量化的指標(biāo)，可以有效衡量政府行政行為的可靠程度，即政府的履約程度。其次，社會(huì)契約論支撐下的政府公信力運(yùn)行約束機(jī)制已經(jīng)建立，法律成了政府履行契約的重要約束。社會(huì)公眾借助法律權(quán)威來監(jiān)督政府行政活動(dòng)并進(jìn)一步保護(hù)公共利益。

（三）有限政府理論：公信力來自于限制

有限政府的內(nèi)涵可以理解為“一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上受到來自法律的明文限制，公開接受社會(huì)的監(jiān)督和制約，政府的權(quán)力和規(guī)模在超出其法定的疆界時(shí)，能夠得到及時(shí)有效的糾正?！保?］有限政府的理念，一方面為政府的職能范圍和權(quán)限劃定了明確的界限，另一方面，也為公眾對(duì)政府公信力的范圍和水平提供了具體指向和基本標(biāo)尺。因此我們可以推斷，在有限政府理論的指導(dǎo)下，政府公信力的發(fā)揮不會(huì)受到限制和降低，公眾對(duì)政府公信力的要求也不會(huì)減少，而是更加對(duì)政府提供的有限但有效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品感到信任和滿意。

有限政府理論在政府公信力的產(chǎn)生和鞏固方面有其特有的優(yōu)勢(shì)的：一方面，政府作為公共意志的執(zhí)行者，本身具有公共的不可侵犯性，這首先為政府公信力的產(chǎn)生提供了權(quán)力基礎(chǔ)和制度條件。有限政府理論又為政府公信力劃定了清晰的權(quán)力邊界，使政府在既定的領(lǐng)域中得以規(guī)范運(yùn)行，任何越界的政府行為都可以是否滿足公共意志和維護(hù)公共權(quán)益作為衡量標(biāo)準(zhǔn)得到及時(shí)糾正；另一方面，政府公信力的形成需要一定的政治環(huán)境。有限政府理論主張政府本來就不是無所不包的全能政府，而是作為市場(chǎng)和社會(huì)的有效補(bǔ)充，為公眾提供市場(chǎng)和社會(huì)無法保障的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在這種政治環(huán)境中，公眾對(duì)政府具有更為明確的指向，也可以更準(zhǔn)確地衡量政府績(jī)效，政府也確實(shí)減少了產(chǎn)生公信力危機(jī)的可能性，使其公信力得以在有限中逐步提升。

（四）責(zé)任政府理論：公信力來自于負(fù)責(zé)

責(zé)任政府理論是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要理念支撐之一，責(zé)任政府也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展實(shí)踐的基本特征之一。責(zé)任政府理論更多地強(qiáng)調(diào)政府與公眾之間的具有強(qiáng)制和法律性質(zhì)的責(zé)任關(guān)系，這就意味著政府公職人員在行使職權(quán)的任何行為如果逾越或違背了法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任甚至是法律后果。相應(yīng)的，責(zé)任政府理念下的政府在現(xiàn)實(shí)行政活動(dòng)中必須積極地回應(yīng)公眾意愿，并依據(jù)行政法規(guī)公平、高效地滿足公眾的利益需求。

責(zé)任政府理論作為政府公信力的理論支持主要體現(xiàn)在：政府必須通過自身負(fù)責(zé)任的行政行為執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)公共意志，積極地接受社會(huì)和公眾對(duì)政府行為及其結(jié)果的評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)及時(shí)調(diào)整和完善其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)。在政府負(fù)責(zé)任的行政行為中逐步提升自身信用能力和水平，并同時(shí)接受來自政府內(nèi)部和社會(huì)外部的監(jiān)督和約束，讓公眾在監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府行為過程中，逐步認(rèn)同政府政策，主動(dòng)支持政府行為，從而保證政府公信力的和諧穩(wěn)固增長(zhǎng)。

二、政府公信力產(chǎn)生與存在的基本前提

（一）政治合法性的獲取

合法性（legitimate）問題是國(guó)家公共生活中的核心問題。政府獲取公眾信任的基本前提是國(guó)家必須是且必須被認(rèn)為是反映了人民整體選擇的合法性組織。就政府而言，行使權(quán)力的基礎(chǔ)是公眾的價(jià)值認(rèn)同和政治服從，這是政府獲取政治合法性的必要條件。當(dāng)政府不具備合法性或沒有能力保障其合法性延續(xù)時(shí)，政府的公信力必然已經(jīng)喪失，政府與公眾的信任關(guān)系也就此終結(jié)。

政治統(tǒng)治合法性的最終和最重要基礎(chǔ)就是政治統(tǒng)治者的統(tǒng)治得到社會(huì)最高限度的支持。必須強(qiáng)調(diào)的是，這種合法性既非與生俱來，也不是口頭約定的，而是需要通過政府制定制度、法律體現(xiàn)和保障人民意志來獲取的。這要求明確一定約束公眾行為和政府官員行為的具體安排，這種安排的具體表現(xiàn)形式就是作為政府官員角色的義務(wù)和作為公眾角色的義務(wù)。如果一個(gè)國(guó)家政府的合法性基礎(chǔ)主要建立在合理的制度之上，那么，即便遇到合法性危機(jī)，也不會(huì)危及整個(gè)政治系統(tǒng)?？梢姡环矫嬲暮戏ㄐ允钦@取公信力的制度基石，另一方面也是其建設(shè)自身公信力的首要前提。

（二）公共權(quán)力的制衡

合法性為政府擁有公信力提供了制度保障，使政府通過合法手段獲得人民給予的利益與權(quán)力，這意味著合法的政府本身具有合法的廣泛行使公共權(quán)力的權(quán)利。但是，從公共權(quán)力的本源上講，權(quán)力來源于人民，是人民權(quán)力或者人民權(quán)利的產(chǎn)物，來自于人民的讓渡和授權(quán)。因此，在現(xiàn)實(shí)層面上迫使公眾在政府運(yùn)用公共權(quán)力之初，就必須采取手段確保讓渡的權(quán)力能夠被“代理人”充分正確的實(shí)現(xiàn)而非異化［6］。而政府要做的是說服公眾愿意相信其行為符合人民意愿，其行為結(jié)果符合公共利益。

在現(xiàn)代民主制度下，制衡公共權(quán)力始終是體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則的重要前提。公共權(quán)力制衡汲取了先進(jìn)的政治思想理論并在實(shí)踐中通過以下手段得以實(shí)現(xiàn)：

1.以法律制約權(quán)力。法律對(duì)權(quán)力的制約首先依據(jù)法律具有其他任何手段都不具備國(guó)家強(qiáng)制性和普遍約束性。亞里士多德強(qiáng)調(diào)“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”，這種法律所特有的屬性將政府置于嚴(yán)格的法律監(jiān)督之下，并能夠制度性的防范政府在運(yùn)用公共權(quán)力過程中的隨意性和人格化。在民主制度下，法律是公眾防范政府權(quán)力失范的有效工具，也是公眾用以保護(hù)和主張自身權(quán)利的最有力武器。

2.以權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力制衡是西方資本主義制度下約束行政權(quán)力的基本方法。民主制度下，任何一種權(quán)力都不是至高無上的，權(quán)力的賦予必然意味著權(quán)力的約束，即權(quán)力的制度性制衡。最為典型的三權(quán)分立的制度設(shè)計(jì)也是建立在中央和地方分權(quán)（地方自治）、國(guó)家和社會(huì)分權(quán)的基礎(chǔ)之上。

3.以權(quán)利制約權(quán)力。以公眾權(quán)利制約公共權(quán)力。公眾可能成為制約公共行為的重要力量，從組織外部對(duì)公共權(quán)力施加制約作用，限制、阻遏公共權(quán)力的濫用。權(quán)利制約權(quán)力是一種民主性質(zhì)的制約機(jī)制，其根本前提是承認(rèn)公眾權(quán)利，最終目的是保護(hù)公眾權(quán)利。這種制約形式只有在民主社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)。

4.以監(jiān)督限制權(quán)力。任何對(duì)權(quán)力的制約都需要路徑支撐，限制行政權(quán)力的最有效途徑就是通過內(nèi)部和外部的權(quán)力監(jiān)督［7］。防止公共權(quán)力滑向絕對(duì)權(quán)力，不能僅僅依靠權(quán)力自律，還需要通過對(duì)行政行為的實(shí)際監(jiān)督和控制來遏制和減少權(quán)力腐敗。而且，掌握公共權(quán)力越大的行政組織和個(gè)人越需要監(jiān)督，在監(jiān)督手段上不僅需要組織的內(nèi)部監(jiān)督、其他行政機(jī)關(guān)的橫向監(jiān)督，更需要群眾、輿論和社會(huì)的外部監(jiān)督。

（三）政府能力的認(rèn)可

自政府產(chǎn)生以來，政府的執(zhí)政能力始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。政府能力的來源問題涉及政府能力“從何而來”以及政府“為什么”具有這種能力等眾多根本問題。政府公信力的內(nèi)涵可理解為在社會(huì)公共生活中，掌握公共權(quán)力的政府面對(duì)社會(huì)差異和利益分配，通過公正、高效、廉潔、民主、負(fù)責(zé)等途徑獲得公眾普遍性信任的能力［8］。因此，政府具有被公眾廣泛認(rèn)可的能力是政府公信力產(chǎn)生的又一關(guān)鍵性要素和前提。評(píng)判一個(gè)政府的能力是以政府自身具備的能力與公眾對(duì)政府能力的認(rèn)可這兩個(gè)參照體系為標(biāo)準(zhǔn)的。以政府作為參照主體來看，政府能力是其作為社會(huì)利益群體代理主體實(shí)現(xiàn)職責(zé)的能力。以公眾作為參照主體來看，政府能力是滿足社會(huì)利益群體價(jià)值預(yù)期并贏得信任的能力（如圖1所示）［9］。

圖1

（四）政府與公眾信任關(guān)系的確立

信任作為一種社會(huì)關(guān)系伴隨人類社會(huì)而產(chǎn)生。信任可以理解為人們相互交往過程中獲取行動(dòng)預(yù)期與反饋的判斷機(jī)制，也可以理解為一種嵌入社會(huì)整體系統(tǒng)和制度體系的功能化社會(huì)機(jī)制。而“信任關(guān)系”則是社會(huì)交往中人們之間的相互預(yù)期與認(rèn)同的關(guān)系狀況。作為一種社會(huì)關(guān)系，行政學(xué)領(lǐng)域中的政府信任關(guān)系是指國(guó)家行使權(quán)力過程所涉及的一切對(duì)象（包括個(gè)人、群體和組織的社會(huì)公眾），對(duì)行政體系總體（包括行政體系各要素、要素之間的相互關(guān)系及其運(yùn)動(dòng)狀況）的合理期待，以及行政體系對(duì)這種合理期待予以回應(yīng)的一種互動(dòng)關(guān)系［10］。這意味著，政府與公眾的信任關(guān)系就是建立在公眾對(duì)政府的合理期待以及政府對(duì)公眾的有效回應(yīng)過程中的平等與合作關(guān)系。

在社會(huì)發(fā)展的不同階段，政府信任關(guān)系的類型總是依據(jù)國(guó)家的治理模式和社會(huì)秩序表現(xiàn)出相應(yīng)的不同形式，這種區(qū)別表現(xiàn)是為了與社會(huì)所處的特定歷史階段相適應(yīng)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，統(tǒng)治者借助習(xí)俗型政府信任關(guān)系把傳統(tǒng)習(xí)慣以及文化觀念轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治者的意識(shí)形態(tài)。在工業(yè)社會(huì)的民主政治制度中，契約成了政府獲得公眾信任的最重要手段。在政府信任關(guān)系由習(xí)俗型向契約型轉(zhuǎn)換的過程，實(shí)現(xiàn)了政府從對(duì)公眾懷有戒心到主動(dòng)謀求公眾信任的社會(huì)變遷。而伴隨服務(wù)型治理模式日益成為國(guó)家治理模式的主流，政府的公信力來源必將建立在政府同公眾合作互動(dòng)的信用關(guān)系之上，這既是政府公信力的重要前提，更是現(xiàn)代政府構(gòu)建公信力最為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］馬克思恩格斯選集：第4 卷［M］.北京：人民出版社，1995：240.

［2］陳麗君，張存如.政府公信力的源泉和基礎(chǔ)——西方政府誠(chéng)信研究及其啟示［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)，2008（3）：26－33.

［3］顧平安.政府發(fā)展論［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005：33－35.

［4］盧俊.社會(huì)契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，1963：24.

［5］丁樣艷，朱亞軍.行政改革的路向選擇：建設(shè)有限政府［J］.哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（7）：26.

［6］彭兵.論公共權(quán)力的制衡［J］.理論月刊，2007（3）：34.

［7］張等文，劉彤.西方學(xué)者視域中的協(xié)商民主：概念、價(jià)值與限度［J］.東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（1）：1－5.

［8］張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權(quán)［J］.中國(guó)行政管理，2006（9）：57－59.

［9］王紹光，胡鞍鋼.中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告［M］.香港：牛津大學(xué)出版社，1994：294.

［10］郝玲玲.政府公信力若干問題研究［D］.吉林大學(xué)，2010：191.