社會力量與代議政治
——清末民初代議政治夭折之探因

畢競悅

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社會力量與代議政治
——清末民初代議政治夭折之探因

畢競悅*

代議政治是現(xiàn)代憲政民主的一種重要形式，形式上體現(xiàn)為一個由全體人民或一大部分人民選舉出的代表來對國家事務行使決定權。清末民初，我國也進行了代議政治的嘗試，從清末的資政院、咨議局，到民國初期的兩屆正式國會，是我國進行現(xiàn)代政治制度的重要實踐，然而此后，這種代議政治的形式便中斷了。本文通過觀察資政院和民國首屆國會的結構特點，來分析中國最初嘗試代議政治的失敗原因。主要從兩個方面來考察，一是代議機構的議員結構，二是代議機構中的辯論及其對政治權力的影響。其中，議員結構體現(xiàn)的是政治參與的實際狀況，而議員在代議機構中的辯論及其對政治權力的影響，體現(xiàn)的是議政的實際狀況。

一、晚清資政院：紳權與君權之間

清朝末年，進行了預備立憲改革，宣統(tǒng)二年（1910年），資政院正式開院，按照預備立憲的安排，資政院屬于預備國會，或者說“準國會”，正式國會擬于1917年召開（未及召開，清朝就滅亡了）。不過，這畢竟是中國歷史上第一個全國性的代議機構。

（一）議員結構

根據(jù)宣統(tǒng)元年七月初八日（1909年8月23日）頒行的《資政院院章》第二章“議員”的規(guī)定，①以下《資政院院章》、《資政院議員選舉章程》中的內(nèi)容均來自《大清法規(guī)大全·憲政部》。資政院議員由下列各項人員年滿三十歲以上者選充：（1）宗室王公世爵；（2）滿漢世爵；（3）外藩（蒙、藏、回）王公世爵；（4）宗室覺羅；（5）各部院衙門四品以下七品以上者，但審判官、檢察官及巡警官不在其例；（6）碩學通儒；（7）納稅多額者；（8）各省咨議局議員。

其中，前七項被稱為“欽選議員”，第八項被稱為“民選議員”。雖然資政院并未采取兩院制，但這種欽選議員與民選議員之分具有了兩院制的模型，欽選議員體現(xiàn)了貴族院的傾向，而民選議員體現(xiàn)了平民院的傾向。根據(jù)宣統(tǒng)元年九月十三日（1909年10月26日）《資政院議員選舉章程》的規(guī)定，各省代表是根據(jù)各省咨議局的定額來按比例分配的，這與眾議院民選的規(guī)則具有相通之處，不是體現(xiàn)地方利益，各省均分名額，而是體現(xiàn)全體選民權利的均等，按照選民比例來分配名額。因而，可以說，從形式上來看，清末的資政院是一個上議院與下議院的混合體。

資政院議員還試圖包含具有一定經(jīng)濟力量的人，即“納稅多額者”。中國自古有抑商的傳統(tǒng)，并沒有形成西方意義上的資產(chǎn)階級，在資政院議員中能夠把經(jīng)濟實力作為單獨的一項列入，一定程度上表明了時代的發(fā)展和進步。但是在200人的資政院議員定額中，此一類僅占10人，而這一類人具體的身份如何，還需要進一步分析。

實際上，在中國傳統(tǒng)的意識形態(tài)下，還有一個最重要的階層，那便是“士”?！笆俊钡牡匚皇峭ㄟ^取得功名、學品、學銜和官職而獲得的。如果把“士”看作一個統(tǒng)一的整體，那么觀察資政院議員成分可以發(fā)現(xiàn)，前四類大體屬于貴族一類，而后四類議員的實際身份基本上屬于“士”的范疇，關于具體的構成情況，詳見表1。

張仲禮認為，整個紳士階層可以分為上層和下層兩個集團。許多通過初級考試的生員、捐監(jiān)生以及其他一些有較低功名的人都屬于下層集團。上層集團則由學銜較高的以及擁有官職的紳士組成。①參見張仲禮：《中國紳士：關于其在19世紀中國社會中作用的研究》，上海社會科學院出版社1991年版，第6頁。上層紳士與下層紳士在特權享有、社會地位以及政治訴求上有一定的區(qū)別。

下面筆者將從中國傳統(tǒng)“士”的概念出發(fā)，來對資政院議員構成情況作一分析。大體上分為三類：貴族、上層紳士和下層紳士?！百F族”指《資政院院章》中規(guī)定的議員的前四類，如果其中有人有功名，不重復計入上層紳士之中?！肮倮簟币活愂侵肝赐ㄟ^正常的科舉途徑而為官的，包括接受新式教育者。根據(jù)院章規(guī)定，欽選、民選議員各100人，但新疆2人未選，欽選議員也緩派2人，實際上欽選和民選議員各有98人，具體情況如下：

表1 資政院議員結構①本表的制作統(tǒng)計參考了李啟成：《資政院第一次常年會議員小傳》，載李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版；張朋園：《資政院議員名錄》，載張朋園：《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責任公司2007年版。

欽選議員的“其他”一類主要為納稅多額者。“納稅多額者”除捐官者3人可納入“官吏”一類外，其余7人為官辦企業(yè)負責人1人，商人2人，同盟會成員1人，不詳3人?？梢娂兇獾纳倘瞬⑽丛谄渲姓加刑喾至?。

民選議員的“其他”一類有2人，其中接受新式教育后又從事教育公共事業(yè)者1人，商人1人。此外，山西議員渠本翹因病辭職，由劉懋賞頂替，劉懋賞為商人身份。同樣，在民選議員中，商人的比例極低。

通過上表，可以看出，雖然資政院區(qū)分了欽選議員和民選議員，具有了一定的“身份代表制”②一般而言，代表制的來源有兩種，一為身份代表制，一為地域代表制。身份代表制即劃分不同的身份群體，來選舉代表。的特征，但除了貴族一類外，其他各類議員的構成大體相當，都屬于中國傳統(tǒng)“士”的范疇，其中上層紳士的比重遠遠大于下層紳士，細微的差別在于，欽選議員中，進士的比重比較大，而民選議員中，舉人、貢生和下層紳士的比重比較大，但進士的人數(shù)也不少。當時已經(jīng)廢除了科舉制，但是在議員結構中，有功名的“士”依舊占據(jù)了較大比重，說明傳統(tǒng)的階層結構還并未遭到破壞。

可見，資政院議員具有同質(zhì)性，缺乏多元的制衡力量。當然，光憑議員構成的同質(zhì)性并不能說明清政府搞不成憲政。在今天的代議制政府，議員一般都是專職的，他們具有參政議政的能力和意愿。在中國傳統(tǒng)社會，“士”同樣具有參政議政的能力和意愿，并且中國傳統(tǒng)士大夫有以治國平天下為己任的精神，實際上，在資政院開會討論中，許多議員也體現(xiàn)出了這種精神。但還是要回到當時的背景下，中國當時正處于近代轉(zhuǎn)型時期，由一個君主專制國家轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國家，如果缺乏多元的制約力量和利益集團，一種正常政治下的議政模式并不一定能夠促成這種轉(zhuǎn)型。

資政院的議員中除了滿族貴族之外，大部分人都可歸為中國傳統(tǒng)的士大夫范疇。他們有益于公益的一些主張更像是傳統(tǒng)士大夫精神的體現(xiàn)。因為他們并不是一個獨立的經(jīng)濟階層，①士階層的流動性也可以說明這一點：“在明代，47.5%的進士來自于祖上三代沒有出過任何有科舉功名的家庭，而有2.5%的進士來自于祖上三代沒有出過一個生以上中考者的家庭；約50%的進士來自于祖上三代出過高級別功名頭銜的門第。在清代，19%的進士來自于祖上三代以內(nèi)出過有功名者的家庭；18.1%來自于出過一個或多個生員但無更高級別功名的家庭。這些資料表明，總共有37.2%的進士來自于其祖上三代的教育背景很低或完全是白丁的家庭，而62.8%的進士則來自于三代以內(nèi)有科舉功名的書香門第或官宦之家?！眳⒁娦熘屑s：《中國近代史：1600—2000，中國的奮斗》，世界圖書出版公司2008年版，第72頁。他們的訴求除了個人利益和道義之外，不具有經(jīng)濟基礎，他們的功名和前途還要依賴于君主，因而，無論是上層紳士還是下層紳士，欽選議員還是民選議員，他們對于君主權力的限制都是有限的，更何況有些人參加資政院不過是為了升官撈取一定的政治資本，或者把資政院議員本身就視為一種官職。在這種情況下，一旦君主不愿意實行立憲，那么他們的立憲努力也就失敗了。

然而，這里還有另一派制約力量，那便是貴族。余英時把清朝的統(tǒng)治特點歸納為“族天下”，②參見余英時：《戊戌政變今讀》，載《二十一世紀》（香港）1998年第2期。這是因為在入關之前，清朝便定下了八旗主共議國政的制度。但到了清太宗之時，就已改為了君主獨大的制度，朝儀不得平列，到雍正時期，君權進一步集中。③參見蕭一山：《清史大綱》，上海古籍出版社2005版，第72—73頁。當然，在君主制之下，權力集中有權力集中的好處，但是這樣一來，貴族階層被虛置，無法成為代議政治中有力的一支力量。

（二）作為議員的“士”與“君在議會”

以“士”為主體的資政院議員，體現(xiàn)出了符合時代發(fā)展的公共精神。①陳來認為，中國的士從其出現(xiàn)開始直到中華帝國晚期，一直保有著類似所謂公共知識分子的品格。其具有兩個特點，一是“以道自任”，二是“以天下自任”。參見陳來：《儒家思想傳統(tǒng)與公共知識分子——兼論現(xiàn)代中國知識分子的公共性與專業(yè)性》，載許紀霖、劉擎編：《麗娃河畔論思想——華東師范大學思與文講座演講集》，華東師范大學出版社2004年版。在關于一些帶有普遍性的價值問題上，議員們達成了充分的一致。在談論《報律》時，大多數(shù)議員都支持言論自由，減少對報刊的限制。②參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版，第32—34頁。在關于速開國會的問題上，全體議員應聲矗立，鼓掌如雷，并齊呼“大清帝國萬歲!大清帝國皇帝陛下萬歲!大清帝國立憲政體萬歲!”全場震動，足見人心所向。③同上，第71頁。

根據(jù)《資政院議場會議速記錄》記載，即使是一些欽選議員也支持立憲和符合社會進步的議案?！皻J選議員中雖不乏干才與善辯之士，但他們洞悉清廷積弱不振的種種弊病，難以啟齒為之辯護?！雹軓埮髨@：《立憲派與辛亥革命》，吉林出版集團有限責任公司2007年版，第69頁。比如剪發(fā)易服議案的通過，贊成者中不乏欽選議員，甚至其中許多貴族議員也表示贊成。具體情況如下表：

表2 剪發(fā)易服案表決結果的議員身份情況⑤李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版，第378—379頁。

在資政院中，除了上面所談到的貴族、上層紳士和下層紳士以及其他人士之外，還有更為重要的一支，可以稱為“君在議會”?；实垭m然沒有直接參加資政院，但是資政院開會前經(jīng)常會宣讀諭旨，等于為會議定調(diào)，資政院的決議也須最終請旨定奪。這相比于英國的“君在議會”，實際的影響和權力大得多。資政院與皇帝的基本關系是，資政院上奏折，皇帝發(fā)上諭做出批示。可見，創(chuàng)制權操縱在君主手中，①君主是擁有君權的一個職位，而不是具體的個人。因而，雖然當時溥儀年幼，并不代表君權幼弱。并無實質(zhì)意義上的分權。而在英國，“君在議會”的意義在于“君在法下”。

上文談到，資政院的議員大多可歸入“士”，資政院的沖突主要圍繞著士所代表的紳權與君權的沖突展開，這一方面是中國傳統(tǒng)紳權與君權矛盾的延伸，另一方面通過資政院這個準國會性質(zhì)的現(xiàn)代事物體現(xiàn)出來。

實際上，資政院未能達成協(xié)商、爭執(zhí)激烈的事件主要不是資政院議員內(nèi)部的分歧，而是代表紳權的議員與君權政治的沖突，體現(xiàn)在速開國會問題和彈劾軍機案上，這兩個問題均涉及權力結構的重新分配。

在彈劾軍機案之前，資政院與軍機大臣的沖突就有所體現(xiàn)。在資政院第一次常年會第12次會議上，軍機大臣到會演說，各議員紛紛陳述需速開國會之理由，更有議員要求軍機大臣對此問題明確表態(tài)，還有議員提到如果是遲開國會的上諭，軍機大臣應承擔副署的責任，結果軍機大臣與議員們不歡而散。②參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版，第106頁。這也為后來的沖突和矛盾埋下了伏筆。

最直接的導火索則是“湘撫侵權違法案”。按資政院院章規(guī)定，資政院與各省咨議局有“母子”議會的關系?！案魇∽勺h局與督撫異議事件，或此省與彼省之咨議局互相爭議事件，均由資政院核議。議決后由總裁、副總裁具奏，請旨裁奪。”（第二十三條）“各省咨議局如因本省督撫有侵奪權限或違背法律等事，得呈由資政院核辦?！保ǖ诙臈l）宣統(tǒng)二年，湖南舉辦地方公債，巡撫楊文鼎未經(jīng)交局議決，即命開始發(fā)行。議長譚延闿憤其漠視咨議局權限，將該案提請資政院核議。資政院以楊撫不法，據(jù)實奏上。當日軍機大臣副署的諭旨說：楊文鼎未交局議，系屬疏漏；既經(jīng)度支部議定，奉旨允準，著仍遵前旨辦理。諭旨在資政院會上宣布以后，民選議員指出：咨議局章程屬于國家法律，軍機大臣這樣副署諭旨，就是“以命令變更法律”?！傲棁袢诜?，督撫違背法律而不予處分，則資政院可以不必設，咨議局亦可以不必辦，憲亦可以不立!”“似此無法律可守，不如就請皇上解散資政院!”③同上，第141—143頁。大家一致要求暫時停議，請軍機大臣特別是首席軍機大臣奕劻到院答辯。掌握實權的軍機大臣當然對此置之不理，議員吵嚷不休，整個下午會場都處在緊張氣氛之中。

湖南公債案尚未得到合理解決，接著又有兩宗咨議局與督撫異議的案件報到資政院：一為廣西高等警察學堂限制外籍學生案；二為云南鹽斤加價案。當日奉旨，前者交民政部察核具奏，后者交鹽政大臣察核具奏。資政院上奏的是請旨裁奪事件，準與不準應當由皇帝直接裁決，而上諭竟委諸行政衙門察核，可見對資政院的輕蔑。資政院與君主根本不是一個層次上的事物，只被君主視作與行政衙門相當?shù)囊粋€機構。

1910年11月22日會議開始，議員們就撇開議事日程表，紛紛發(fā)言，交相指斥軍機大臣，一定要彈劾軍機大臣。25日，朝廷頒下一道諭旨，廣西、云南兩事均依院議，以顯示前兩道諭旨并非有意蹂躪資政院章程，希圖資政院取消彈劾。這道上諭在資政院會上宣讀之后，議員的意見發(fā)生分歧。有的認為既已奉旨依議，彈劾奏稿應該取消。有的認為近年內(nèi)政外交弄得這樣壞，都是由于軍機大臣不得其人；現(xiàn)在軍機大臣既然不負責任，就不應當用他們主持國事，仍需彈劾。后來雖然改為懇請“明定樞臣責任并速設責任內(nèi)閣”具奏案上奏，但仍尖銳地指出：軍機大臣不負責任，受祿惟恐其后，受責惟恐其先，徒有參預國務之名，毫無輔弼行政之實。請迅即組織內(nèi)閣，并于內(nèi)閣成立之前明降諭旨，將軍機大臣擔負的責任宣示天下，使其無所諉卸。

同一天，軍機大臣聯(lián)袂奏請辭職。攝政王載灃頒發(fā)兩道朱諭（軍機大臣回避，未副署），一是慰留軍機大臣，二是不讓資政院過問。后者寫道：“設官制祿及黜陟百司之權，為朝廷大權……軍機大臣負責任與不負責任暨設立內(nèi)閣事宜，朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預，所請著毋庸議。”①《中國大事記》，載《東方雜志》1910年第12期。這個朱批在實質(zhì)上駁斥了資政院的彈劾權限，資政院并非一個獨立的立法權分支。但顯然議員們卻在按照現(xiàn)代代議機構的邏輯在行使權力。當日，民選議員再度猛烈攻擊政府。綜合各議員的演說，有主張即辭職解散者，有主張再度彈劾者。經(jīng)表決，102人贊成繼續(xù)彈劾。第二次彈劾折呈進，留中不發(fā)。此事終不了了之，自此之后，議場轉(zhuǎn)趨平靜。

表面看彈劾軍機案類似于行政機關與立法機關的沖突，但在當時中國的語境下，實質(zhì)上是代表紳權的資政院議員與代表君權的軍機處之間的沖突。當時的資政院還不是真正的立法機關，立法權主要還是在君主手中，①資政院與憲政編查館權限劃分的議案便反映了這個問題。憲政編查館依然屬于君權或行政分支。參見李啟成點校，《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版，第136—138頁?；实垡策€不是“虛君”，用現(xiàn)代詞語形容，仍是國家元首和最高行政長官?？傮w而言，紳權是從屬于君權的，這種沖突在當時的制度框架下是不可能通過資政院協(xié)商得以解決的，而這種沖突能否解決恰是當時實現(xiàn)交叉認同、確立代議政治的關鍵。彈劾軍機案的不了了之看似緩解了清政府的政制危機，但實際上標志著清末資政院試行代議政治的實質(zhì)性失敗。隨著以地方紳士為主體的地方咨議局力量的增長，清政府的統(tǒng)治更加岌岌可危，在地方紳士的主導下，清政府解體了，中國進入了民國。②辛亥革命實際上是一場紳士主導的革命，參見［日］溝口雄三：《辛亥革命新論》，林少陽譯，載《開放時代》2008年第4期。然而以紳士為主體的民國國會也未能成功實現(xiàn)代議政治。

二、民國首屆國會：黨派利益的極化

民國首屆國會是中國歷史上第一個真正的國會，其重要意義自不待說。正式國會開幕于民國二年（1913），因而也被稱為“民二國會”，后被袁世凱解散，民國五年重又召開。本文主要關注的是“民二國會”。

（一）議員結構

根據(jù)民國元年（1912）八月十日公布的《中華民國國會組織法》，民國議會由參議院和眾議院構成。根據(jù)規(guī)定，參議院議員有定額，而眾議院則以地方人民選舉之議員組織之，議員名額依人口之多寡定之。與清末對資政院議員有較為詳細的身份規(guī)定不同，民國國會對于議員除了基本的資格規(guī)定外沒有身份規(guī)定。這應該說是在由主權在君向主權在民轉(zhuǎn)變之后的一大進步。同日公布的《眾議院議員選舉法》還規(guī)定了“停止選舉權和被選舉權”的條款，具體包括：現(xiàn)役海、陸軍人及在征調(diào)期間之續(xù)備軍人；現(xiàn)任行政、司法官吏及巡警；僧道及其他宗教師。這體現(xiàn)了軍政分離，行政、司法與立法分離，警察權與立法權分離，政教分離的精神。③實際上，當時雖然沒有明確規(guī)定議員應為專職，但是由于交通不便，往返周期加上會期一般占去了大部分時間，議員無暇他顧，各地議員一旦來京參加國會，往往會辭去原職務。但是考慮到少數(shù)民族地區(qū)的宗教、社會狀況，同時還規(guī)定第二、三種情況不適用于蒙、藏、青海。

在民國首屆國會選舉之時，已經(jīng)出現(xiàn)了政黨，并在選舉中發(fā)揮了作用。對于議員身份的分析，本部分將加入政黨的要素，同時也可觀察當時的政黨與代議政治的關系，實際上，當時政黨的問題也體現(xiàn)在了代議政治中。在眾議院的596個議席中，國民黨獲得269個，占45.1%；共和、統(tǒng)一、民主三黨為154個，占25.7%。在參議院的274個議席中，國民黨獲得123個，占44.9%；共和、統(tǒng)一、民主三黨為69個，占25.2%。國民黨在國會參、眾兩院共獲392個席位，共和黨、統(tǒng)一、民主三黨共計不過223席，此三黨為競爭國會第一大黨合并為進步黨。本文在統(tǒng)計議員結構時，為方便起見主要分“國民黨”與“進步黨”兩類進行統(tǒng)計。

本文把議員的身份主要分成以下幾類：官吏，指民國政府的官吏；舊式上層紳士；鄉(xiāng)紳，包括下層紳士和未取得功名的地方名流；職業(yè)政治家；工商界人士；教育界人士；社會人士；軍人。①張朋園的研究，在兩院496人中，官僚150人，議員170人，教育106人，自由職業(yè)（新聞、律師）11人，工商3人，革命黨人56人。參見張朋園：《中國民主政治的困境，1909—1949》，吉林出版集團有限責任公司2008年版，第104頁。張玉法的研究，參議院266人，有經(jīng)歷可查者145人，統(tǒng)計中的經(jīng)歷226種，每人一至數(shù)種，重復計算，其中官僚90種，議員73種，教育35種，自由職業(yè)11種，社會團體職員（教育會、商會、自治會、團練會）6種，其他8種；眾議院有經(jīng)歷可查者358人，共572種經(jīng)歷，其中官僚190種，議員218種，教育106種，自由職業(yè)24種，社會團體職員17種，其他17種。參見張玉法：《民國初年的國會》，載《近代史研究所集刊》（臺灣）1984年；表3的統(tǒng)計還參考了徐友春主編：《民國人物大辭典》，河北人民出版社1991年版，并且參閱了相關的地方志。當時屬于社會轉(zhuǎn)型時期，人的身份也在不斷轉(zhuǎn)變之中，許多傳統(tǒng)紳士轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的公共知識分子，從事教育等社會事業(yè)，因而所有身份以議員當選時的主要身份為準。

在張朋園和張玉法的統(tǒng)計中，都把“議員”作為一項重要的身份，指原資政院和咨議局的議員。筆者以為，議員不是一個獨立的社會階層，應根據(jù)其具體的社會身份來進行界定。②不過大量清末議員成為民國首屆議員本身就說明了清政府與民國的延續(xù)性和社會結構同構性。在民國成立后，許多原清朝官員依舊留任，如果該官員并沒有自覺支持辛亥革命或立憲，而是作為政治妥協(xié)而留任者，歸入“舊式上層紳士”一類；有傳統(tǒng)功名，并未直接參與民國政府，也不屬于其他政治團體、社會團體者，亦歸入此類；如果原為清朝官員，但是后來走上反清道路，支持政治革命，從事社會運動者，則不歸入此類。職業(yè)政治家包括專職議員、革命黨人，清末民初時出現(xiàn)的各類政治社團的成員，如憲友會、同盟會、自治研究所等，以及地方自治會成員。“同盟會員”一般歸入政治團體一類，但是如果本人有其他分類里的具體身份的，則歸入其中。本部分的“官吏”指所有在政府系統(tǒng)任職的人，包括事務官、政務官和司法官，因為當時中國尚未有明晰的分權機制，這些人在任職上也多有交叉，身份來源大體相同。來自教育行政機構的歸入“官吏”一類?！敖逃缛耸俊敝饕竵碜杂趯儆诠差I域的現(xiàn)代學校或教育類社團的人，不同于傳統(tǒng)塾師，如果是傳統(tǒng)的塾師，則列入鄉(xiāng)紳一類。沒有功名和官職的社會名流歸入“鄉(xiāng)紳”一類，如果其積極參與具有現(xiàn)代公共職能的社會活動，如辦學、辦報，則歸入“社會人士”一類。社會人士包括來自非政治性的社會團體的成員，以及律師、新聞工作者等。

參議院定額274人，缺中央學會8人，實額266人，背景不詳者62人，華僑4人，貴族10人（均為蒙古議員），其余190人具體結構如下①當時還有一類“華僑”議員?！吨腥A民國國會組織法》（民國元年1912年8月10日公布）規(guī)定，華僑選舉會選出參議員6名。在《參議院議員選舉法》（民國元年1912年8月10日公布）中，對于華僑議員的要求僅僅是，通曉漢語。這說明，當時現(xiàn)代國籍法和國籍觀念尚未形成，我們認可的國民并非根據(jù)國籍法，而是根據(jù)“血統(tǒng)”和“文化”。當然這種規(guī)定也與最初從事革命的一些人本身就是華僑有關，今天還有人在爭論孫中山的國籍問題，不過在當時的語境下，孫中山作為中國革命的領袖并不存在血統(tǒng)上的不純正。由于此類議員和貴族議員的特殊性，對于國會議員社會結構的分析不具有代表性，在統(tǒng)計時，未歸入其中。：

表3 民國首屆國會參議院議員結構

續(xù)表

眾議院定額596人，全部選出，背景不詳者214人，歸僑1人，貴族3人（均為蒙古議員），其余378人具體結構如下：

表4 民國首屆國會眾議院議員結構

通過觀察表3、表4，可以看出：

第一，兩院議員以政治精英為主，政治精英包括官吏、舊式上層紳士和職業(yè)政治家。

第二，參眾兩院的議員結構基本相同，兩院的區(qū)分并沒有體現(xiàn)等級會議的特征。在眾議院中，下層紳士的比重甚至有所下降。在參議院中，鄉(xiāng)紳占5.3%，而在眾議院中，鄉(xiāng)紳僅占3.2%。

第三，國民黨與進步黨的議員結構也基本相同，均是以政治精英為主，但在三類政治精英的具體比例上略有區(qū)別。綜合參議院和眾議院的情況，國民黨這三類人占國民黨議員總數(shù)的66.2%，其中官吏占國民黨議員總數(shù)的29.1%，舊式上層紳士占國民黨議員總數(shù)的16.6%，職業(yè)政治家占國民黨議員總數(shù)的20.5%；進步黨這三類人占進步黨議員總數(shù)的63.1%，其中官吏占進步黨議員總數(shù)的19.8%，舊式上層紳士占國民黨議員總數(shù)的21.6%，職業(yè)政治家占國民黨議員總數(shù)的21.6%。

第四，在政治精英中，作為一個新興的階層，職業(yè)政治家占據(jù)了很大的比重，綜合參眾兩院情況，職業(yè)政治家占上述三類政治精英總數(shù)的29.8%。他們是從政府官吏系統(tǒng)中分離出來的一個階層，專職從事政治活動。這個階層的來源比較廣泛，有的是舊式上層紳士不滿清政府統(tǒng)治投身政治運動的，有的是未能擠入上層紳士的鄉(xiāng)紳，有的是接受了新式教育的新型知識分子，還有一些城市平民①比如在武昌起義中，作為同盟會會員的城市平民便發(fā)揮了很重要的作用。此一部分是一種新興的政治力量，表明了民國政治的城市性。。這個階層的出現(xiàn)是與政黨政治在中國的萌生相一致的，說明中國具有了某種現(xiàn)代政治的特征。然而，當這一階層缺乏實際的利益代言時，他們之間很容易導向純粹的權力之爭。大多從事政治活動的人都是有著建功立業(yè)的想法的，其中雖不乏為公共利益考量者，但是一旦涉及具體利害問題，卻難免走向政治投機。

第五，舊式上層紳士在民國議會中占據(jù)了很大的比重，說明了民國政府與清政府的某些繼承性。辛亥革命主要是一場政治革命，改變了中國的國體，而非一場社會革命，中國的社會結構未有觸動，政府保持了穩(wěn)定性，從這個角度也可以說辛亥革命并非激進的。觀察議員經(jīng)歷可以發(fā)現(xiàn)，許多議員本身就是清末資政院或地方咨議局的議員。

第六，雖然辛亥革命并未激進地改變中國的社會結構，但是隨著君權政治的解體，民間的力量得以自發(fā)生長，在民國首屆國會的議員中，來自工商、社會領域的人數(shù)和議員比例都比清末資政院有所增加。然而這部分人依然占據(jù)著極少數(shù)，無法成為議會中有效的政治力量。

實際上，民族資產(chǎn)階級基本上被排除在政治之外。根據(jù)1912年公布的《眾議院議員選舉法》，其中第四條對選民資格做了如下規(guī)定：（1）年納直接稅2元以上者；（2）有值500元以上不動產(chǎn)者；（3）有小學以上畢業(yè)學歷者?！案鶕?jù)這個標準，很多純粹的商人和新興資本家是沒有選舉權的。直接稅是指傳統(tǒng)的地丁漕糧，厘金不在其列。商人和資本家當然很容易有500元以上的資產(chǎn)，但只有房產(chǎn)還不行，土地等才算不動產(chǎn)。很多資本家用的廠房和土地是租來的，而且他們往往沒有學歷。根據(jù)選舉法，一個富有的農(nóng)民可以有選舉權，而很多新實業(yè)家卻沒有資格?！雹俳鹩^濤、劉青峰：《開放中的變遷》，法律出版社2011年版，第163頁。

第七，一個比較特殊的現(xiàn)象是，來自教育界的人占據(jù)了很大的比重。教育界也應該屬于公共領域，但是這里單列出來表明了中國特色。②金觀濤、劉青峰把學校稱為“有中國特色的某種政治公共領域”。參見金觀濤、劉青峰：《觀念史研究》，法律出版社2010年版，第81頁。來自教育界的人有的是有傳統(tǒng)功名者，有的是留學歸來者，他們能夠當選主要由于：在當時文盲占多數(shù)的時代，教育界人士相比普通民眾更具有參政能力；而從事教育也被認為與公益相關，易于獲得人氣。教育界人士也可以歸入知識精英的范疇，實際上，大部分議員都可以歸入知識精英，他們是中國傳統(tǒng)士大夫的脫胎換骨。對于知識精英的重視，體現(xiàn)了民國初年的國會對于理性的強調(diào)，但是卻缺乏意志的代表。前文已經(jīng)論述了，以士大夫為主體的知識精英很難從根本上制約君主權力。士大夫制約君權的主要武器是一套以禮治為核心的道德意識形態(tài)，隨著君主的取消，這套道德意識形態(tài)的作用也隨之消退。因而，在民國之時，在缺乏意志的代表的情況下，這些知識精英同樣難以成為制約統(tǒng)治權力的有效力量。

（二）議會辯論中的沖突

由于議會中的多數(shù)為國民黨，而大總統(tǒng)為袁世凱，分屬于不同派系，與晚清資政院不同，實質(zhì)上的分權已經(jīng)出現(xiàn)，但是卻沒有帶來憲政安排。在議員結構缺乏等級分層的情況下，議會辯論主要呈現(xiàn)出黨派爭執(zhí)的特征，由于黨派之間階層與政見的趨同性，③關于民初政黨趨同性的論述，參見張玉法：《民國初年的政黨》，岳麓書社2004年版。黨派之爭又主要表現(xiàn)為人事利益之爭。當時的人事利益之爭主要發(fā)生在袁世凱一方與由同盟會改組的國民黨之間。

袁世凱作為總統(tǒng)代表行政權，以國民黨為多數(shù)的國會代表立法權，袁世凱與國民黨的沖突集中體現(xiàn)在了國會辯論中。據(jù)統(tǒng)計，在眾議院重要議決案中，為大總統(tǒng)提出的十個議案中，可決者6項，否決者4項，而本院和參議院提出的議案則全部可決。④數(shù)字統(tǒng)計根據(jù)張玉法：《民國初年的國會》，載《近代史研究所集刊》（臺灣） 1984年?？梢姡娮h院討論中的沖突集中于大總統(tǒng)與議會之間。參議院亦然。

監(jiān)督行政權是國會的一項重要職能，而在民國首屆國會，這種立法權與行政權的沖突則體現(xiàn)出獨特的人事利益沖突。袁世凱與議會的沖突類似于君權與資政院的沖突，但是雖然袁世凱有皇帝的權力欲，卻無皇帝的合法性，因而他并不能命令議會，對議會發(fā)上諭，他的意圖需要憑借議會中支持他的黨派來實現(xiàn)。因此袁世凱著手組織與國民黨對抗的大黨，進步黨應運而生。①進步黨與國民黨的對峙由來已久。進步黨的前身是清末立憲時的立憲派所組織的憲友會，而國民黨則由清末的革命派演化而來。雖然在這種演化的過程中，人事變動甚巨，有的人今天是保守派，明天是革命派，但是就黨派而言，了解這種傳承性是具有意義的。因而，袁世凱與國民黨的沖突在國會辯論中又可具體化為國民黨與進步黨的沖突。相較于當年軍機大臣蒞臨資政院的高傲態(tài)度，行政官員參加民國首屆國會答辯時，態(tài)度更為謙恭，而議員態(tài)度則更為強硬，多次彈劾案都獲通過。這也體現(xiàn)了時代的變遷，以及行政權的減弱。

資政院的討論無法撼動君權，而民國國會的討論則可能動搖袁世凱的權力。在這種背景下，與資政院中欽選議員尚能保持公心不同，民國首屆國會中支持袁世凱的進步黨與國民黨勢同水火。袁世凱還通過組織小黨派，分散國民黨的勢力。在無法操縱國會時，袁世凱也不得不搞“陰謀”，收買議員，在無法收買之時，便暴力破壞議會活動。甚至，在國會開會期間，出現(xiàn)了違法逮捕、殺害議員事件。這些行為是對議會政治的巨大戕害，但也側面反映了行政權威的減弱，沒有了正常的“君在議會”體制，只能通過非常方法對國會進行干涉。

國民黨與其反對派在政體的看法上大相徑庭。國民黨主張議會政治，即國家主權由議會行使。進步黨則主張，主權在國家，總統(tǒng)代表國家主權，并主張中央集權，擴張元首權力。爭論固然與政見有關，但最重要的還是利益因素。國民黨認為袁世凱“竊取”了革命果實，因而要限制其權力。而進步黨大體是擁護袁世凱的。

沖突在國會正式開議之前即有所體現(xiàn)。在討論選舉參議院議長細則制定問題時，國民黨主張于議長選舉時用有記名投票，以便監(jiān)督黨員；進步黨則欲用無記名，以便收買選票。對選舉議長細則的草擬，國民黨主張由參議院主席指定起草員，先起草后討論；進步黨主張起草員由各黨在議場中的臨時書記任之，先討論后起草。對于選舉議長細則的起草，國民黨主張兩院合起草，進步黨主張兩院分起草。結果在議長、副議長選舉上，參議院費時兩周余，眾議院費時三周余。①參見張玉法：《民國初年的國會》，載《近代史研究所集刊》（臺灣）1 9 8 4年。

在參議院議案討論中，“以大借款案以及與二次革命有關諸案件爭執(zhí)最激烈”。②參見張玉法：《民國初年的國會》，載《近代史研究所集刊》（臺灣）1984年?！氨娮h院除法律案、任命案等之討論外，爭議最為激烈的為宋教仁被暗殺案、奧國借款案、大借款案、俄蒙協(xié)約案、國民黨起兵案等?！雹蹍⒁姀堄穹ǎ骸睹駠跄甑膰鴷罚d《近代史研究所集刊》（臺灣）1984年。這些議案大多由于涉及黨派利益而沒能最后達成協(xié)商，不了了之。

首先看大借款案。辛亥革命后，北洋政府以辦理善后改革為名，向英、法、德、俄、日五國銀行團貸借長期巨額借款，款項高達2500萬鎊，年息5厘，分47年償清，以解決政府的國庫空虛問題。北洋政府同時許諾借款以鹽稅為擔保。進步黨擁護袁政府，認為借款已成事實，反對無用，主張監(jiān)督其用途。而國民黨則干脆不承認此違法簽約之借款。雙方相持不下。

進步黨還以退席和不出席會議并通電各省都督干涉國會等非法政爭手段相要挾。參院副議長王正廷為了維持議會與進步黨的和平共處，建議兩黨各推二人為代表，協(xié)商退還政府咨文的起草問題，并將草案印發(fā)各議員討論。進步黨議員，雖曾推出二人代表協(xié)商起草，但待下次開會時又在休息室集議，推翻草案，延遲會議，以示維護袁政府違法借款。由于國民黨議員占多數(shù)，進步黨議員姚華、田應璜等實際并非不知議場已足法定人數(shù)，而是故意設詞，以圖推翻參議院表決，取悅于袁世凱。最后此事不了了之。

眾議院中，圍繞著國民黨人發(fā)動二次革命，黨派對峙激烈。宋教仁案曝光后，國民黨人開始策動二次革命。而在此之前，袁世凱即召集國防會議，密議進攻江南。在議會中，進步黨議員指責國民黨起兵，而國民黨議員則質(zhì)問政府調(diào)兵。到了兵戎相見的地步，議會辯論已經(jīng)沒有意義了。

議會中雖有政府的代言人，但議會畢竟有自身的職能，因而在一些關系議會整體利益的問題上，議員們也大體能達成一致。

比如逮捕謝持案。當辛亥革命時，天津河北元緯路組織秘密革命機關，人稱“血光團”，由四川黃復生、趙鐵橋負責領導。謝持與黃、趙有聯(lián)系，曾給予一些經(jīng)濟援助。有旅居津門的仕宦子弟周予覺及其妹周予敬，參加了該團組織，供出謝持為血光團負責人，但無任何證據(jù)。1913年5月17日，謝持為軍政執(zhí)法處逮捕。當時國會開會未久，出于維護國會尊嚴的考慮，各政黨都不同意逮捕議員。19日，參議院開會。王正廷主席呈報政府來函，謝持議員已經(jīng)釋放，請討論對付辦法。于是，有請咨行政府查辦者，有請政府出席質(zhì)問者。議長付表決，贊成質(zhì)問者居多數(shù)。①參見王葆真：《民國初年國會斗爭的回憶》，中國文史出版社1996年版，第516頁。

再比如預算案。從議會誕生之日起，財政監(jiān)督便是其主要職能之一。1913年6月20日眾議院討論中央機關上半年度預算案。由代理財政總長梁士詒出席報告預算案。國民黨議員王葆真首先提出質(zhì)問：財政總長應當懂得預算兩字作何解釋，今日已屆六月末旬，錢已花出，才提出上半年的預算案，試問這個預算案還能成為預算案否？國家財政支出，由人民擔負，未經(jīng)國會議決，誰負其責？梁未能答。繼而國民黨李根源、邱冠棻等皆痛論預算之不正當，不能成為預算案。進步黨王敬芳、胡汝霖、劉崇佑亦有質(zhì)問，問下半年預算案何時提出？問預算案是否可以刪改？問已用之款何人擔責？梁士詒答謂，本席是次長，不能列席國務會議，不能答復，且到部未久，一切多未熟悉。詞窮而遁。褚輔成提議，下次開會，須請段總理出席，有三事須口頭質(zhì)問。②同上，第517頁。

議會的財政監(jiān)督職能與議會議員的有產(chǎn)者身份有關。然而，正如前文所分析的，議會議員構成中，來自工商實業(yè)界者寥寥。民國國會對于預算案的關注一方面是出于法理，另一方面則是由于在當時之中國，財政預算問題是與民族主義直接關聯(lián)的。國家不獨立、戰(zhàn)爭賠款、國庫空虛都是聯(lián)系在一起的。除上述爭議不大的議案外，大體達成一致的重要議案均與民族主義有關?？梢娒褡逯髁x是當時可以識別的重要的“交叉認同”的基礎。

一是彈劾劉揆一案。工商總長劉揆一，雖系國民黨人，因其違法借得英商款項500萬鎊，經(jīng)過眾議院質(zhì)問，竟謂無按照法律手續(xù)的必要，國民黨人不能饒恕他。前經(jīng)國民黨議員劉恩格、張嗣良質(zhì)問后，國民黨議員徐傅霖又提出彈劾案云：謹按臨時約法十九條第十二項提出彈劾，如得議員四分之三以上之出席，三分之二以上之可決，即咨請大總統(tǒng)先將工商部總長劉揆一免官，以謝國民，等語。未久，袁世凱準他辭去工商部總長職務。③同上，第523頁。

二是奧國借款案。1913年4月，財政、海軍二部經(jīng)德商瑞記洋行與奧國下奧證券公司分別簽訂120萬英鎊及200萬英鎊兩項合同。此項借款名為訂購艦艇，實乃濟北京政府窮困之支出。奧國借款因未經(jīng)國會同意在國會中引起軒然大波。在眾議院，由奧國借款案引起了四起彈劾：一為國民黨議員張華潤等彈劾政府違法案；二為共和黨議員何雯等彈劾財政總長周學熙案；三為國民黨議員黃懋鑫彈劾國務總理趙秉鈞、財政總長周學熙案；四為進步黨議員李國珍等彈劾趙秉鈞、周學熙案。這四個議案由不同黨派提起，但最后均獲通過，趙秉鈞、周學熙去職。雖然由于利益原因彈劾范圍有所區(qū)別，但這是議會涉及人事爭執(zhí)時少有的不同黨派議員間的一致。說明當時的議會尚存有對法理的維護。

三是俄蒙協(xié)約案。1912年11月3日，沙俄不顧中國政府不承認外蒙獨立的嚴正聲明，強迫外蒙傀儡政府簽訂《俄蒙協(xié)約》，聲稱“蒙古對中國的過去關系已經(jīng)終止”，規(guī)定俄國政府“扶助蒙古的自治”，在蒙古享有特權。《俄蒙協(xié)議》簽訂的消息一經(jīng)傳出，全國輿論大嘩，革命黨人一致指責袁世凱北京政府應付無方，堅決主張不予承認。全國各政治團體也都通電痛斥沙俄侵略行徑。在眾議院，在俄蒙協(xié)約案上，起初各政黨均支持政府對俄采取強硬態(tài)度。

然而民族主義在當時作為交叉認同的基礎，并不足以促進政制建構。更何況民族主義依然大不過一些人的私利。這或與中國傳統(tǒng)的民族觀念有關，并不是太排斥外族入侵，反倒是本族的權力斗爭更加水火不容。1913年，統(tǒng)一、民主、共和三黨在袁世凱政府的資助下，成立進步黨，趙秉鈞組織的國民黨內(nèi)閣解體，內(nèi)閣總理由陸軍總長段祺瑞兼代。對于俄蒙協(xié)約案，進步黨采妥協(xié)態(tài)度。由于國民黨未能控制眾議院多數(shù)，中俄協(xié)約在眾議院獲通過。但在移送參議院后，在國民黨議員的壓力下，最后議案依然擱置。

清朝末年，雖然由于內(nèi)憂外患，君主個人的權力逐漸削弱，但是仍能維持形式上的統(tǒng)一。隨著清帝遜位，能夠維持這種形式上統(tǒng)一的力量不存在了。由于缺少以經(jīng)濟基礎為區(qū)分的基本階層關系，黨派利益的極化傾向在議會討論中顯現(xiàn)出來，妥協(xié)的政策無法達成。面對議會政治無法解決問題，國民黨人投入了二次革命，而進步黨議員出于作為議員的本能反應，還試圖維持議會。1913年11月間，進步黨議員丁世嶧、黃云鵬等百十人，還在眾議院開兩次談話會，向政府提出最后的兩次質(zhì)問書。但議員簽名者無幾，因恐招忌，有妨求取官職。最后，民國首屆國會被解散。

三、試行代議政治的正面與負面

通過清末民初代議政治的實踐可以看出，就參政主體而言，主要是紳士群體，其他群體還缺乏廣泛的政治參與機會；就議政而言，社會力量對于政治力量的影響有限。梁啟超在論述議會之于立憲政體的作用時，曾論述道：“民間有疾苦之事，皆得提訴于議院，更張而利便之，而豈有民之怨其上者乎？故立憲政體者，永絕亂萌之政體也。”①梁啟超：《立憲法議》，載《飲冰室文集點校》，云南教育出版社2001年版，第920頁。也就是說議會可使國家免于動亂。但是晚晴資政院和民國首屆國會都最終不了了之，也并未終止戰(zhàn)亂，反而受到戰(zhàn)亂的沖擊，民國二屆國會后代議政治也中止了，直至1948年重又舉行國民大會選舉，民初未能建立起一個現(xiàn)代的代議政治。但這并不是說，這兩個全國性代議機構毫無價值。它們畢竟是中國最早對于代議政治的嘗試，其積極意義和消極意義都值得思考。

這兩個全國性代議機構的積極方面與中國社會的自發(fā)發(fā)展密不可分。在資政院和民國首屆國會中，都展開了激烈的辯論，這本身就是對專制的一種反對。對于一些公認的價值，比如言論自由、重視教育等，大部分議員都表示贊同，一定程度上體現(xiàn)了議員們的公共精神，也與議員們的知識分子身份有關。

在資政院中，議員大部分為傳統(tǒng)紳士，他們構成了社會上的一個獨立階層，一定程度上起到了社會自治的作用。在中國傳統(tǒng)社會，紳士的地位是通過取得功名、學品、學銜和官職而獲得的。他們是地方官員與百姓之間的中介人。州縣長官必須借助地方紳士在當?shù)厥聞丈系男畔⒑徒ㄗh，而紳士反過來又增進當?shù)氐母＠?。由于中國古代社會的地方官任期較短，對管轄地方事務多無興趣，也不愿發(fā)起長期的建設規(guī)劃，這類規(guī)劃便落到了士紳的頭上。“士紳籌款修造橋梁和渡口等公共設施，集資疏浚河道、修建溝渠和堤壩、改良灌溉系統(tǒng)，也捐款修繕當?shù)貜R宇、神殿和古跡。此外，士紳還經(jīng)常介入當?shù)氐拇壬瀑c濟事業(yè)……士紳在當?shù)厣鐣械囊粋€主要作用，是在公堂外通過勸解仲裁，弭息個人與鄰里之間的民事糾紛?！雹谛熘屑s：《中國近代史：1600—2000，中國的奮斗》，世界圖書出版公司2008年版，第59頁。

金觀濤、劉青峰把黃宗羲《明夷待訪錄》想象中的以家族為本位、以紳士為代表制的公共空間稱為紳士公共空間，“它是儒學式公共空間在中國的表現(xiàn)形態(tài)”。③金觀濤、劉青峰：《觀念史研究》，法律出版社2010年版，第81頁。資政院可謂是對黃宗羲所想象的紳士公共空間的初次實踐。在資政院中，有些人的行為已經(jīng)超越了傳統(tǒng)“士”的范疇，體現(xiàn)了某種獨立的社會力量。比如在資政院中發(fā)言積極、被譽為“資政院三杰”的雷奮、易宗燮、羅杰，他們均為民選議員，頗有點民意代表的味道。再比如以咨議局議員為主發(fā)起的國會請愿運動，要求速開國會，他們的訴求已經(jīng)超越了中國傳統(tǒng)君權政治的范疇。

清末民初之際，許多傳統(tǒng)士大夫開始向現(xiàn)代公共知識分子轉(zhuǎn)變，也可以說是中國最早意義上的公民。很多議員在接受傳統(tǒng)教育之后，或公費或自費出國學習，回國后投身于公共事業(yè)。當時，還出現(xiàn)了職業(yè)政治家，從事公共教育、律師、新聞等行業(yè)的人。在民國首屆國會中，教育界議員占據(jù)很大比重，一方面說明當時中國社會與傳統(tǒng)的延續(xù)性；另一方面，當時的教育正在從傳統(tǒng)教育轉(zhuǎn)向現(xiàn)代教育，獲得傳統(tǒng)功名的人具備了進入權力體系的資格，而接受新式教育的人卻并不一定當官，因而教育界議員已經(jīng)與傳統(tǒng)知識分子不完全相同了，代表了現(xiàn)代公共領域的力量。由于辛亥革命并非一場激進的社會革命，所以中國的社會領域得以延續(xù)和發(fā)展，資政院和民國首屆國會議員身份和結構上的延續(xù)性說明了這一點。

代議政治的挫折與轉(zhuǎn)型期兩個全國性代議機構的設計脫不了關系。

首先，國會在政體中的位置并未確立。

光緒三十三年八月十三日（1907年9月20日）公布的《設資政院諭》①參見《光緒朝東華錄》（第五冊），中華書局1958年版，第5736頁。中稱，設資政院是為了“取決公論”，“以立議院基礎”。這種意旨也體現(xiàn)在了后來的《資政院院章》中。由此可以看出，清廷主要把資政院定位為一種聽取公論的機構，也就是一個咨詢機構，而非立法機構。主權在君的基礎沒有改變。在君主立憲制下，雖然依舊有君主存在，但是已經(jīng)不再是單一的主權在君，比如轉(zhuǎn)型時期的英國，主權由君主、貴族和民眾共享；再比如明治維新后的日本，實現(xiàn)了主權在國。

召開民國首屆國會的直接法律依據(jù)是《中華民國臨時約法》，該法第五十三條規(guī)定：“本約法施行后，限十個月內(nèi)由臨時大總統(tǒng)召集國會。”《臨時約法》還正式確認了“主權在民”——第二條規(guī)定：“中華民國之主權，屬于國民全體?！爆F(xiàn)代國家的“主權在民”在政制設計上一般體現(xiàn)為“議會主權”，但是《臨時約法》對于國會在政體中的地位并未有所表述，只是規(guī)定了國會的一些具體職能，而這些具體職能經(jīng)常隨著政治局勢的變化而變化。

沒有確立國會在政體中的位置，實際上使得人民主權無所依歸，民國初年的爭論主要圍繞著“總統(tǒng)制”還是“內(nèi)閣制”轉(zhuǎn)圈圈，而無論是總統(tǒng)制，還是內(nèi)閣制，都無法解決主權問題。在君主消失之后，國家失去了主權的代表，混亂不可避免。

其次，國會的定位模糊。

應該看到，資政院和民國首屆國會主要都是在進行“立憲”，屬于立憲時期，而非日常政治時期，不可能單純地承擔立法機關的職能。利益的糾葛不可避免，重要的是能夠達成妥協(xié)。資政院和民國兩屆國會的程序基本是按照日常國會來設計的，但資政院和民國兩屆國會實際上都承擔了某種制憲會議的職能，要解決轉(zhuǎn)型時期的政治安排問題。制憲會議與日常國會不同，日常國會只需在憲政的框架下依照憲法規(guī)定履行國會職能。而制憲會議則是要完成立憲和設計政制的任務。①制憲會議不等于制定憲法，制憲會議的形式因歷史條件不同也不盡相同，它或者是有形的也可能是無形的。它可能以一種正規(guī)的制憲會議的方式，當然也可能以一種非正規(guī)的，甚至有可能在戰(zhàn)場上見分曉的方式來進行博弈。比如說，辛亥革命后的南北和談便屬于制憲會議，主要問題是討論實行君主立憲還是民主共和，南方代表伍廷芳和北方代表唐紹儀并非代議機構的代表，而是兩大政治力量的代表。

就民國首屆國會而言，實際上，關于日常國會事項的討論，內(nèi)部分歧都不大，討論都屬正常。而爭執(zhí)主要就集中在涉及政治權力分配的問題上。南北和談只是暫時達成了清廷與革命派的和解，而對于現(xiàn)代國家的政治制度并無各方接受的良好安排。1911年12月3日由各省都督府代表聯(lián)合會制定并頒行的《中華民國臨時政府組織大綱》是中華民國政府構建的主要依據(jù)，但其對于政府的三權具體如何行使、三權之間的界限并無明確規(guī)定，甚至遺落了司法權；沒有規(guī)定中央與地方政府的關系?！吨腥A民國臨時約法》有一定進步，但對于權力劃分也并不明確，同樣沒有規(guī)定中央與地方的關系。這些憲政制度的關鍵環(huán)節(jié)都成為懸而未決的問題，是民國首屆國會必須要面對的，在民國首屆國會上依然需要對諸如總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制這樣的問題爭論不休。

正規(guī)的制憲會議宜秘密進行，這一來是為了避免外界干擾，二來是為了保護代表發(fā)言，以免其意見成為日后政治報復的理由。②美國1787年的制憲會議是通過協(xié)商方式成功立憲的典范，便遵循了秘密原則。而日常國會則一般應該公開進行，這也是選民對議員進行監(jiān)督的一個途徑。而資政院和民國首屆國會的程序都是按照公開原則來設計的，允許外界旁聽，允許媒體報道。

制憲會議一般應有各政治力量的主要代表參加，而日常國會則一般應遵循立法權與行政權分立的原則，行政官員不得兼任議員。資政院的議員雖然不乏高官權貴，但是貴族議員除了照顧各民族的代表之外，清皇室議員和世爵議員大多屬于不掌握實權者；官吏議員也嚴格規(guī)定了四品以下的要求。軍機大臣只是蒞臨資政院，大多擺出審查工作的姿態(tài)，而非參與討論，在需要答辯時，軍機大臣也可以單方面拒絕來到資政院。①參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版，第128頁。作為重要力量的“君在議會”只是發(fā)發(fā)上諭，而并不參與協(xié)商。民國首屆國會的議員理論上均為民選，當時的眾多要人都非國會議員，如袁世凱、孫中山等。在缺乏代議傳統(tǒng)、立憲尚未完成的情況下，讓資政院和國會決定更具有政治力量的人物的命運，可謂天方夜譚。資政院只能等待皇帝上諭，而民國首屆國會議事則屢遭袁世凱或明或暗的破壞。這也注定了議會的最終崩潰，由于議會承擔了其不應承擔的職能，在無法達成協(xié)商的同時，也造成了人們對于議會政治的失望。

在南京臨時政府時期，只有參議院，體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期的特殊性。在民國首屆國會會期中，曾經(jīng)在國會兩院中推人組成憲法起草委員會，這表明了當時對于立憲的需要，以及一定程度上隔離日常國會與制憲會議的努力，但是二者之間的界限并不明顯，國會上討論的許多問題同樣涉及立憲問題，因為立憲問題的解決是國會許多討論問題的前提。如果能夠先召開制憲會議，再召開國會，或許效果更好，但是為了履行南北和談達成的協(xié)議，遵守臨時約法，只能速開國會。②由此也可以看出，南北和談并非一次成功的立憲事件，只是暫時達成了清廷與革命派的和解，而對于現(xiàn)代國家的政治制度并無各方均接受的良好安排。

四、社會力量與代議政治

然而，作為轉(zhuǎn)型期的議會，要想理解其失敗的原因，還需要從代議政治的發(fā)生學上尋求答案。何謂代議政治？不是說有幾個代表去投投票就是代議政治了，代議政治的實質(zhì)特征在于由代議機構擁有最后的權力，能夠達成協(xié)商來決定國家大事，以符合理性③一般把代議機構視作意志的代表，而基佐和密爾的論述都強調(diào)了代議政治符合理性的一面。參見［法］基佐：《歐洲代議制政府的歷史起源》，張清津、袁淑娟譯，復旦大學出版社2008年版；［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1997年版。和普遍利益。本文的觀察對象均為近代轉(zhuǎn)型、憲政形成時期的代議機構，這又不同于憲政實現(xiàn)、日常政治時期的代議機構。代議機構的協(xié)商能夠取代君主專制成為國家治理的依憑，這就需要代議機構具有實質(zhì)的權力和力量，而這種權力和力量的來源則是問題的關鍵。正如密爾所認為的，限制行使權力的規(guī)則，“只有在和真正政治力量的實際分配相一致的條件下，才是有效的”。①［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1997年版，第69頁。代議政治重要的不是形式上的開議會，而是其得以形成的背后的社會根源。

（一）議員結構與代議政治

西方現(xiàn)代議會一般來自于中世紀的等級會議，等級會議被視為近代憲政體制的預備階段。等級會議分為兩種，一為英國式的上下兩院制，二為法國式的三級會議，有的國家還出現(xiàn)過四級會議，但在實質(zhì)上都屬于等級會議。等級會議的特點便是劃分不同的身份群體來選擇代議士（議員）。比如英國的上院為貴族院，由教俗貴族組成；下院是平民院，由騎士和市民代表組成。法國的三級會議是由教會貴族、世俗貴族和市民代表三個等級組成。不過，所有等級的共同特點是“有產(chǎn)者”，等級會議的英文Estates本身便含有“財產(chǎn)權”的意思，因而也可以稱為“有產(chǎn)者會議”。“有產(chǎn)”本身就意味著一種權利（right）和特權（privilege）②在西方封建社會，針對特定群體的權利可稱為“特權”，是法定的，與權利一樣，有相應的“義務”，與我們今天通常理解的腐敗現(xiàn)象不同，也與我國古代社會的“特權”不同，我國古代社會針對上層階層的“特權”一般沒有對應的義務。，有了權利和特權才可以對抗權力。等級會議體現(xiàn)了具有一定社會地位的不同利益群體之間的博弈，在博弈中制衡權力。

在西方歷史上，議會的出現(xiàn)與地方自治相關，地方形成了對于中央有效的分權制約。但并非所有的地方分權都可以導致良好的中央與地方共治的局面，西方的地方自治是與其封建制度聯(lián)系在一起的，封建制度實質(zhì)上是一種等級制度，各個等級之間彼此負責和制約。西方的等級會議與西方封建社會的結構密切相關，最開始，議會的出現(xiàn)便是土地貴族為了限制王權、維護自己的財產(chǎn)利益。

如果封建制導致了地方割據(jù)，那么便不可維持。中國歷史上也出現(xiàn)過分封諸侯的局面，但是終究逃不脫“合久必分，分久必合”的歷史循環(huán)，究其根源就在于沒有解決好封建制的政制建構問題?？梢哉f封建制的成熟與等級會議的確立是同一的過程。議會保障了貴族的權力與權利，同時也保障了王權，使得王權與諸侯權力可以共存。

正是這樣一種權力制衡的關系奠定了西方憲政的基礎之一。曼斯菲爾德認為，必須要有經(jīng)濟—社會和政治上有能力的或有特權的階層，它們在團體組織中代表“邦國”或“帝國”的全體人民，同統(tǒng)治者相對?！爸鳈嗾卟荒芤幌伦觿?chuàng)造出來，必須一部分一部分地發(fā)展出來：各等級是介于政府與個人之間的一個部分。各等級的存在確保政府事實上具有某種可代表的東西，即組成公眾的人民。盡管各等級可能與君主一樣無意促進自由，但它們對君主主權的挑戰(zhàn)能夠轉(zhuǎn)入有利于自由的方向。”①［美］曼斯菲爾德：《近代代議制和中世紀代表制》，劉鋒譯，載劉小楓選編：《施米特與政治法學》，上海三聯(lián)書店2002年版，第333頁。

今天，在世界上的代議制政府中，議會的“等級”色彩已經(jīng)褪去，在實行兩院制的國家，雖然有的國家也有身份上的一定區(qū)別，但更多的是體現(xiàn)一種權力制衡的關系，等級身份的色彩不再那么明顯。但是不可忽視的是，在現(xiàn)代議會的發(fā)展過程中，這種等級制衡所起到的作用。議會中多元群體的存在就是為了防止密爾所說的“階級立法的危險”，議會應該是為了普遍的利益，“任何階級，或是任何可能聯(lián)合起來的階級的聯(lián)合，都不應該在政府中發(fā)揮壓倒一切的影響”。②［英］J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館1997年版，第98—99頁。

因而，分析議會成員的身份構成是了解代議政治實效的一個途徑，這也是本文研究的重點。在我國清末民初的全國性代議機構中出現(xiàn)了議員身份同質(zhì)化的現(xiàn)象。權利必須有權力保障，從清末民初代議政治的實踐中可以看出，議員大多為傳統(tǒng)的“士”或者由“士”演化而來，沒有形成有效制約政治權力的多元社會力量。

中國的傳統(tǒng)社會并非一個典型意義的等級社會，歷史上形成了一種中央集權的組織形態(tài)，在中央權力昏弱之時，往往產(chǎn)生地方割據(jù)，而非地方自治，民國初期的狀況便說明了這一點。③民國首屆國會之前的臨時參議院便呈現(xiàn)出了地方利益極化的特征。在這種狀況下很難產(chǎn)生等級會議式的議會。黃宗羲提議建立“學校議政”制度，學校成為表達意見和討論政策的中心，以使統(tǒng)治者能對人民負有責任。④參見（明清）黃宗羲：《明夷待訪錄·學?！?，中華書局2011年版。

黃宗羲的制度設計類似于一種議會形式，但更多的是根源于中國傳統(tǒng)的政治模式，提倡士大夫的參政議政精神，而非利益集團對于統(tǒng)治權的制約。梁啟超曾經(jīng)說過：“歐洲國家集市而成，中國國家積鄉(xiāng)而成，故中國有鄉(xiāng)自治而無市自治?！雹倭簡⒊骸讹嫳覍＜耸?，中華書局1936年版，第52頁。這句話一方面表明了中國的社會領域的存在，另一方面也表明了中國社會領域存在的問題?，F(xiàn)代國家的建立依賴于新興階層的興起和城市力量，而這恰恰是中國所欠缺的。

雖然資政院和民國首屆國會在政治體制中的作用值得質(zhì)疑，但其成員構成大體反映了當時真實的政治力量狀況。當然，從實效上講，能當選議員者一般為社會之精英，能夠?qū)ι鐣?、政治問題有著良好的判斷，具有相關知識，有利于做出理性的判斷。所以，中國清末民初的議員以政治精英（同時也是知識精英）為主并不是問題，關鍵的問題在于精英階層的單調(diào)性。不可否認，除了“知識分子”，也就是傳統(tǒng)的“士”之外，各階層都有精英人士，農(nóng)工商各界都有睿智之士，而這些階層基本被排除在代議政治之外，缺乏政治力量，不能不說是一大問題。而且，即使是以“士”為主的議員，其中上層紳士所占比重也遠遠大于下層紳士。上層紳士以官吏階層為主，本身就屬于掌握國家執(zhí)政權力的一方，缺乏限制權力的動機；下層紳士一定程度上可以代表地方自治的力量。

（二）稅收與代議政治

西方代議制的產(chǎn)生往往與稅收財政問題相關。比如作為議會發(fā)源地的英國，很早便出現(xiàn)了獨立的王室財政，國家獨立于市民社會，但幾乎無權控制市民社會，②邁克爾·曼列舉了英國王室收入的狀況。參見［英］邁克爾·曼：《社會權力的來源》，劉北成、劉少軍譯，上海人民出版社2002年版，第565頁?！熬髅恳淮卧噲D征集更多的財政收入時都要與那些能夠提供這種收入的人協(xié)商或沖突”③［英］邁克爾·曼：《社會權力的來源》，劉北成、劉少軍譯，上海人民出版社2002年版，第587頁。。

相比之下，在中國傳統(tǒng)社會，卻沒有明確的皇室財政與公共財政的區(qū)分。且中國的“士”階層則長期被排斥在納稅義務之外。獨立于官吏系統(tǒng)之外的有產(chǎn)者缺乏有效的政治力量。同時，長期以來的抑商思想和政策壓制了商人階層的發(fā)展。

雖然清末民初的這些議員大多也是有產(chǎn)者，“無代表、不納稅”的觀念對他們也產(chǎn)生了一定的影響，①比如議員易宗夔指出：“我們是咨議局間接所選者，不是人民直接所選者，準諸不出代議士不納租稅之通例，我們自不能代表人民承諾新租稅。”參見李啟成點校：《資政院議場會議速記錄——晚清預備國會論辯實錄》，上海三聯(lián)書店2011年版。但是中國的地主不同于西方的地主，西方的地主與國王的關系是封臣與封主的關系，二者具有權利義務的對應關系，而中國的地主不具有所有權的保障，與皇帝的關系完全是臣民與君主的關系，主要是從屬性的，沒有對等性。一種特殊的稅率遞減制也可以說明中國的傳統(tǒng)士紳并非構成代議制政府的階層因素?！案蝗税簇敭a(chǎn)的比例納稅較少，而窮人納稅較多。如果誰變得相當富有，并且有優(yōu)越的社會關系，他就可以向政府交很少的稅。紳士利用他們的功名身份、特殊關系和特權干預地方行政，可以說不是代議制政府的形式，而是上層人物的統(tǒng)治形式?！雹冢勖溃葙M正清編：《劍橋中國晚清史》，中國社會科學出版社1985年版。因為，在這里，特權（或權利）與義務之間并不存在對應性。

在這種情況下，也不可能有真正的“無代表、不納稅”觀念，因為納不納稅、納多少稅，并不完全取決于是否有代表，與權力系統(tǒng)的關系起著更大的決定作用。作為士大夫階層的主體思想的儒家思想雖然提倡差等秩序，但主要依靠一套禮治原則，而非經(jīng)濟原則，實際上儒家思想具有“反封建性”，也就是反對西方式的以相互權利義務關系為基礎的封建模式。在清雍正時期曾提出“官紳一體當差一體納糧”，遭到士階層的普遍反對。

在資政院之時，以“士”為主體的議員缺乏制約君權的實質(zhì)性力量，到了民國，君主的因素不存在了，那些議員依然缺乏制約政府權力的實質(zhì)動力，更多把議會作為一個競逐利益的政治舞臺。

（三）議員結構與交叉認同的缺失

當然退一步說，即使中國不存在西方式的等級，而是按照中國道路走下去，也不一定不能達成憲政，因為憲政不僅是求異，也是求同。光是有等級制衡也不足以促成現(xiàn)代憲政的建立，當諸等級之間水火不容時，只能爆發(fā)暴力沖突，而不能實現(xiàn)妥協(xié)。代議政治還有另一個重要的特點，就是能夠達成協(xié)商。因而，對于代議政治的實現(xiàn)，還有一個重要的因素，那便是“交叉認同”的存在。

對于代議政治的研究，有人更多的關注于多元的利益群體之間的差異，但是比較政治學的研究注意到了某種共享價值對于憲政社會的重要意義。①“對于一個保持團結的社會、一個能夠并且愿意保護它的所有公民的權利的政府，必須有某種共享價值?！盨ee Franklin，Daniel P.＆Baun，Michael J.（eds.），Political Culture and Constitutionalism：AComparative Approach，M.E.Sharpe Inc.，1994.交叉認同（cross-cutting cleavages）是“比較政治學”中提出的一個術語，是指當社會傾向于交叉劃分時，更可能形成妥協(xié)的制度安排。②See Almond，Gabriel.Comparative Political Systems.Journal of Politics，1964，pp. 391-409.舉一個例子，一個社會按照貴族和平民進行劃分，但是貴族和平民都認同言論自由的原則，這時就形成了交叉認同。交叉認同不是在所有事情上整齊劃一、一致通過，而是有分歧、有認同。

對于近代西方的代議機構，大衛(wèi)·斯塔薩維奇進行了更為細致的分析，他強調(diào)了代議機構中不同派別的“交叉認同”的重要性，他甚至認為，如果有交叉認同的存在，即使沒有憲政分權機制，也可以導致政策的妥協(xié)和中庸，從而限制絕對的權力。③參見［英］斯塔薩維奇：《公債與民主國家的誕生——法國與英國，1688—1789》，畢競悅譯，北京大學出版社2007年版。英國的革命較為溫和，而法國的革命較為激烈，也可以從中找到原因。因為在英國的議會中存在著廣泛的交叉認同，而法國則沒有。

在近代中國，雖然不存在西方式的等級，但也存在著各種派系，他們之間形成了一種事實上的制衡，如果他們之間能夠達成某種改革共識，那么也不是不可能創(chuàng)造出中國的現(xiàn)代代議政治，從而避免軍閥紛爭。

但是為什么中國的議會缺乏交叉認同呢？通過前文的分析可以看出，在資政院中具有了一定的“交叉認同”條件，欽選議員和民選議員在許多問題上達成了共識。但需要注意的是，他們是在君權之下達成共識的。民國建立后，君權的因素不存在了，民族主義成為替代性的共識基礎，然而由于民族主義在中國語境下的脆弱性，民族主義并沒有成為促成憲政安排的關鍵因素，在涉及具體黨派利益之時，議員們依舊會突破民族主義的底線。

君權與紳權的對抗使得晚清的立憲試驗并未達成憲政安排。在君權取消之后，由于社會多元力量的缺失，人們的派系斗爭是圍繞著人事紛爭展開的，水火不容，共識難以達成。所謂妥協(xié)，是各方為了共識放棄一定的政治利益，而堅持基本的政治立場。而當時的情況則是，政治立場可以放棄或變換，政治利益卻寸步不讓。

對于代議政治的形成而言，等級制衡與交叉認同這兩方面因素不可或缺。沒有多元群體的博弈，則無以制約權力；沒有求同存異，則無以達成協(xié)商。這兩方面又是相互促進的，多元利益群體的存在使得達成某種符合普遍利益的共識成為可能；反過來，妥協(xié)精神又有利于多元群體的共存。相反，一體化國家雖然整齊劃一，但是卻脆弱不堪，內(nèi)部的權力、派系斗爭往往水火不容，甚至足以摧毀政權本身。

五、君權的解體及其問題

資政院是在君主立憲的背景下進行的，民國首屆國會則是在共和立憲的背景下進行的，然而正如前文所述，民國首屆國會相對于資政院并非絕對進步，比如資政院中存在著更多的交叉共識和規(guī)則意識，袁世凱對于民國首屆國會的干涉更加粗暴，民國二屆國會常被賄選控制。有人說，民國不如大清。從某種程度上看，是有道理的，但是這一說法忽視了轉(zhuǎn)型時期問題的復雜性。相比而言，民國的國會在政治中的分量要大于晚清資政院。晚清資政院的正面意義主要體現(xiàn)在士階層的公共意識上，而民國的國會中雖然議員的私利傾向更為明顯，但是從制度結構上看，在利益博弈之中，國會在政治結構中的作用也突顯出來。這反映出了從君權制下的咨詢機構向共和制下的代議機構的轉(zhuǎn)型。

在中國傳統(tǒng)政治中，君主擁有最終的統(tǒng)治權，而紳士則擁有具體的執(zhí)行權和地方自治權。君主個人是弱君或強君對于這套體制的影響不大，因為總有人會代表君權在實行統(tǒng)治，后宮專政也好、宦官專政也好，都是君權的一種變異形式。資政院實際上依然沒有超越傳統(tǒng)的君權模式，資政院議員們的激烈辯論主要是在傳統(tǒng)政治的框架下進行的。在傳統(tǒng)政治框架下，紳士負有對君主諫議的權利和職責，紳士的諫議不會動搖君主的合法性，反而會增強君主的合法性，使君主像個明君。①海瑞在《論治安疏》中說得很明白：“君者，天下臣民萬物之主也。惟其為天下臣民萬物之主，責任至重，凡民生利瘼一有所不聞，將一有所不得知而行，其任為不稱。是故養(yǎng)君之道，宜無不備，而以其責寄臣工，使盡言焉。臣工盡言而君道斯稱矣?！薄逗Ｈ鸺罚腥A書局1962年版，第21頁。紳士也不可能成功彈劾君主。如果因為紳士批評了君主幾句，君主就下臺了，那叫篡位或者逼宮，不具有合法性。所以，資政院的討論很激烈卻沒有引來君權的粗暴干涉，對于彈劾軍機案，只要“留中不發(fā)”就解決了問題。

辛亥革命廢除了君權，但是紳治的因素依然存在，可以說成為當時中國唯一重要的政治力量。此時，關于國家元首和最高行政長官在政制中的安置成為一個關鍵話題，從這個角度看，關于總統(tǒng)制還是內(nèi)閣制的討論不簡單是爭權奪利的問題，更主要的是在君權廢除后如何安置人們已經(jīng)習慣了的最高人治權的問題。即使后來的洪憲帝制實驗，在當時的歷史背景下也不能簡單地理解為袁世凱個人的政治投機行為，1915年成立的籌安會就正大光明地用儒家理論為袁世凱復辟帝制而辯護，而籌安會“六君子”既包括在中國最早引進西方自由主義理論的嚴復，也包括反對?；实臈疃?。然而人事斗爭、政治利益卻使得對于政體的協(xié)商討論成為不可能。

要知道，在清帝退位之時，袁世凱答應出山收拾殘局，當時袁世凱提出了六項條件，第一條便是召開國會，第二條則是組織責任內(nèi)閣。這樣提無疑有其策略上的考慮，但可以看出袁世凱在思想觀念上并不決然反對國會和責任內(nèi)閣。但何以袁世凱在民國成立后，就不斷破壞國會和責任內(nèi)閣的規(guī)則呢？本文不是側重于權謀的分析，而是強調(diào)這與統(tǒng)治結構的轉(zhuǎn)變不無關系。在資政院中，存在著實際上的“君在議會”，君主對資政院發(fā)上諭具有合法性，而作為民國大總統(tǒng)的袁世凱卻不能正當而合法地直接介入國會，雖然資政院時的君主只是個孩子，而袁世凱則是個政治強人。這可以說是一種歷史的進步。但在事物初生階段，不可避免各種弊端。資政院不能彈劾君主，因為君治與國家的政治制度是一體的，如果大臣可以廢黜君主，那么將是中國傳統(tǒng)政治制度的危機。但是在民國初年，出現(xiàn)了責任政府的雛形。所謂責任政府，其實質(zhì)就是政府依據(jù)憲法規(guī)則的正常輪替。政府可以被彈劾、內(nèi)閣可以辭職、當政者可以下臺，但都是依據(jù)憲法原則，而不是“宮廷政變”，這種權力的輪替不會危及政權本身，這是現(xiàn)代政治的常態(tài)。政府與國家的政治制度不是一體的，一屆政府倒臺并不會導致政治制度的瓦解，而是政治制度本身的一部分。民國首屆國會便成功地彈劾了趙秉鈞內(nèi)閣，同樣，民國首屆國會也具有令袁世凱下臺的可能性，非袁姓的其他人通過選舉當選民國總統(tǒng)具有合法性，而非篡權。袁世凱曾經(jīng)表示過，他當清朝總督時所受的限制比當總統(tǒng)還來得少。這是一種歷史的進步。但是回到轉(zhuǎn)型期的復雜歷史背景，這又不可能不導致各方的利益沖突和爭執(zhí)。政治精英們并沒有習慣于這種權力更替的形式，常常把“下臺”視作傳統(tǒng)政治中的“改朝換代”般的政權解體，因而對于可能導致正常權力更替的政治權利行使采取抵制態(tài)度。

單純的紳治不可能支撐中國現(xiàn)代政制的轉(zhuǎn)型。在1905年廢除科舉制之后，儒家作為一種政治意識形態(tài)開始退出歷史舞臺，傳統(tǒng)紳治所得以依賴的理論基礎瓦解，士大夫們的精神世界也經(jīng)受著沖擊。從資政院中許多議員可以秉持公心、直言敢諫，到民國首屆國會中許多議員結黨營私、接受賄賂，也反映了時代的變遷。而中國的紳士階層最大的問題是缺乏廣泛的社會基礎，缺乏代表先進生產(chǎn)力的力量。到了民國第二屆國會之時，議員成分更加單一，甚至排除了大量代表一般社會力量的紳士，而主要由官吏組成，從此中國走向了“軍紳政權”。①關于“軍紳政權”的說法，參見陳志讓：《軍紳政權——近代中國的軍閥時期》，廣西師范大學出版社2008年版。

六、余論

民國初期，國會在公共輿論中具有很強的合法性，賄選總統(tǒng)的存在從一個側面說明了總統(tǒng)職位需要國會選舉來證成其合法性。然而在代議政治遭遇挫折之后，對于國會出現(xiàn)了許多負面的輿論，國民大會運動作為取代國會的一種事物便是在這種背景下出現(xiàn)的。當時的許多政治精英也意識到了代表性不足是民初國會的一個重要問題，倡導“國民大會”的思潮即是反思代議政治挫折的產(chǎn)物，意在以“國民制憲”取代“專家制憲”，增加國民大會的代表性，更加體現(xiàn)民意。

在本文研究的時間段內(nèi)，西方現(xiàn)代文明發(fā)展已經(jīng)歷了一定階段，相應的問題也顯現(xiàn)出來，因而此時正值西方反思代議政治、提倡大民主運動之時。而這股思潮恰與中國民初代議政治的挫折相呼應。孫中山在反思代議政治在中國運行中的挫折的基礎上，提出了“全民政治”的主張。孫中山把國民大會當作行使直接民權的機關，也就是一個直接民主的機構，而非代議民主的機構。

1920年8月1日，吳佩孚通電提出《國民大會大綱》，倡“國民自決主義”，由“國民公決”制憲。1924年，各地先后成立了“國民會議促成會”。1925年3月1日，國民會議促成會全國代表大會在北京舉行。但結果是，國民大會未能成功召開，國民大會思潮也未能實現(xiàn)中國的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

當時北洋政府是形式上的合法政府，國民大會運動意在否認北洋政府的合法性，重新制憲建立新政府。激進的思潮使得對于憲政制度的認真思考成為不可能。國民大會運動體現(xiàn)了無政府的大民主的種種弊端。首先是不可行，由于中國廣土眾民又欠發(fā)達，直接民權行于地方各縣已經(jīng)困難重重，更何況行于中央。因而不得不退而求其次，縮小直接民主的范圍，這就與議會沒有差別了，這就又回到本文論述的主題，由于公共領域的不成熟，無論是直接民主還是間接民主都很難促成最終的憲政安排。理想的代議政治應是人民意志與理性相結合的產(chǎn)物，國民大會只強調(diào)意志的一面，而忽視理性的一面，難以承擔一個古老帝國的立憲轉(zhuǎn)型重任。

民國的國會只開了兩屆即中止了，代議政治在中國的嘗試遭遇失敗。最初對西方議會制度的學習主要是學習了其形式，而對于西方代議政治產(chǎn)生的根源卻并不具備，因而代議政治在我國近代的挫折或是一種必然了。當然中國可以借助所謂的“后發(fā)優(yōu)勢”，不一定建立一種等級會議的模式，可以直接過渡到今天的以地域代表制為主的議會制度。但是，在一個缺乏權力制衡傳統(tǒng)的國家，這樣的制度“大躍進”恐怕是難以實現(xiàn)的。

通過分析清末民初代議政治的挫折可以發(fā)現(xiàn)，一個社會領域發(fā)育不成熟的國家走向憲政的困難。中國近代代議政治挫折的社會根源在于缺乏多元的社會力量的政治參與，而中國近代代議政治取得了一點成績的原因在于社會力量的存在，可見社會力量與代議政治之間有著一種正相關性。要推動中國的憲政民主，應重視培育一個成熟的社會領域。

（初審編輯 于 浩）

Social Forces and Representative Politics：Exploring the Reason for Frustration of Representative Politics in the Late Qing Dynasty and the Early Republic Period

Bi Jingyue

本文意在說明社會結構與代議政治之間的關系。清末民初，我國進行了代議政治的嘗試。通過觀察晚清資政院和民國首屆國會的議員的社會結構特點，本文發(fā)現(xiàn)，這兩個全國性代議機構的議員成分均以“士”為主。辛亥革命主要是一場政治革命，對于社會結構未有重大改造。中國這種獨特的“紳士公共空間”對于議會辯論、公共精神具有積極意義，但是由于缺乏多元的社會力量對于政治的參與，并不足以支撐代議政治，同構的派系之間反而難以達成共識。

代議政治社會力量士

This article attempts to illustrate the relationship between the social structures and representative politics.During the Late Qing Dynasty and the earlyRepublic period，China attempted representative politics.The author finds that the social structure of themembers of the Advisory Council of the Late Qing Dynasty，aswell as themembers of the first Congress of the Republic was analogous to the vastmajority of the gentry.The Revolution of 1911 was primarily a political revolution and caused no significant transformation of the social structure.China's unique“gentry in the public”was beneficial to parliamentary debates and civism. The homogeneous factions found consensus difficult because of the lack of diverse social forces participating in politics，and a regime of representative politics could not be established.

Representative Politics Social Forces Gentry

*畢競悅，神華科學技術研究院研究人員，法學博士。