試論現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)與存在前提

郝玲玲

（吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春130012）

“必須先研究事物，而后才能研究過程，必須先知道一個事物是什么，才能察覺這個事物所發(fā)生的變化”［1］。政府公信力本質(zhì)上是政府的一種能力，這種能力的產(chǎn)生和發(fā)揮作用依賴于公眾對政府的信任程度。在現(xiàn)代社會，如果政府想保持自身公信力長期存在并始終處于較高強度，就必須把握政府公信力理論的內(nèi)在邏輯和規(guī)律。

一、現(xiàn)代政府公信力的理論基礎(chǔ)

在社會科學(xué)領(lǐng)域，任何一種事物產(chǎn)生、運動和發(fā)展的過程必然遵循一定的理論邏輯［2］。政府公信力背后有著深遠的理論來源，并以此為支撐存在和運行。這些理論是決定產(chǎn)生政府公信力狀態(tài)和程度的首要基礎(chǔ)，更為政府公信力運行和發(fā)展提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

（一）階級沖突理論：公信力來自于強制

馬克思、恩格斯在摩爾根的研究成果基礎(chǔ)上系統(tǒng)提出政府起源于階級沖突這一論斷。階級沖突論較完整地闡述了國家起源和私有財產(chǎn)的內(nèi)在聯(lián)系，提出：國家起源于階級之間的沖突，是階級矛盾不可調(diào)和的必然產(chǎn)物；國家（政府）是凌駕于對立階級之上的第三種力量，是經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級實現(xiàn)其統(tǒng)治的工具?？梢?，政府產(chǎn)生的原動力是為了解決分層社會中的內(nèi)在沖突，滿足統(tǒng)治階級維持社會秩序的需要［3］。

從階級沖突論的角度思考，國家的本質(zhì)是階級統(tǒng)治。這種邏輯中的國家是公共權(quán)力的強制壟斷者。政府依靠軍隊、警察、監(jiān)獄等暴力手段，系統(tǒng)地、合法地使用強制力。階級國家的政府一開始因為沒有得到大多數(shù)公眾的認同和支持所以并不具備真正意義上的合法性。然而無論什么性質(zhì)的政府，在成立之后都必然獲得一定的公信力，哪怕只是少數(shù)派的或強制的公信力。但是，暴力手段本身無法為國家贏得合法性，強制力長遠看來往往會給政府公信力帶來負面影響。所以，非暴力強制的其他手段是政府獲得公信力的首選，如宗教、意識形態(tài)、價值觀等。國家起源的階級沖突論揭示了政府公信力產(chǎn)生的現(xiàn)實情形，強調(diào)作為現(xiàn)實存在的政府及其公信力是如何產(chǎn)生的，這可能是政府公信力最真實的理論邏輯。

（二）社會契約理論：公信力來自于守約

近代西方流行的社會契約理論是政府公信力的又一重要思想基礎(chǔ)和理論來源。根據(jù)社會契約論的描述，人民（公眾）為擺脫無政府狀態(tài)下人類社會的無序利益爭奪，因而試圖建立組織性、秩序性的公共生活。依據(jù)社會契約論，政府的公信力具備理論必要性與實踐必然性?！懊總€人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導(dǎo)之下?！保?］這表明了政府建立在公眾的共同意愿基礎(chǔ)上，公眾對政府的完全信任是政府和社會公眾之間契約關(guān)系的基礎(chǔ)。伴隨市場經(jīng)濟和民主政治的實現(xiàn)和發(fā)展，公眾已經(jīng)普遍接受了政府與公眾之間存在社會契約關(guān)系，政府是社會公眾共同意愿下履行契約的代理者這樣的思路。

社會契約論作為一種科學(xué)理論更多地體現(xiàn)出一種工具理性推斷。首先，社會契約論使公眾對政府公信力的要求更加具體明確。判斷政府是否履約的直觀標準就是觀察其行為是否符合約定。這種觀察往往伴有量化的指標，可以有效衡量政府行政行為的可靠程度，即政府的履約程度。其次，社會契約論支撐下的政府公信力運行約束機制已經(jīng)建立，法律成了政府履行契約的重要約束。社會公眾借助法律權(quán)威來監(jiān)督政府行政活動并進一步保護公共利益。

（三）有限政府理論：公信力來自于限制

有限政府的內(nèi)涵可以理解為“一個政府在權(quán)力、職能、規(guī)模上受到來自法律的明文限制，公開接受社會的監(jiān)督和制約，政府的權(quán)力和規(guī)模在超出其法定的疆界時，能夠得到及時有效的糾正。”［5］有限政府的理念，一方面為政府的職能范圍和權(quán)限劃定了明確的界限，另一方面，也為公眾對政府公信力的范圍和水平提供了具體指向和基本標尺。因此我們可以推斷，在有限政府理論的指導(dǎo)下，政府公信力的發(fā)揮不會受到限制和降低，公眾對政府公信力的要求也不會減少，而是更加對政府提供的有限但有效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品感到信任和滿意。

有限政府理論在政府公信力的產(chǎn)生和鞏固方面有其特有的優(yōu)勢的：一方面，政府作為公共意志的執(zhí)行者，本身具有公共的不可侵犯性，這首先為政府公信力的產(chǎn)生提供了權(quán)力基礎(chǔ)和制度條件。有限政府理論又為政府公信力劃定了清晰的權(quán)力邊界，使政府在既定的領(lǐng)域中得以規(guī)范運行，任何越界的政府行為都可以是否滿足公共意志和維護公共權(quán)益作為衡量標準得到及時糾正；另一方面，政府公信力的形成需要一定的政治環(huán)境。有限政府理論主張政府本來就不是無所不包的全能政府，而是作為市場和社會的有效補充，為公眾提供市場和社會無法保障的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在這種政治環(huán)境中，公眾對政府具有更為明確的指向，也可以更準確地衡量政府績效，政府也確實減少了產(chǎn)生公信力危機的可能性，使其公信力得以在有限中逐步提升。

（四）責(zé)任政府理論：公信力來自于負責(zé)

責(zé)任政府理論是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要理念支撐之一，責(zé)任政府也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展實踐的基本特征之一。責(zé)任政府理論更多地強調(diào)政府與公眾之間的具有強制和法律性質(zhì)的責(zé)任關(guān)系，這就意味著政府公職人員在行使職權(quán)的任何行為如果逾越或違背了法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任甚至是法律后果。相應(yīng)的，責(zé)任政府理念下的政府在現(xiàn)實行政活動中必須積極地回應(yīng)公眾意愿，并依據(jù)行政法規(guī)公平、高效地滿足公眾的利益需求。

責(zé)任政府理論作為政府公信力的理論支持主要體現(xiàn)在：政府必須通過自身負責(zé)任的行政行為執(zhí)行和實現(xiàn)公共意志，積極地接受社會和公眾對政府行為及其結(jié)果的評價，并根據(jù)評價及時調(diào)整和完善其社會義務(wù)和職責(zé)。在政府負責(zé)任的行政行為中逐步提升自身信用能力和水平，并同時接受來自政府內(nèi)部和社會外部的監(jiān)督和約束，讓公眾在監(jiān)督和評價政府行為過程中，逐步認同政府政策，主動支持政府行為，從而保證政府公信力的和諧穩(wěn)固增長。

二、政府公信力產(chǎn)生與存在的基本前提

（一）政治合法性的獲取

合法性（legitimate）問題是國家公共生活中的核心問題。政府獲取公眾信任的基本前提是國家必須是且必須被認為是反映了人民整體選擇的合法性組織。就政府而言，行使權(quán)力的基礎(chǔ)是公眾的價值認同和政治服從，這是政府獲取政治合法性的必要條件。當(dāng)政府不具備合法性或沒有能力保障其合法性延續(xù)時，政府的公信力必然已經(jīng)喪失，政府與公眾的信任關(guān)系也就此終結(jié)。

政治統(tǒng)治合法性的最終和最重要基礎(chǔ)就是政治統(tǒng)治者的統(tǒng)治得到社會最高限度的支持。必須強調(diào)的是，這種合法性既非與生俱來，也不是口頭約定的，而是需要通過政府制定制度、法律體現(xiàn)和保障人民意志來獲取的。這要求明確一定約束公眾行為和政府官員行為的具體安排，這種安排的具體表現(xiàn)形式就是作為政府官員角色的義務(wù)和作為公眾角色的義務(wù)。如果一個國家政府的合法性基礎(chǔ)主要建立在合理的制度之上，那么，即便遇到合法性危機，也不會危及整個政治系統(tǒng)?？梢?，一方面政府的合法性是政府獲取公信力的制度基石，另一方面也是其建設(shè)自身公信力的首要前提。

（二）公共權(quán)力的制衡

合法性為政府擁有公信力提供了制度保障，使政府通過合法手段獲得人民給予的利益與權(quán)力，這意味著合法的政府本身具有合法的廣泛行使公共權(quán)力的權(quán)利。但是，從公共權(quán)力的本源上講，權(quán)力來源于人民，是人民權(quán)力或者人民權(quán)利的產(chǎn)物，來自于人民的讓渡和授權(quán)。因此，在現(xiàn)實層面上迫使公眾在政府運用公共權(quán)力之初，就必須采取手段確保讓渡的權(quán)力能夠被“代理人”充分正確的實現(xiàn)而非異化［6］。而政府要做的是說服公眾愿意相信其行為符合人民意愿，其行為結(jié)果符合公共利益。

在現(xiàn)代民主制度下，制衡公共權(quán)力始終是體現(xiàn)“主權(quán)在民”原則的重要前提。公共權(quán)力制衡汲取了先進的政治思想理論并在實踐中通過以下手段得以實現(xiàn)：

1.以法律制約權(quán)力。法律對權(quán)力的制約首先依據(jù)法律具有其他任何手段都不具備國家強制性和普遍約束性。亞里士多德強調(diào)“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”，這種法律所特有的屬性將政府置于嚴格的法律監(jiān)督之下，并能夠制度性的防范政府在運用公共權(quán)力過程中的隨意性和人格化。在民主制度下，法律是公眾防范政府權(quán)力失范的有效工具，也是公眾用以保護和主張自身權(quán)利的最有力武器。

2.以權(quán)力約束權(quán)力。權(quán)力制衡是西方資本主義制度下約束行政權(quán)力的基本方法。民主制度下，任何一種權(quán)力都不是至高無上的，權(quán)力的賦予必然意味著權(quán)力的約束，即權(quán)力的制度性制衡。最為典型的三權(quán)分立的制度設(shè)計也是建立在中央和地方分權(quán)（地方自治）、國家和社會分權(quán)的基礎(chǔ)之上。

3.以權(quán)利制約權(quán)力。以公眾權(quán)利制約公共權(quán)力。公眾可能成為制約公共行為的重要力量，從組織外部對公共權(quán)力施加制約作用，限制、阻遏公共權(quán)力的濫用。權(quán)利制約權(quán)力是一種民主性質(zhì)的制約機制，其根本前提是承認公眾權(quán)利，最終目的是保護公眾權(quán)利。這種制約形式只有在民主社會中才能實現(xiàn)。

4.以監(jiān)督限制權(quán)力。任何對權(quán)力的制約都需要路徑支撐，限制行政權(quán)力的最有效途徑就是通過內(nèi)部和外部的權(quán)力監(jiān)督［7］。防止公共權(quán)力滑向絕對權(quán)力，不能僅僅依靠權(quán)力自律，還需要通過對行政行為的實際監(jiān)督和控制來遏制和減少權(quán)力腐敗。而且，掌握公共權(quán)力越大的行政組織和個人越需要監(jiān)督，在監(jiān)督手段上不僅需要組織的內(nèi)部監(jiān)督、其他行政機關(guān)的橫向監(jiān)督，更需要群眾、輿論和社會的外部監(jiān)督。

（三）政府能力的認可

自政府產(chǎn)生以來，政府的執(zhí)政能力始終是判斷政府優(yōu)劣的重要標準之一。政府能力的來源問題涉及政府能力“從何而來”以及政府“為什么”具有這種能力等眾多根本問題。政府公信力的內(nèi)涵可理解為在社會公共生活中，掌握公共權(quán)力的政府面對社會差異和利益分配，通過公正、高效、廉潔、民主、負責(zé)等途徑獲得公眾普遍性信任的能力［8］。因此，政府具有被公眾廣泛認可的能力是政府公信力產(chǎn)生的又一關(guān)鍵性要素和前提。評判一個政府的能力是以政府自身具備的能力與公眾對政府能力的認可這兩個參照體系為標準的。以政府作為參照主體來看，政府能力是其作為社會利益群體代理主體實現(xiàn)職責(zé)的能力。以公眾作為參照主體來看，政府能力是滿足社會利益群體價值預(yù)期并贏得信任的能力（如圖1所示）［9］。

圖1

（四）政府與公眾信任關(guān)系的確立

信任作為一種社會關(guān)系伴隨人類社會而產(chǎn)生。信任可以理解為人們相互交往過程中獲取行動預(yù)期與反饋的判斷機制，也可以理解為一種嵌入社會整體系統(tǒng)和制度體系的功能化社會機制。而“信任關(guān)系”則是社會交往中人們之間的相互預(yù)期與認同的關(guān)系狀況。作為一種社會關(guān)系，行政學(xué)領(lǐng)域中的政府信任關(guān)系是指國家行使權(quán)力過程所涉及的一切對象（包括個人、群體和組織的社會公眾），對行政體系總體（包括行政體系各要素、要素之間的相互關(guān)系及其運動狀況）的合理期待，以及行政體系對這種合理期待予以回應(yīng)的一種互動關(guān)系［10］。這意味著，政府與公眾的信任關(guān)系就是建立在公眾對政府的合理期待以及政府對公眾的有效回應(yīng)過程中的平等與合作關(guān)系。

在社會發(fā)展的不同階段，政府信任關(guān)系的類型總是依據(jù)國家的治理模式和社會秩序表現(xiàn)出相應(yīng)的不同形式，這種區(qū)別表現(xiàn)是為了與社會所處的特定歷史階段相適應(yīng)。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，統(tǒng)治者借助習(xí)俗型政府信任關(guān)系把傳統(tǒng)習(xí)慣以及文化觀念轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治者的意識形態(tài)。在工業(yè)社會的民主政治制度中，契約成了政府獲得公眾信任的最重要手段。在政府信任關(guān)系由習(xí)俗型向契約型轉(zhuǎn)換的過程，實現(xiàn)了政府從對公眾懷有戒心到主動謀求公眾信任的社會變遷。而伴隨服務(wù)型治理模式日益成為國家治理模式的主流，政府的公信力來源必將建立在政府同公眾合作互動的信用關(guān)系之上，這既是政府公信力的重要前提，更是現(xiàn)代政府構(gòu)建公信力最為堅實的基礎(chǔ)。

［1］馬克思恩格斯選集：第4 卷［M］.北京：人民出版社，1995：240.

［2］陳麗君，張存如.政府公信力的源泉和基礎(chǔ)——西方政府誠信研究及其啟示［J］.中共寧波市委黨校學(xué)報，2008（3）：26－33.

［3］顧平安.政府發(fā)展論［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2005：33－35.

［4］盧俊.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，1963：24.

［5］丁樣艷，朱亞軍.行政改革的路向選擇：建設(shè)有限政府［J］.哈爾濱學(xué)院學(xué)報，2004（7）：26.

［6］彭兵.論公共權(quán)力的制衡［J］.理論月刊，2007（3）：34.

［7］張等文，劉彤.西方學(xué)者視域中的協(xié)商民主：概念、價值與限度［J］.東北師大學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2012（1）：1－5.

［8］張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權(quán)［J］.中國行政管理，2006（9）：57－59.

［9］王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告［M］.香港：牛津大學(xué)出版社，1994：294.

［10］郝玲玲.政府公信力若干問題研究［D］.吉林大學(xué)，2010：191.